SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0040/2021-S3
Fecha: 29-Mar-2021
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0040/2021-S3
Sucre, 29 de marzo de 2021
SALA TERCERA
Magistrado Relator: Dr. Petronilo Flores Condori
Acción de amparo constitucional
Expediente: 29250-2019-59-AAC
Departamento: Chuquisaca
En revisión la Resolución 135/2020 de 28 de diciembre, cursante de fs. 96 a 104, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Marianela Nogales Bohórquez en representación legal de María Luisa, Alberto, Bernardo y Eufrasio, todos Melgar Pimentel, Ironina María Melgar Pimentel de Corrales, Juana Cory Melgar Chatary y Marcelo Melgar Monrroy contra Elva Terceros Cuellar y Rufo Nivardo Vásquez Mercado, Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Los accionantes a través de su representante legal por memorial presentado el 13 de mayo de 2019, cursante de fs. 10 a 15 vta., manifestaron lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Desde el 24 de septiembre de 1960, junto a quienes en vida fueron sus padres, son poseedores del predio “Agua Dulce”, ubicado en el cantón Ivon de la provincia Vaca Diez del departamento de Beni; tierras que trabajaron de manera ininterrumpida entre todos los miembros de su familia.
El 4 de julio de 1978, presentaron una demanda social agraria de dotación y concesión de tierras mixtas (agrogomera, castañera y ganadera) ante el entonces Juzgado Agrario de Riberalta del departamento de Beni, con el objetivo de legalizar los señalados terrenos. Dicha demanda fue declarada probada en todas sus partes por la Sentencia de 21 de diciembre de 1983, consolidando una extensión de “2.164.59.89” ha; aspecto que fue acreditado por el testimonio adjunto a la demanda contenciosa administrativa.
Posteriormente, del 22 al 27 de enero de 2004, el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) Regional Beni realizó las pericias de campo sin ninguna observación. Como resultado, estableció una superficie total de “2.274.49.94” ha, y con la finalidad de un aprovechamiento razonable y sostenible de los recursos que cuenta en su terreno, el 15 de mayo de 2005, por Resolución Administrativa (RA) 1706/2005, fue aprobado el Plan de Ordenamiento Predial (POP), con un costo de Bs2274.- (dos mil doscientos setenta y cuatro bolivianos). Similar trámite corrió el Plan de Manejo Forestal (PMF), admitido el 7 de enero de 2010 por RA RU-ABT-RIB-PGMF-008-2010.
El 2 de marzo de 2011, mediante RA RU-ABT-RIB-POAF-158-2011 se aceptó el primer Plan Operativo Anual (POA), cancelando la suma de Bs12 802.- (doce mil ochocientos dos bolivianos) y el 20 de enero de 2012, fue aprobado el segundo POA mediante RA RU-ABT-RIB-POAF-038-2012, cancelando por la patente el monto de Bs13 379,39.- (trece mil trescientos setenta y nueve 39/100 bolivianos). Finalmente, el POA de 2016 fue aprobado por RA RU-ABT-RIB-POAF-279-2016, pagando por la patente la suma de Bs16 135,68 (dieciséis mil ciento treinta y cinco 68/100 bolivianos).
Con base en esos hechos, su situación respecto al predio “Agua Dulce” estaba consolidada, ya que trabajaron constantemente cumpliendo con la Función Social (FS); sin embargo, fueron sorprendidos con la emisión de la RA-SS 0298/2017 de 17 de marzo, emitida por la Directora Nacional del INRA dentro del Proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM) respecto del Polígono 191, donde se encuentra ubicado dicho predio, por la que desconociendo sus derechos consolidados, se les adjudicó como pequeña propiedad con actividad ganadera una extensión de 500,0000 ha, lo que les ocasionó perjuicios; motivo por el cual interpusieron una demanda contenciosa administrativa que mereció la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a 64/2018 de 8 de noviembre, por la que los Magistrados ahora accionados declararon improbada la misma, vulnerando sus derechos y garantías constitucionales; puesto que omitieron realizar una razonable y exhaustiva apreciación y valoración de los antecedentes del proceso y de la prueba producida, pues no le dieron el valor legal al testimonio que fue adjuntado a la mencionada demanda, en el cual consta que presentaron una demanda social agraria de dotación y concesión de tierras que fue declarada probada en todas sus partes mediante la Sentencia de 21 de diciembre de 1983, que se encuentra ejecutoriada. Asimismo, únicamente se les reconoció el cumplimiento de la Función Económica Social (FES) en la actividad ganadera, desconociendo que también desempeñaban actividades gomera y castañera, vulnerando su derecho a subsistir con el producto de su trabajo; por lo que correspondía ser declarado como mediana propiedad.
I.1.2. Derechos, garantía y principios supuestamente vulnerados
Los accionantes a través de su representante legal denuncian la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos “de razonabilidad y exhaustividad, valoración de la prueba”, al trabajo, a la propiedad agraria, a la subsistencia, y a los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, de verdad material y de seguridad jurídica; citando al efecto los arts. 115.II, 180.I y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
I.1.3. Petitorio
Solicitan se conceda la tutela, y en consecuencia, se deje sin efecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a 64/2018 de 8 de noviembre, pronunciada por la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental y se emita una nueva resolución.
I.2. Trámite Procesal ante el Tribunal Constitucional Plurinacional
I.2.1. Improcedencia de la acción de amparo constitucional
La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, mediante Resolución 141/2019 de 16 de mayo, cursante de fs. 16 a 17 vta., declaró la improcedencia de la presente acción de amparo constitucional; consecuentemente, los accionantes mediante memorial presentado el 28 de mayo de igual año, impugnaron dicha determinación (fs. 19 y vta.).
I.2.2. Admisión de la acción de amparo constitucional
Por Auto Constitucional (AC) 0182/2019-RCA de 24 de junio, cursante de fs. 24 a 30, este Tribunal a través de la Comisión de Admisión resolvió revocar la Resolución 141/2019 de 16 de mayo; y, en consecuencia, dispuso que la Sala Constitucional admita la presente acción tutelar a objeto que se someta la causa al trámite previsto por ley, debiendo pronunciar resolución en audiencia pública, concediendo o denegando la tutela, según corresponda en derecho.
I.3. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública el 28 de diciembre de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 75 a 95, se produjeron los siguientes actuados:
I.3.1. Ratificación y ampliación de la acción
Los accionantes a través de sus abogados en audiencia ratificaron de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestaron que: a) Los antecedentes del testimonio donde consta que presentaron una demanda social agraria de dotación y concesión de tierras que fue declarada probada, desaparecieron; es decir, no existen, pues supuestamente se realizó la búsqueda correspondiente y no se los pudo ubicar, extrañando cómo en una institución pública pueden desaparecer actuados procesales de un expediente que se tramitó con anterioridad. Sin embargo, sus personas tenían dichos antecedentes y los adjuntaron, pero el INRA al momento de dictar la RA-SS 0298/2017 no los consideró, omitiendo darle el valor jurídico legal; b) La Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a 64/2018 señala que no existió error del INRA en la elaboración de la citada Resolución Administrativa; puesto que se basaron en los informes de campo para establecer que es una mediana propiedad de 500,0000 ha. No obstante, el INRA debió realizar un análisis, y valorar la prueba que presentaron; empero, no se tomó en cuenta que no solamente se dedicaban a la actividad agraria ganadera, sino también a la recolección de castaña y de goma; y, c) No consideraron la Constitución Política del Estado ni la verdad material, que debe imponerse sobre la verdad formal, pronunciando sus fallos con base en los informes, sin considerar el testimonio que se presentó como prueba.
I.3.2. Informe de las autoridades accionadas
Elva Terceros Cuellar y Rufo Nivardo Vásquez Mercado, Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, a través de su representante legal en audiencia informaron que: 1) Respecto al testimonio que los accionantes afirman que se hubiera extraviado, se hizo una valoración y una explicación de cuáles fueron las razones para no considerarlo; 2) En el memorial de esta acción tutelar no se denunció la vulneración del derecho al debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación, sino que fue incorporado en la presente audiencia; 3) Los accionantes no indicaron donde, con qué acto o parte de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a 64/2018, o con qué actuaciones del INRA se habría desconocido el trabajo que desplegaron en las actividades gomera y castañera; por lo que no es posible revisar esa situación por ausencia de carga argumentativa; 4) En cuanto a la supuesta vulneración del derecho a la propiedad agraria, los accionantes no indicaron por qué consideraron que la mencionada Sentencia Agroambiental Plurinacional habría transgredido el referido derecho; 5) Los accionantes refirieron que se habría desconocido el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, amparándose en la verdad material; y que se omitió valorar el testimonio de manera correcta; sin embargo, no indicaron cual sería la valoración correcta. Entonces la carga argumentativa también es insuficiente; 6) Con relación a que no se dio un valor legal al testimonio reclamado por los accionantes, en el tercer Considerando de la citada Sentencia Agroambiental Plurinacional se explicó que el Informe en Conclusiones es un documento que contiene todos los detalles de la etapa del proceso de saneamiento, donde se realizó una consideración de toda la documental adjuntada, no solamente del testimonio, sino de todos los pasos producidos en la etapa de saneamiento, con relación directa al derecho propietario, a la posición que fue ejercida por cumplimiento de la FES, así como a la antigüedad de la misma; por lo tanto, queda desvirtuada la falta de fundamentación y motivación, por cuanto no solo se consideró el testimonio, sino todos los demás actuados que se efectuaron en toda la etapa de trabajo de campo, incluso, la información técnica; 7) Una parte específica del señalado Considerando se refiere directamente al Informe en Conclusiones del INRA, donde se explica técnicamente por qué el testimonio no fue valorado en la forma que pretenden los accionantes, al señalar que si bien cursa el testimonio de las piezas principales del proceso social agrario de dotación y concesión de tierras denominado “Agua Dulce” de 11 de diciembre de 1983, fue desvirtuado con las certificaciones ARCH-DDBEN 0285/2016 y ARCH-DDBEN 0297/2016, ambas de 12 de febrero, que constan en el expediente, siendo otorgadas por el archivo y certificaciones del INRA regional Beni, que indican que no cursa registro de antecedente agrario tramitado ante el Consejo Nacional de Reforma del INRA respecto al predio “Agua Dulce”; y, 8) La doctrina de las autorrestricciones es el límite propio que impuso el mismo Tribunal Constitucional Plurinacional para ingresar a la valoración de la legalidad ordinaria siempre y cuando haya una evidente vulneración de derechos; y en este caso, los accionantes no cumplieron con los requisitos para que se pueda ingresar al análisis de la mencionada valoración.
1.3.3. Intervención del tercero interesado
Manuel Alejandro Machicao Orsi, Director Nacional a.i. del INRA, a través de su representante legal por informe presentado el 28 de diciembre de 2020, cursante de fs. 52 a 61, señaló que: i) El INRA ejecutó el proceso de saneamiento de la propiedad agraria del predio denominado “Agua Dulce”, desarrollando el proceso de saneamiento interno y cumpliendo a cabalidad con cada una de las etapas y actividades pertinentes; sin embargo, los accionantes impugnaron la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a 64/2018 observando de manera incorrecta y sin fundamentos de hecho ni derecho, incluso sin valorar la sustanciación del proceso de saneamiento de tierras realizado por el INRA al interior de la señalada propiedad, basados en apreciaciones con criterio general; ii) Respecto a lo observado por los accionantes en cuanto al reconocimiento del derecho propietario únicamente en la superficie de 500,0000 ha, y el recorte de la superficie en 1783,1996 ha, se debe tomar en cuenta que ello fue conforme a la verificación del cumplimiento de la FES con relación a las mejoras registradas de manera directa en el predio, y resultado del cálculo de la actividad productiva de acuerdo con el art. 165.I inc. a) del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007 y guía del encuestador jurídico, considerando que la totalidad de las mejoras registradas únicamente cubrió la superficie de 135,0000 ha y más la superficie de proyección de crecimiento sumaron a un total de 243,2665 ha. Sin embargo, previo a ingresar a esa valoración corresponde considerar el marco normativo que originó el resultado del proceso de saneamiento del predio “Agua Dulce”, ya que la valoración de la FES fue conforme a los arts. 394 y 397 de la CPE y de acuerdo con lo registrado en la ficha catastral y el formulario de FES de campo, la valoración técnico jurídica realizada a través del Informe en Conclusiones, considerando que una de las finalidades del proceso de saneamiento realizado por el INRA es la titulación de las tierras que se encuentran cumpliendo la FES o la FS, aunque no cuenten con trámites agrarios que los respalden, siempre y cuando no afecten derechos legalmente adquiridos por terceros, mediante procedimiento de adjudicación simple o dotación, según el art. 66 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA) -Ley 1715 de 18 de octubre de 1996-; iii) El Informe UTC 078/2016 de 18 de febrero, emitido por la Unidad de Titulación y Certificación del INRA, señala que de acuerdo con la base de datos de expedientes del ex Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA) y el Sistema Integrado de Saneamiento y Titulación (SIST), se evidencia que no cursa registro de emisión de título ejecutorial del predio denominado “Agua Dulce” correspondiente a Juan Nemesio Melgar Pimentel y otros. Sin embargo, se tiene que la posesión de los beneficiarios del predio “Agua Dulce” es anterior a la promulgación de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria; en consecuencia, se considera su posesión como legal; iv) En atención a lo registrado durante el levantamiento de información de campo en el predio de referencia y a los informes consecuentes, se emitió la RA-SS 0298/2017 dentro del marco de la Constitución Política del Estado y de la normativa agraria. La parte considerativa de dicha Resolución Administrativa menciona todos los actuados y fundamentos de hecho y de derecho que originaron su emisión, estando debidamente motivada y fundamentada; v) De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no basta con que los accionantes efectúen una narración y libre interpretación de los hechos y mencionen que se vulneró cierta normativa tanto agraria -específica- como constitucional, sino debieron explicar de manera clara por qué consideraron que la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a 64/2018 no es razonable, debiendo manifestar cómo y de qué manera se vulneraron los derechos y garantías alegadas dentro del proceso contencioso administrativo; situación que en el presente caso no aconteció, puesto que los accionantes de manera genérica a través de su representante legal refirieron la vulneración de sus derechos y garantías constitucionales; por lo que se debe declarar la improcedencia de la presente acción de defensa, denegándose la tutela solicitada; y, vi) Según los accionantes, se vulneró su derecho al debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación; sin embargo, fueron ellos mismos quienes no precautelaron ni acreditaron el cumplimiento total de la FES en el predio “Agua Dulce”, y no supieron respaldar debidamente la actividad que desarrollaban al interior. Por lo que basaron sus apreciaciones en consideraciones contradictorias y de orden subjetivo que faltan a la verdad material y no coinciden con los datos cursantes en la carpeta predial de saneamiento.
I.3.4. Resolución
La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, mediante Resolución 135/2020 de 28 de diciembre, cursante de fs. 96 a 104, denegó la tutela solicitada, sin ingresar al análisis de fondo, bajo los siguientes fundamentos: a) La presente acción tutelar fue presentada por Marianela Nogales Bohórquez, en mérito al Testimonio de poder notarial bastante y suficiente 1601/2017 otorgado por la Notaria de Fe Pública 4 de la ciudad de Riberalta del departamento de Beni, por el que sus representados le confirieron mandato judicial para que su persona inicie proceso contencioso administrativo agrario contra la RA-SS 0298/2017, emitida por la Directora Nacional del INRA dentro del proceso de saneamiento respecto al Polígono 191 del predio denominado “Agua Dulce”; proseguir y concluir en todas sus instancias el referido proceso, sin que se faculte a la citada abogada la posibilidad de apersonarse y mucho menos de incoar o deducir una acción de amparo constitucional en representación de los accionantes titulares de los derechos y garantías constitucionales que se denuncian como afectados con la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a 64/2018, evidenciándose por la naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional y de manera categórica por la Constitución Política del Estado, que quien se considera afectado en sus derechos puede activar una acción de defensa, de manera directa o puede hacerlo otra persona en su nombre con poder especial, suficiente y bastante; b) La jurisprudencia constitucional establece que si bien la legitimación activa y pasiva son requisitos de admisibilidad que deben ser analizados a tiempo de la admisión de las acciones tutelares; sin embargo, la misma jurisprudencia ha previsto que una vez advertidas ese tipo de situaciones, así sea en audiencia de consideración de la acción tutelar o, inclusive, en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, se debe analizar y, en consecuencia, observar el cumplimiento de esos requisitos; por cuanto, no se podría conceder la tutela a quien habiendo planteado la acción de amparo constitucional, no se encuentre legitimado; es decir, carezca de legitimación activa porque no acreditó ser el titular del derecho o no demostró la representación específica o especial para asumir defensa del mismo, y; c) En el presente caso, no fue acreditada la facultad exigida por la norma y la jurisprudencia constitucional conforme se evidencia del contenido del Testimonio de poder 1601/2017. En consecuencia, se verificó la falta de legitimación activa; por lo que corresponde desestimar la pretensión de los accionantes.
II. CONCLUSIÓN
De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a 64/2018 de 8 de noviembre, por la cual Elva Terceros Cuellar y Rufo Nivardo Vásquez Mercado, Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental -hoy accionados-, declararon improbada la demanda contenciosa administrativa interpuesta por María Luisa, Alberto, Bernardo y Eufrasio, todos Melgar Pimentel, Ironina María Melgar Pimentel de Corrales, Juana Cory Melgar Chatary y Marcelo Melgar Monrroy -ahora accionantes-, contra el Director Nacional del INRA; y en consecuencia, subsistente y con todo el valor legal la RA-SS 0298/2017 de 17 de marzo (fs. 3 a 9 vta.).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los accionantes a través de su representante legal denuncian la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos “de razonabilidad y exhaustividad, valoración de la prueba”, al trabajo, a la propiedad agraria, a la subsistencia, y a los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, de verdad material y de seguridad jurídica; puesto que los Magistrados hoy accionados al emitir la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a 64/2018 de 8 de noviembre, por la que declararon improbada la demanda contenciosa administrativa que interpusieron contra la RA-SS 0298/2017 de 17 de marzo: 1) Omitieron valorar el testimonio en el cual consta que presentaron una demanda social agraria de dotación y concesión de tierras que fue declarada probada mediante la Sentencia de 21 de diciembre de 1983, encontrándose la misma ejecutoriada; y, 2) Se basaron en informes de campo para establecer que su predio es una mediana propiedad, sin analizar las pruebas que presentaron ni considerar el referido testimonio.
En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. La valoración de la prueba
La SCP 0017/2016-S2 de 18 de enero, citando a la SCP 0903/2012 de 22 de agosto, que a su vez mencionó a la SC 1461/2003-R de 6 de octubre, estableció que: «“‘…la facultad de valoración de la prueba aportada en cualesquier proceso corresponde privativamente a los órganos jurisdiccionales ordinarios, por lo que el Tribunal Constitucional no puede pronunciarse sobre cuestiones que son de exclusiva competencia de aquellos, y menos atribuirse la facultad de revisar la valoración de la prueba que hubieran efectuado las autoridades judiciales competentes…’.
Desarrollando este razonamiento, la propia jurisprudencia constitucional también determinó excepciones a esta regla, al señalar que existen supuestos en que la jurisdicción constitucional puede revisar la valoración de la prueba por las autoridades jurisdiccionales ordinarias o administrativas, conforme se tiene de la SC 0285/2010-R de 7 de junio, que concluyo lo siguiente: ‘…el Tribunal Constitucional precautelando los derechos y garantías constitucionales de los ciudadanos, en cumplimiento de una de las finalidades por las que ha sido creado este órgano, como es el respeto y vigencia de los derechos y garantías fundamentales de las personas, ha establecido la SC 873/2004 de 28 de julio, los únicos supuestos para que la jurisdicción constitucional ingrese a revisar la valoración realizada por dichas autoridades: 1) Cuando en dicha valoración exista apartamiento de los marcos legales de razonabilidad y equidad previsibles para decidir y 2) Cuando se haya omitido arbitrariamente valorar la prueba y su lógica consecuencia sea la lesión de derechos fundamentales y garantías constitucionales, es decir en el primer supuesto cuando en la labor valorativa se apartan del procedimiento establecido valorando arbitraria e irrazonablemente y en el segundo, que actuando arbitrariamente no se haya procedido a la valoración de la prueba, por cuya omisión se vulneren derechos y garantías fundamentales’.
(…)
En ese orden de razonamiento para que este Tribunal pueda cumplir con esta tarea, es necesario que la parte procesal, que se considera agraviada con los resultados de la valoración efectuada dentro de un proceso judicial o administrativo, invocando la lesión a sus derechos fundamentales, exprese de manera adecuada y precisa en los fundamentos jurídicos que sustenten su posición (recurso de amparo) lo siguiente:
Por una parte, qué pruebas (señalando concretamente) fueron valoradas apartándose de los marcos legales de razonabilidad y equidad previsibles para decidir; o, cuáles no fueron recibidas, o habiéndolo sido, no fueron producidas o compulsadas; para ello, será preciso, que la prueba no admitida o no practicada, se haya solicitado en la forma y momento legalmente establecidos, solicitud, que en todo caso, no faculta para exigir la admisión de todas las pruebas que puedan proponer las partes en el proceso, sino que atribuye únicamente el derecho a la recepción y práctica de aquellas que sean pertinentes, correspondiendo a los órganos judiciales ordinarios, el examen sobre la legalidad y pertinencia de las pruebas solicitadas, debiendo motivar razonablemente la denegación de las pruebas propuestas. Por supuesto, una vez admitidas y practicadas las pruebas propuestas declaradas pertinentes, a los órganos judiciales, les compete también su valoración conforme a las reglas de la lógica y de la sana crítica, según lo alegado y probado.
Asimismo, es imprescindible también, que el recurrente señale en qué medida, en lo conducente, dicha valoración cuestionada de irrazonable de inequitativa o que no llegó a practicarse, no obstante haber sido oportunamente solicitada, tiene incidencia en la Resolución final; por cuanto, no toda irregularidad u omisión procesal en materia de prueba (referida a su admisión, a su práctica, a su valoración, etc.) causa por sí misma indefensión material constitucionalmente relevante, correspondiendo a la parte recurrente, demostrar la incidencia en la Resolución final a dictarse, es decir, que la Resolución final del proceso hubiera podido ser distinta de haberse practicado la prueba omitida, o si se hubiese practicado correctamente la admitida, o si se hubiera valorado razonablemente la compulsada; puesto que resulta insuficiente, para la viabilidad del recurso de amparo, la mera relación de hechos; porque sólo en la medida en que el recurrente exprese adecuada y suficientemente sus fundamentos jurídicos, la jurisdicción constitucional podrá realizar la labor de contrastación, que amerita este tema de revisión excepcional de la labor de la valoración de la prueba realizada por la jurisdicción ordinaria…’”» (las negrillas nos corresponden).
III.2. La fundamentación y motivación de las resoluciones como elementos del derecho al debido proceso
La SCP 0893/2014 de 14 de mayo, sostuvo que: «La motivación es una exigencia constitucional de las resoluciones -judiciales y administrativas o cualesquiera otras-, expresadas en un fallo en general, sentencia, auto, etcétera, porque sin ella se vulnera la garantía del debido proceso (art. 115.I de la CPE). El contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada, fue desarrollado en la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, y complementado por la SCP 0100/2013 de 17 de enero, teniendo en cuenta las finalidades que persigue este derecho fundamental.
(…)
Sobre el segundo contenido; es decir, lograr el convencimiento de las partes de que la resolución no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia, en la SCP 2221/2012, el Tribunal Constitucional Plurinacional ha desarrollado las formas en las que puede manifestarse la arbitrariedad, señalando: “…la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) una 'decisión sin motivación', o extiendo esta es b.2) una 'motivación arbitraria'; o en su caso, b.3) una 'motivación insuficiente'”, desarrollando más adelante, el contenido de cada una de ellas.
“b.1) Por ejemplo, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.), no da razones (justificaciones) que sustenten su decisión, traducido en las razones de hecho y de derecho, estamos ante la verificación de una 'decisión sin motivación', debido a que 'decidir no es motivar'. La 'justificación conlleva formular juicios evaluativos (formales o materiales) sobre el derecho y los hechos sub iudice [asunto pendiente de decisión]'.
b.2) Del mismo modo, verbigracia, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.) sustenta su decisión con fundamentos y consideraciones meramente retóricas, basadas en conjeturas que carecen de todo sustento probatorio o jurídico alguno, y alejadas de la sumisión a la Constitución y la ley, se está ante una 'motivación arbitraria'. Al respecto el art. 30.II de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) 'Obliga a las autoridades a fundamentar sus resoluciones con la prueba relativa sólo a los hechos y circunstancias, tal como ocurrieron, es escrito cumplimiento de las garantías procesales’.
En efecto, un supuesto de 'motivación arbitraria' es cuando una decisión coincide o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba o, en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso (SC 0965/2006-R), que influye, en ambos casos, en la confiabilidad de las hipótesis fácticas (hechos probados) capaces de incidir en el sentido, en los fundamentos de la decisión. Es decir, existe dependencia en cómo cada elemento probatorio fue valorado o no fue valorado, para que se fortalezca o debilite las distintas hipótesis (premisas) sobre los hechos y, por ende, la fundamentación jurídica que sostenga la decisión.
(…)
b.3) De otro lado, cuando una resolución no justifica las razones por las cuales omite o se abstiene de pronunciar sobre ciertos temas o problemas jurídicos planteados por las partes, se está ante una 'motivación insuficiente'” (Entendimiento reiterado por la SCP 0133/2020-S3 de 17 de marzo, entre otras [las negrillas y subrayado son nuestros]).
Bajo este mismo tópico constitucional relacionado con la fundamentación y motivación, debe considerarse que esos son elementos que forman parte del derecho al debido proceso, sobre cuyos componentes, la SCP 0071/2018-S1 de 19 de marzo, acogió los siguientes fundamentos: “La SCP 0558/2016-S2 de 27 de mayo, refiriéndose a la debida fundamentación que debe cumplir toda resolución judicial o administrativa, estableció que: ‘La fundamentación es una exigencia contenida dentro del debido proceso, siendo que una decisión es arbitraria cuando carece de razones, es antojadiza o producto de conocimientos insuficientes que no pueden sostener un mínimo análisis jurídico legal; al contrario, la decisión tiene fundamento en la medida en que se afirmen circunstancias de hecho y de derecho, sustentada en pruebas y normas aplicables que visualicen la base sobre la cual se apoya la decisión; estas afirmaciones no pueden ser frases trilladas o rutinarias, sino razones coherentes y claras referidas al caso concreto. Quien emita una resolución, sea administrativa o judicial, está en el deber de fundamentarla, porque solo así el administrado tendrá la posibilidad de analizar la decisión y de impugnarla; ante la omisión de una suficiente fundamentación se coarta su derecho a la defensa por estar imposibilitado de ponerla en duda. En ese sentido no debe limitarse la motivación como un mero requisito formal, al contrario, este requisito tiene por finalidad permitir la defensa del administrado.
Así, el derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, se constituye en la garantía del sujeto procesal de que el juzgador al momento de emitir una decisión, explicará de manera clara, sustentada en derecho, los motivos que lo llevaron a tomar una decisión; argumentación que deberá seguir un orden coherente respecto a los hechos demandados y exponer con puntualidad los elementos jurídico-legales que determinaron su posición.
Dicho de otra forma, toda autoridad que dicte una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustentan la parte dispositiva de la misma, por cuanto la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que orientan al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió (SSCC 0863/2007-R, 0752/2002-R, SC 1369/2001-R, entre otras).
En cuanto a la motivación, la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, determinó lo siguiente: «…la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aun siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas», coligiéndose que toda resolución emitida dentro de un proceso judicial o administrativo, debe inexcusablemente contener una adecuada motivación respecto a los hechos en los que se base, a las pruebas que se aportaron y a las disposiciones legales en las que se sustente su decisión, puesto que el relacionamiento de éstas con los hechos que le dieron origen, constituye la fundamentación y motivación a la que el debido proceso se refiere’” (las negrillas nos corresponden).
III.3. Análisis del caso concreto
Los accionantes a través de su representante legal denuncian la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos “de razonabilidad y exhaustividad, valoración de la prueba”, al trabajo, a la propiedad agraria, a la subsistencia, y a los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, de verdad material y de seguridad jurídica; puesto que los Magistrados hoy accionados al emitir la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a 64/2018 de 8 de noviembre, por la que declararon improbada la demanda contenciosa administrativa que interpusieron contra la RA-SS 0298/2017 de 17 de marzo: i) Omitieron valorar el testimonio en el cual consta que presentaron una demanda social agraria de dotación y concesión de tierras que fue declarada probada mediante la Sentencia de 21 de diciembre de 1983, encontrándose la misma ejecutoriada; y, ii) Se basaron en informes de campo para establecer que su predio es una mediana propiedad, sin analizar las pruebas que presentaron ni considerar el referido testimonio.
De la revisión de los antecedentes, se advierte que Ironina María Melgar Pimentel de Corrales, Juana Cory Melgar Chatary, Marcelo Melgar Monrroy; y, María Luisa, Alberto, Bernardo y Eufrasio, todos Melgar Pimentel, a través de su representante legal interpusieron demanda contenciosa administrativa contra el Director Nacional del INRA, mereciendo la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a 64/2018, por la cual los Magistrados ahora accionados declararon improbada dicha demanda, y en consecuencia, subsistente y con todo el valor legal la RA-SS 0298/2017 (Conclusión II.1). Sentencia Agroambiental Plurinacional que hoy es cuestionada a través de la presente acción tutelar.
Previamente a ingresar a analizar la problemática planteada, corresponde pronunciarse sobre la Resolución 135/2020 de 28 de diciembre, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca que denegó la tutela por falta de legitimación activa de la representante legal de los accionantes, al no haber presentado poder especial para la interposición de la presente acción tutelar. Al respecto, se tiene que la Comisión de Admisión de este Tribunal mediante el AC 0182/2019-RCA de 24 de junio, dispuso que la referida Sala Constitucional admita esta acción tutelar y someta la causa al trámite previsto por ley, debiendo pronunciar resolución en audiencia pública, concediendo o denegando la tutela solicitada según corresponda. Asimismo, dicho Auto Constitucional señaló que la abogada apoderada de los accionantes acreditó su personería, remitiéndose al testimonio de poder que forma parte del proceso agroambiental del cual emerge esta demanda y señaló domicilio procesal. Por lo tanto, al haber sido admitida la personería de la representante legal de los accionantes, la citada Sala Constitucional debió considerar lo resuelto por el mencionado Auto Constitucional e ingresar a analizar el fondo de la problemática planteada.
En ese mismo sentido, en cuanto al principio de inmediatez, se advierte que si bien esta acción tutelar fue presentada un día después de fenecido el plazo de seis meses, establecido por el art. 55.I del Código Procesal Constitucional (CPCo); sin embargo, el AC 0182/2019-RCA de conformidad con lo establecido por la SCP 0858/2017-S2 de 21 de agosto, dio por válida esa presentación debido a que el mencionado plazo vencía un día inhábil -domingo 12 de mayo de 2019-, y fue presentada al día siguiente hábil -lunes 13 de mayo de 2019-. Por lo tanto, pese a disentir con la decisión asumida al respecto, corresponde validar la presentación de esta acción de amparo constitucional un día después del plazo fijado al efecto de ingresar a su análisis.
Resueltas las consideraciones previas, se evidencia que los accionantes a través de esta acción de defensa, denuncian la falta de valoración del testimonio en el cual presuntamente consta que presentaron una demanda social de dotación y concesión de tierras que fue declarada probada por la Sentencia de 21 de diciembre de 1983; y que los Magistrados ahora accionados basaron su decisión en informes de campo para establecer que su predio correspondía a una mediana propiedad, sin analizar las pruebas que presentaron, vulnerando su derecho al debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación. En efecto, se debe realizar la respectiva contrastación entre los agravios denunciados por los accionantes en la demanda contenciosa administrativa y lo resuelto por los Magistrados ahora accionados en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a 64/2018, a fin de verificar si las referidas denuncias son evidentes o no.
De conformidad con lo señalado, del contenido de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a 64/2018, se observa que los accionantes en su demanda contenciosa administrativa planteada contra la RA-SS 0298/2017, denunciaron que:
a) El INRA no tomó en cuenta la documentación que presentaron oportunamente, determinando en la emisión de la Resolución Final de Saneamiento reducir la superficie del predio de su propiedad a una extensión de 500,0000 ha ganaderas, sin considerar que la actividad en el lugar es también de explotación racional del bosque, y recolección de castaña y goma, como fue calificada en el proceso social agrario;
b) La RA-SS 0298/2017, que fue impugnada al ser emitida sin la debida fundamentación ni motivación, sostiene que el predio “Agua Dulce” se encuentra en un área de uso forestal múltiple limitado y no en áreas de reserva forestal de inmovilización; por lo que, deducen que sería la razón por la cual solo les adjudicaron 500,0000 ha ganaderas, sin explicarles por qué se les limitó su actividad laboral solo a la ganadera y no así a la agrogomera y castañera. Asimismo, la citada Resolución Administrativa declaró “Tierra Fiscal” a la extensión de 1781,4860 ha sin señalar las razones o causales para dicha determinación; por lo tanto la falta de fundamentación y motivación se constituye en una decisión arbitraria; y,
c) La RA-SS 0298/2017 no contempló el porcentaje para el área de proyección de crecimiento.
En consideración a los puntos denunciados por los accionantes en su demanda contenciosa administrativa, los Magistrados hoy accionados en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a 64/2018 manifestaron lo siguiente:
1) Conforme a los antecedentes del proceso de saneamiento del predio “Agua Dulce”, el INRA mediante RA UDSA-BN 154/2015 de 25 de junio, si bien dispuso la nulidad de las pericias de campo efectuadas, entre otros, en el referido predio; no es menos evidente que en el numeral cuarto de la parte resolutiva, expresamente salva la consideración de la documentación presentada por los actores en el proceso de saneamiento, al señalar que se debe considerar en lo que sea pertinente, en las futuras actuaciones del proceso de saneamiento, toda la documentación presentada por los interesados de los predios de referencia. En ese contexto, se constata que el INRA en el Informe en Conclusiones, consideró y valoró la documentación presentada por los accionantes al consignar en el numeral 2: “Relevamiento de Información en Campo” la documental cursante en el legajo de saneamiento, describiendo, entre otros aspectos, lo siguiente: “Señalar que si bien es cierto cursa en original testimonio de las Piezas Principales del Proceso social agrario de dotación de tierras denominadas ‘Agua Dulce’” (sic) de 11 de diciembre de 1983, dotadas por el entonces Juzgado Agrario de Riberalta del departamento de Beni, en favor de Eufrasio, Luisa, Isaías, Ironina, Bernardo y Alberto Melgar Pimentel, en una superficie de 2164,5989 ha (pericias anuladas); sin embargo, el mismo se desvirtúa con las Certificaciones ARCH-DDBEN 0285/2016 y ARCH-DDBEN 0297/2016 ambas de 12 de febrero, otorgadas por la Unidad de Archivo y Certificaciones dependiente de la Dirección Departamental del INRA regional Beni y el Informe UTC 078/2016 de 18 de febrero, otorgado por la Unidad de Titulación y Certificaciones, dependiente de la referida Dirección Departamental, donde se acredita que no cursan registros de Antecedentes Agrarios tramitados ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria correspondientes al predio “Agua Dulce”. Consecuentemente, carece de consistencia lo argumentado por los accionantes en cuanto a que el INRA no hubiera considerado la documental presentada en el proceso de saneamiento;
2) La determinación adoptada por el INRA, de reconocer a los accionantes únicamente la FES en la actividad ganadera y en la extensión total de 500,0000 ha en su calidad de poseedores legales, es reflejo de lo verificado en el lugar, así como de la información recabada y de la documental de saneamiento, no pudiendo en derecho reconocer el antecedente agrario, al no cursar en los archivos del INRA la existencia del proceso social agrario de dotación del predio “Agua Dulce” y del cual presentaron el testimonio del legajo de saneamiento, como lo adjuntado en obrados, conforme se infiere de los certificados ARCH-DDBEN 0285/2016 y ARCH-DDBEN 0297/2016, así como de los informes emitidos por la Dirección Departamental del INRA regional Beni y la Dirección Nacional del INRA, lo que determina que el referido testimonio no tiene el valor legal para ser considerado como antecedente agrario, tomando en cuenta que los testimonios hacen prueba, siempre y cuando los suscribientes sean legalmente depositarios del expediente original o los tengan consignados en sus registros o protocolos, conforme prevé el art. 1309 del Código Civil (CC), lo cual no ocurre en el caso del mencionado predio, teniendo los accionantes por esa razón solo la calidad de poseedores.
Si bien los accionantes cuentan con resoluciones administrativas por las que se aprobó el Plan General de Manejo Forestal en el predio “Agua Dulce” y que dicha actividad tendría que ser reconocida como cumplimiento de la FES; no es menos evidente que al no contar con Título Ejecutorial o proceso agrario en trámite, no corresponde su reconocimiento.
Respecto a la supuesta falta de fundamentación y motivación de la RA-SS 0298/2017, ello no es evidente; toda vez que el fundamento de dicha Resolución Administrativa tiene como base el análisis efectuado en los distintos informes que fueron emitidos por la entidad administrativa a lo largo del proceso. En ese contexto, respecto a la declaratoria de “Tierra Fiscal” determinada por el INRA, de la superficie de 1781,4860 ha, que según los demandantes fue brevemente dispuesta en la parte resolutiva quinta de la Resolución Final de Saneamiento impugnada, las razones y causales para dicha determinación administrativa se encuentran debidamente expresadas en la fundamentación pertinente del Informe en Conclusiones; y,
3) Lo extrañado por los accionantes respecto al porcentaje del área de proyección de crecimiento se halla debidamente expuesto en el apartado titulado como “Cálculo de la Actividad Productiva del Predio” del Informe en Conclusiones, careciendo en consecuencia de veracidad lo afirmado sobre el particular.
En ese contexto, en cuanto a la supuesta falta de valoración denunciada, de conformidad con la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, es posible revisar la valoración de la prueba cuando las autoridades accionadas omitan arbitrariamente considerar las pruebas presentadas, ya sea parcial o totalmente; sin embargo, para ello, es necesario que la parte accionante invoque la vulneración de sus derechos fundamentales identificando concretamente las pruebas que no fueron valoradas o, en su caso, que fueron valoradas apartándose de los marcos legales de razonabilidad y equidad previsibles para decidir; asimismo, debe indicar en qué medida la valoración cuestionada de omitida, irrazonable e inequitativa tiene incidencia en la resolución final. Caso contrario, esta jurisdicción se verá impedida de analizar el fondo de la problemática y no podrá emitir un pronunciamiento cuando de dicha valoración emane una determinación que se reclame de deficiente en su motivación y fundamentación; elementos del derecho al debido proceso que de acuerdo con la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.2. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, constituyen una exigencia que implica que las resoluciones deben justificar las razones que sustenten su decisión, traducidas en razones de hecho y de derecho; asimismo, deben argumentar los motivos por los cuales se omite o se abstienen de pronunciarse sobre ciertos temas o problemas jurídicos planteados por las partes.
En ese sentido, de los puntos reclamados por los accionantes y del correspondiente pronunciamiento de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a 64/2018, se advierte que los Magistrados ahora accionados sí se pronunciaron respecto al testimonio en el cual consta que presentaron una demanda social agraria de dotación y concesión de tierras que fue declarada probada mediante la Sentencia de 21 de diciembre de 1983, expresando de manera clara, motivada, fundamentada y razonable los motivos por los cuales no lo consideraron al momento de asumir su decisión, señalando que no pudieron en derecho reconocer el antecedente agrario, al no cursar en los archivos del INRA la existencia del proceso social agrario de dotación del predio “Agua Dulce”, conforme se desprende de los certificados ARCH-DDBEN 0285/2016 y ARCH-DDBEN 0297/2016 y de los informes emitidos por la Dirección Departamental del INRA regional Beni y la Dirección Nacional del INRA, con lo que determinaron que el referido testimonio no tiene el valor legal para ser considerado como antecedente, tomando en cuenta que los testimonios hacen prueba, siempre y cuando los suscribientes sean legalmente depositarios del expediente original o los tengan consignados en sus registros o protocolos, conforme prevé el art. 1309 del CC, lo que no ocurrió en el caso del predio “Agua Dulce”, teniendo los accionantes por esa razón, solo la calidad de poseedores.
Asimismo, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a 64/2018 estableció que se consideraron las resoluciones administrativas que presentaron los accionantes, por las que se aprobó el Plan General de Manejo Forestal del predio “Agua Dulce”, y que dicha actividad tendría que ser reconocida como cumplimiento de la FES, pero al no contar con un Título Ejecutorial o proceso agrario en trámite, no correspondía su reconocimiento. Respecto a la declaratoria de “Tierra Fiscal” determinada por el INRA de la superficie de 1781,4860 ha, que según los accionantes fue brevemente dispuesta en la parte resolutiva quinta de la Resolución Final de Saneamiento impugnada, las razones y causales para dicha determinación administrativa se encuentran debidamente expresadas con la fundamentación y motivación pertinente en el Informe en Conclusiones. Finalmente, lo extrañado por los accionantes respecto al porcentaje del área de proyección de crecimiento, se encuentra debidamente expuesto en el apartado titulado como “Cálculo de la Actividad Productiva del Predio” del Informe en Conclusiones, careciendo, en consecuencia, de veracidad lo denunciado por los accionantes sobre el particular.
Por consiguiente, esta Sala del Tribunal Constitucional Plurinacional concluye que los Magistrados hoy accionados no incurrieron en omisión valorativa alguna, resolviendo, en consecuencia, de manera motivada y fundamentada los puntos cuestionados en la demanda contenciosa administrativa planteada por los accionantes contra la RA-SS 0298/2017, no siendo evidente la vulneración del derecho al debido proceso de los accionantes en sus elementos de valoración de la prueba, motivación y fundamentación.
Con relación a los derechos al debido proceso en su elemento de “exhaustividad”, al trabajo, a la propiedad agraria, a la subsistencia, y a los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre lo formal, verdad material y a la seguridad jurídica, los accionantes no expusieron de manera clara las razones por las que consideraron que fueron vulnerados por los Magistrados ahora accionados; correspondiendo, en efecto, denegar la tutela solicitada.
En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, aunque con otro fundamento obró de manera correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 135/2020 de 28 de diciembre, cursante de fs. 96 a 104, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, conforme a los fundamentos jurídicos del presente fallo constitucional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori
MAGISTRADO
Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas
MAGISTRADA