Considerando 7
CONSIDERANDO: Los arts. 186 y 189-2) de la C.P.E., 36-2) de la L. Nº 1715 y 4-2) de la L. N° 025, determinan que es competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, conocer y resolver las demandas de nulidad y anulabilidad de Títulos Ejecutoriales emitidos por el Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria, el Ex Instituto Nacional de Colonización y el Instituto Nacional de Reforma Agraria, estando este Tribunal facultado para examinar si la autoridad administrativa dio cumplimiento a disposiciones legales vigentes a tiempo de su otorgamiento y determinar si el título cuestionado adolece o no de vicios de nulidad y/o anulabilidad conforme a lo acusado en la demanda.
Corresponde señalar que la emisión de un Título Ejecutorial, constituye el acto de decisión de la administración pública que se da en el ejercicio de una potestad administrativa; por lo que la acción de nulidad de Título Ejecutorial busca en esencia que el órgano jurisdiccional competente realice un control de legalidad a fin de determinar sí el documento cuestionado emerge de un debido proceso, no obstante ello, ésta facultad no puede ejercerse de forma discrecional, esto en respeto a la seguridad jurídica y estabilidad de los actos administrativos, por lo que necesariamente, esta facultad de revisión deberá enmarcarse a las formas en la que la demanda se encuentra planteada, debiendo remarcarse que toda demanda de nulidad de Título Ejecutorial deberá precisar el vicio de nulidad absoluta que se acusa y acreditar su relación con los hechos que se consideraron en el curso del proceso, dicho de otra forma, en demandas de ésta naturaleza, la parte actora deberá acreditar que el hecho irregular que se acusa ha existido y que el mismo constituye causal de nulidad conforme a normativa aplicable al caso.
El art. 50, parágrafo I de la L. N° 1715 desarrolla las causales por las que se puede demandar, ante el Tribunal Agroambiental, la nulidad de un Título Ejecutorial emergente de un proceso administrativo, como es en el presente caso el saneamiento de la propiedad agraria, sustanciado por el Instituto Nacional de Reforma Agraria en los predios "IRENDA II" y "TOCOTOCAL".
Conforme a los términos de la demanda, se establece también que, el actor basa su demanda en las causales contenidas en el art. 50 parágrafo I, numeral 1, inc. a) y c) de la L. N° 1715, que de forma textual establecen: "Los títulos ejecutoriales estarán viciados de nulidad absoluta: 1. Cuando la voluntad de la administración resultare viciada por: a. Error esencial que destruya su voluntad (...); c) Simulación absoluta, cuando se crea un acto aparente que no corresponde a ninguna operación real y se hace aparecer como verdadero lo que se encuentra contradicho con la realidad.". En torno al error esencial éste tribunal de manera uniforme ha señalado: que la doctrina clasifica al error, en "error de hecho" y "error de derecho", debiendo entenderse que aquel hace referencia a la falsa representación de los hechos o de las circunstancias (falsa apreciación de la realidad) que motivaron o que constituyen la razón del acto jurídico y, en el ámbito que nos ocupa, deberá entenderse como el acto o hecho que, valorado al margen de la realidad, no únicamente influye en la voluntad del administrador, sino que precisamente constituye el fundamento de la toma de decisión, correspondiendo analizar si la decisión administrativa y/o acto administrativo podría quedar subsistente aún eliminando el hecho cuestionado por no afectarse las normas jurídicas que constituyen la razón de la decisión adoptada, en sentido de que no podría declararse la nulidad de un acto administrativo si el mismo contiene, aún haciendo abstracción del acto observado, los elementos esenciales, de hecho y de derecho, en que se funda. En ésta línea cabe añadir que, a efectos de generar la nulidad del acto administrativo, el error debe ser: a) Determinante, de forma que la falsa apreciación de la realidad sea la que direccione la toma de la decisión, que no habría sido asumida de no mediar aquella y b) Reconocible, entendida como la posibilidad abstracta de advertirse el error, incluso por el ente administrativo. Finalmente, corresponde aclarar que el error esencial referido como el hecho que destruye la voluntad del administrador, deberá constatarse a través de los elementos que fueron de su conocimiento e ingresaron en el análisis previo al acto administrativo cuya nulidad se pide, por lo que no podría existir error esencial en la voluntad del administrador si el mismo basó su decisión, "correctamente", en los elementos que cursan en antecedentes, en este sentido, el administrador habrá dado lugar a un acto ajustado a los hechos que le correspondió analizar y al derecho que tuvo que aplicar, es decir un acto que no es distinto al que su voluntad tenía pensado crear, modificar o extinguir. Respecto a la simulación absoluta establecida, de forma clara, en el art. 50, parágrafo I, numeral 1.inc) c. de la L. N° 1715, hace referencia a un acto aparente que se contrapone a la realidad, debiendo probarse, a través de documentación idónea, que el hecho que consideró la autoridad administrativa como cierto no corresponde a la realidad, existiendo la obligación de demostrarse lo acusado a través de prueba que tenga la cualidad de acreditar que el acto o hecho cuestionado ha sido distorsionado.
Ahora bien, en el marco doctrinario señalado y la normativa que hace a la procedencia de la acción de nulidad y anulabilidad de Títulos Ejecutoriales corresponde precisar que básicamente la demanda se sustenta en señalar:
Que, el INRA en la mensura del predio IRENDA II con la colindancia del predio CARAPARICITO signados con los números 70040111 y 70040112, no habría realizado la mensura y deslinde del terreno, razón por la cual no se tendría amojonamiento ni monumentación del vértice, asegurándole el INRA que las mejoras invocadas por el actor, consistentes en atajado, corral y bandor (toma de agua) estarían dentro del predio IRENDA II, hecho que no es evidente conforme al peritaje realizado como producto de una acción de Deslinde y Amojonamiento interpuesta por Aida Cabrera Lino y Tito Osinaga, evidenciándose que a partir del Saneamiento de la propiedad agraria, se habría suscitado los conflictos de linderos entre ambos predios. Cita como disposición legal vulnerada el art. 64 de la L. N° 1715, y el art. 298 del D.S. 29215.
El art. 64 de la Ley N° 1715 parcialmente modificada por la Ley N° 3545, establece que el Saneamiento de la propiedad agraria es el procedimiento técnico-jurídico destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria y se ejecuta de oficio o a pedido de parte. El art. 66 de la citada Ley establece el alcance y finalidades de dicho proceso, quedando claro que el mismo se instaura para la acreditación de derechos de posesión legal y sobre predios con antecedente agrario que se encontraren o no titulados a objeto de conciliar conflictos relacionados con la posesión y la propiedad, dicha disposición concordante con lo dispuesto en el art. 264-I del D.S. N° 29215. Por su parte el art. 68 de la misma norma, garantiza a los actores de un determinado proceso de saneamiento la vía de la impugnación a las Resoluciones emergentes del mismo, estableciendo como proceso idóneo de impugnación la vía contencioso administrativa ante el Tribunal Agrario Nacional, actualmente Tribunal Agroambiental, en el plazo perentorio de 30 días computables a partir de su notificación.
Que, es pertinente tener en cuenta que el carácter social del Derecho Agrario, implica que en ausencia de formalidad, la autoridad administrativa, deberá de oficio dirigir y reencausar trámites y procedimientos de su conocimiento, además de instar a la subsanación de errores y omisiones de forma, cuando corresponda. Así también se tiene que el art. 7 y 8 del D.S. N° 29215 establece como garantías de transparencia, el acceso irrestricto a la información en la ejecución de los procedimientos agrarios tramitados en el INRA así como la participación amplia de los administrados. El art. 67 del citado Decreto Supremo, faculta a la entidad administrativa en caso de identificarse errores u omisiones en las Resoluciones que emite el INRA, de oficio o a pedido de parte hasta antes de su ejecutoría, corregir cualquier error u omisión que exista sin alterar el fondo de la resolución y con base a sus antecedentes, disposición concordante con el art. 267 de la norma precedente.
El art. 159 del mismo Decreto Supremo 29215, faculta al INRA en la ejecución del saneamiento de la propiedad agraria, la utilización de instrumentos complementarios de verificación, como ser imágenes de satélite, fotografías aéreas, y toda la información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil. Finalmente el art. 298 del D.S.N° 29215, establece: "I. La mensura se realizará por cada predio y consistirá en la: a) Determinación de la ubicación y posición geográfica, superficie y límite de las tierras que tengan como antecedente Títulos Ejecutoriales, procesos agrario y de las posesiones, b) Obtención de actas de conformidad de linderos; y c) Identificación de tierras fiscales,(...). II. Las superficies que se midan no son definitivas ni declarativas de derechos, sino hasta la dictación de las resoluciones finales de saneamiento"
En el marco normativo señalado, se establece que el actor identifica la violación del art. 64 de la L. N° 1715 y el art. 298 del D.S. N° 29215, argumentando hechos que corresponden más a una demanda contencioso administrativa que a la presente acción de nulidad, en razón a que de la normativa expuesta se tiene que el proceso técnico jurídico de saneamiento tiene la finalidad de regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, procedimiento que involucra particularmente a los actores de dicho proceso que acompañan a la entidad administrativa en la ejecución del mismo, es decir garantizándoles su intervención directa durante todo el desarrollo del proceso. De otra parte, cabe señalar que la normativa señalada como vulnerada es genérica, porque de manera general hace referencia al concepto de saneamiento, así como el art. 298 del D.S. hace mención a la mensura, existiendo normativa específica que establece con claridad la forma de ejecución del proceso, las competencias de la entidad administrativa, los medios de prueba, los alcances de las resoluciones administrativas, las facultades de corrección de errores u omisiones por parte del INRA y la utilización de medios alternativos de prueba. Esta normativa no ha sido contemplada por el actor en la presente demanda que cuestiona básicamente la parte técnica de la ejecución del proceso de saneamiento ejecutado en los predios IRENDA II, CARAPARICITO y TOCOTOCAL, lo que permite establecer que lo argumentado corresponde a una acción contencioso administrativa y no a una demanda de nulidad de Titulo Ejecutorial.
Sin embargo, de lo precedentemente señalado y a objeto de dar respuesta a lo requerido se tiene que, de la revisión de los argumentos expuestos, así como de los antecedentes del proceso, se evidencia que el proceso ha sido ejecutado en los términos de las disposiciones agrarias propias de la materia, y particularmente en lo correspondiente a la mensura y a la observación de los vértices, que habrían ocasionado que las mejoras del actor no se identifiquen en su predio "IRENDA II", porque de la carpeta de saneamiento se tiene que en la Ficha de Mejoras del predio IRENDA II, que se encuentra debidamente firmada por el actor, no se identifican las mejoras que ahora invoca como fuera de su propiedad, sin quedar claro si las mejoras citadas ahora, camino, bandor, potrero, son las mismas que fueron identificadas por el INRA en el trabajo de campo, (ver fotografías de mejoras de carpeta de saneamiento) y consignadas dentro de la propiedad IRENDA II, o hace referencia a otras mejoras, que según también los antecedentes se trataría de otras mejoras que hubieran sido realizadas en los constantes conflictos de sobreposición de linderos con la vecina propiedad de TOCOTOCAL. De otra parte, se verifica como prueba a favor del ente administrativo ejecutor del proceso de saneamiento, que cursan las actas de conformidad de linderos, los planos emergentes del proceso de saneamiento, aceptados por el actor, documentos donde claramente se identifican los vértices que ahora observa como si estos no hubieran sido amojonados, en todo caso, siendo de interés del actor, las mejoras que reclama correspondía que él hubiera estado atento a las pericias y amojonamientos de vértices realizadas y más aún a los resultados inmediatos del proceso de saneamiento, los que le hubieran permitido observar oportunamente cualquier error u omisión en el trabajo técnico realizado; sin embargo, el actor no ha probado que sea a raíz de un mal amojonamiento que sus mejoras estuvieren en otro lugar fuera del predio "IRENDA II", invocando a tal efecto como su medio de prueba la inspección a los dos predios IRENDA II y TOCOTOCAL, realizada a raíz de un proceso de deslinde y amojonamiento presentado por los ahora demandados, donde el técnico-perito, designado al afecto, desvirtuando el alcance del Saneamiento de la propiedad agraria, señala que no se hubiera respetado los antecedentes agrarios del predio IRENDA y más aún que no se habría considerado el área de posesión, que según el técnico correspondería al predio IRENDA II, donde se consignaría las mejoras que ahora reclama el actor; sin embargo, de una simple vista de los planos presentados como copia simple por parte del actor, se tiene que no existe coherencia y concordancia alguna del plano emergente del INRA como producto del saneamiento con el plano elaborado por el Técnico en la audiencia de inspección del proceso de deslinde, documento que el actor ahora pretende se considere como un elemento fundamental de prueba, aspecto que no corresponde porque el año 2009 Freddy Richard Fernández conoció los resultados del proceso de Saneamiento y el plano que correspondía al predio IRENDA II, así como el de sus colindantes del predio TOCOTOCAL, planos que difieren sustancialmente de la prueba que presenta el actor en esta oportunidad, y que no puede ser considerado para cuestionar los resultados de saneamiento, porque básicamente el Informe del técnico, rebasa las competencias asignadas a su trabajo de peritaje y enerva elementos de análisis que le corresponden a la entidad administrativa INRA en la ejecución del saneamiento, tales como la valoración de los antecedentes agrarios del predio IRENDA, así como del alcance de la posesión, elementos que durante la tramitación del saneamiento no fueron cuestionados, ni impugnados.
Ahora bien, respecto a las pruebas presentadas por el actor que consisten en las declaraciones notariales voluntarias, las mismas que versan sobre el mismo tenor al señalar que en el saneamiento, particularmente en las Pericias de Campo de 2008, se habría mensurado sólo la parte del frente y que las mejoras hubieran sido trabajadas por la familia Fernández Morales, sin que exista antes del saneamiento conflicto alguno por linderos; esta prueba carece de suficiente valor técnico que cuestione las Actas de Conformidad de Linderos que cursan en las carpetas de saneamiento tanto del predio "IRENDA II" como del predio "TOCOTOCAL", porque el hecho de que los testigos solo tengan constancia del levantamiento de algunos mojones, no implica que las mismas no hubieran sido realizados; de otra parte, las declaraciones también resultan cuestionables en razón a que no es evidente lo señalado por los tres testigos al referir que antes del saneamiento no habría existido conflicto en el predio, cuando de la prueba presentada en copia legalizada por los demandados se ha establecido que el conflicto de linderos tiene una data de hace muchos años atrás, siendo más evidente esta situación desde 1999, cuando los propietarios del predio "TOCOTOCAL" demandan la intervención del INRA para audiencias de conciliación y verificaciones in situ, emitiendo el INRA Santa Cruz medidas precautorias de inmovilización por las constantes denuncias de avasallamiento al predio "TOCOTOCAL" por parte de los propietarios del predio "IRENDA II", quienes incluso habrían colocado alambrado y realizado la construcción de potreros en área ajena a su predio, es decir en el terreno del predio "TOCOTOCAL".
Estos elementos fueron valorados oportunamente por el INRA en dicha oportunidad y más específicamente en el proceso de administrativo, estableciendo los derechos que correspondía a cada uno de los beneficiarios respecto a los predios objeto de saneamiento. En este contexto, resulta aún más incomprensible que el actor ahora señale, pese a tener conocimiento pleno del constante conflicto de linderos, entre las dos propiedades, que él hubiera confiado, sin verificar que las mejoras estaban en el área mensurada al predio "IRENDA II", cuando él era consciente que el proceso de saneamiento establecería de manera definitiva los resultados técnicos de cada una de las propiedades mensuradas, y teniendo los claro que le fueron notificados por el INRA el año 2009, debió demostrar objetivamente a través del proceso contencioso administrativo los cuestionamientos técnicos que ahora invoca en la presente demanda de nulidad de Título Ejecutorial.
En tal circunstancia no es evidente que por razones de un mal trabajo técnico realizado por el INRA que no ha sido probado, se hubiera afectado los derechos del actor y creado un conflicto de sobreposición de linderos con la propiedad "TOCOTOCAL" al evidenciarse mejoras del actor en el predio de referencia; por lo que, no existe violación a las disposiciones legales referidas del art. 64 de la Ley N° 1715 y 298 del D.S. N° 29215.
En cuanto al argumento de que se cometió un acto fraudulento en su contra, creando un acto aparente a favor del predio vecino "TOCOTOCAL", donde se encontrarían sus mejoras insertadas ilegalmente a través del proceso de saneamiento, porque esta entidad habría utilizado imágenes aéreas sin realizar el trabajo de campo correspondiente, precisando que las actas de conformidad de linderos firmadas en gabinete para los predios CARAPARICITO y TOCOTOCAL no cumplen con las normas técnicas del INRA y que la delimitación de los dos predios no corresponde a la realidad en el terreno que no consideró el deslinde antiguo que consigna las mejoras realizadas hace más de 40 años, hecho que se adecuaría a las causales establecidas en el art. 50-I-1-inc) a y c, de la Ley N° 1715.
Relacionando con lo fundamentado precedentemente, se advierte que si bien el actor invoca las causales del art. 50-I-1-inc) a y c, de la Ley N° 1715, argumentando que existió error esencial y un acto aparente, que desvirtúo la realidad; sin embargo no demuestra de qué forma dicho error esencial hubiera destruido la voluntad del administrador, en este caso del INRA, pretendiendo establecer dicha causal en las observaciones de incumplimiento de las normas técnicas del INRA en la mensura de los predios, citando los art. 61, 62, 63 de las referidas normas aprobadas mediante Resolución Administrativa N° 084/2008 de 2 de abril de 2008, y que tal incumplimiento habría creado un acto aparente en la mensura y deslinde, cuando en realidad de la cita de la normativa agraria establecida en la Ley N° 1715 así como en su Decreto Supremo N° 29215, señaladas en la Sentencia, se tiene que el INRA utilizó las normas técnicas previstas en la normativa, donde la participación directa de los propietarios es fundamental porque constituye una garantía real de que dicha labor se efectuó con la conformidad de los mismos, en el entendido de que son los beneficiarios o propietarios de los predios sujetos a saneamiento, quienes conocen con mayor certeza los límites de su propiedad y por eso se demanda su participación en la realización de la mensura de los predios y en la firma de las Actas de Conformidad de Linderos; concluyéndose en el presente caso, que el actor dio su conformidad a los resultados del proceso que ahora cuestiona, y si bien solicita la nulidad del Título Ejecutorial correspondiente al predio "TOCOTOCAL", en la cual observa el punto de mensura con relación al predio "CARAPARICITO", predio que no tendría relación de conflicto alguno con los predios que son parte del presente proceso, por lo que se evidencia aún más la falta de precisión de su demanda, y al contrario se puede concluir que el trabajo técnico del INRA, que es el conjunto de operaciones geodésicas, actividades y cartográficas destinadas a verificar, fijar y representar las propiedades agrarias, donde la aplicación del método directo o indirecto responde a las circunstancias de cada predio, la zona geográfica y accesibilidad del mismo, el uso de uno u otro medio o en todo caso la aplicación mixta, ello no implica que el INRA hubiera vulnerado la normativa técnica y menos las disposiciones legales establecidas en la Ley N° 1715 y el D.S. N° 29215, en razón a que esta es una potestad del ente administrativo que en el presente caso incluso fue comunicado al actor, conforme se evidencia de las actas de mensura.
En éste contexto, y resolviendo lo señalado por el actor en la demanda como en el memorial de réplica, y la prueba presentada, no se puede establecer que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, hubiera creado un acto aparente sobre la base de hechos y/o derechos inexistentes en razón a que la información introducida al proceso y que le correspondió analizar, fue generada en el marco que fija la ley, no habiendo la parte actora desvirtuado, a través de mecanismos adecuados que establece la ley, el valor probatorio de la misma, menos acreditó que la información que contienen los formularios de campo y sobre cuya base se emitió y elaboró los planos actuales de los predios "IRENDA II" y "TOCOTOCAL" se contrapongan a la realidad, es decir, que las mejoras que reclama el actor se encontrarían fuera del área mensurada de su predio, porque nunca se estableció que dichas mejoras, así hubieran sido realizadas por el actor o su familia, pruebe que el lugar donde estas se encuentran, constituyen de propiedad del actor y, que tengan relación con el antecedente agrario del cual emerge el derecho de propiedad del predio "IRENDA II" y menos con el área mensurada y reconocida al predio de referencia. En tal razón no se tiene probado que los Títulos Ejecutoriales N° SSP-NAL-112966 de Aida Cabrera Lino y Tito Osinaga, así como el Título Ejecutorial N° SPP-NAL 075176 de Freddy Richard Fernández Morales, cuya nulidad se demanda se encuentren viciados en los términos del art. 50 parágrafo I, numeral 1. inc. a. y c., de la L. Nº 1715, acusados como causales de nulidad.
De otra parte, no menos importante resulta hacer mención al Informe Técnico TA-UG N° 065/2015 de 27 de noviembre de 2015, emitido por el departamento técnico de éste Tribunal Agroambiental, el cual señala que las mejoras referidas en el plano catastral del proceso de saneamiento sobrepuesto al plano del predio TOCOTOCAL, identifica que las mismas se encuentran fuera de los límites de la referida propiedad; en tal circunstancia no existe argumento alguno para determinar la nulidad del Título Ejecutorial del predio "TOCOTOCAL"; además, señala el Informe que el croquis predial que cursa a fs. 308 de antecedentes, de mensura y deslinde entre ambas propiedades estaría formado por los vértices signados con los N° 70040112 y 70040108 y concluye señalando respecto a cual debió ser el método a utilizarse para dicha medición, que "...para determinar éste aspecto se debe considerar, el estudio o diagnóstico de la zona geográfica a ser mensurada (in situ), conocer los accidentes geográficos del terreno, accesibilidad de los vértices, características físicas del terreno, densidad predial y cobertura vegetal del área...).
De los aspectos detallados supra, se llega a determinar que los actuados ejecutados durante la ejecución del saneamiento fueron realizados conforme a procedimiento y normativa agraria en vigencia, por lo que no se puede argüir que la voluntad del INRA estuvo viciada por error esencial y menos por simulación absoluta. Bajo el análisis precedentemente efectuado se concluye que el demandante, no ha probado la causal de nulidad planteada en el presente punto, por lo que no es atendible lo impetrado, estableciéndose que los fundamentos de hecho, no guardan relación con las normas en las cuales ampara su demanda y siendo el fundamento legal que sustenta su pretensión el art. 50-I.1 inc. a) y c) de la Ley N° 1715 parcialmente modificada por la Ley N° 3545, como causales de nulidad, los hechos expuestos resultan ser ambiguos y permiten concluir que el actor incurre en error, pues lo advertido en la presente acción corresponde más a otro tipo de acción toda vez que se acusan irregularidades procedimentales en las que habría incurrido el administrador y que no se adecuan a las causales de Nulidad determinadas en la ley y si bien ambas acciones de Nulidad de Título Ejecutorial y la acción Contenciosa Administrativa son procesos de puro derecho, la primera tiene por objeto determinar sí el Titulo Ejecutorial está afectado por vicios de nulidad absoluta o relativa, es decir relativo a la carencia absoluta de elementos constitutivos del acto o la vulneración de leyes que conlleva defectos insubsanables, en cambio el objeto de la segunda radica en determinar si en la tramitación del proceso de saneamiento se aplicaron o no las formas esenciales que lo regulan, aspectos que no fueron diferenciados en la presente caso.
En este sentido la demanda de nulidad de Título Ejecutorial no sustituye la negligencia y dejadez de las partes, al no objetar defensa oportunamente en cada una de las etapas del saneamiento de la propiedad agraria, en razón a que, quien tiene conocimiento de un proceso de saneamiento en su predio, con las características de conflicto entre los predios IRENDA II y TOCOTOCAL debe asumir defensa para hacer valer sus derechos conforme a los plazos previsto por ley, omisión que no puede ser atribuida a la entidad administrativa y menos constituir el fundamento que sustente un estado de indefensión o constituir el fundamento de una demanda de nulidad de Titulo Ejecutorial, que como se señaló anteriormente, sólo opera en virtud a causas específicas que deben ser necesariamente probadas en los términos que establece y fija la ley, no obstante de ello, se constata que el ente administrativo cumplió a cabalidad con las normas en vigencia.
En consecuencia no se encuentra acreditada la existencia de error esencial o simulación absoluta como señala la parte actora, ni se evidencia la violación al debido proceso que acusa, y menos identificarse de manera precisa los vicios de nulidad absoluta y su relación con los hechos demandados, por lo que corresponde resolver.