Expediente: 2182-DCA-2017

CONSIDERANDO IV: Qué, por su naturaleza, la vía contenciosa administrativa, se tramita en conformidad al art. 781 y 354-II del Código de Pdto. Civil, se cimenta en prueba pre-constituida en este caso -el proceso de Saneamiento de la propiedad VANGUARDIA, sobre el cual ha de recaer el control de legalidad, lo que se trasunta en verificar si los actos y el procedimiento desarrollado por el ente administrativo -hoy acusados como vulnerados- se adecuan o no a la norma que los regula. Dicho esto, se pasa a resolver lo impugnado:

a) Sobre el análisis normativo de disposiciones legales como la Ley de 13 de noviembre de 1886, el Decreto de 25 de abril de 1905, el D.L. N° 3464 de 2 de agosto de 1953, el D.S. de 28 de diciembre de 1938, disposiciones legales mediante las cuales se determinan dos aspectos fundamentales, a saber: 1.- la determinación de áreas de colonización y, 2.- la determinación de jurisdicciones y competencias en el tema de administración de tierras fiscales . Con la finalidad de tener una mejor comprensión respecto a los alcance de las norma objeto de análisis mediante las cuales se da pie la determinación a los proceso de colonización en Bolivia, en este orden la Ley de 13 de noviembre de 1886, determina a través de su art. 2 "Se declaran colonizables todas las tierras baldías de los departamentos de Chuquisaca, Santa Cruz, Beni, Tarija, La Paz y Cochabamba" -textual- ; para lo que en su art. 3 dispone comisiones especiales para realizar la exploración de los territorios de la República y hará levantar mapas geográficos de cada región y planos topográficos de las tierras que resultaran colonizables.

Por su parte el Decreto de 25 de abril de 1905, determina en su art. 1 se refiere así: "Señálense como zonas reservadas a la colonización, las siguientes: ... Zona F. Departamento de Santa Cruz, Provincias de Velasco, Chiquitos y Cordillera. La parte norte de esta zona se extenderá entre el río Paraguá ó Serre, el límite con la zona C. del Beni, el río Verde y la línea divisoria con el Brasil. La central comprenderá los territorios situados entre los ríos Sapocos, Oriental, San Miguel y San Luís y las sierras de donde se desprenden. La parte sudoriental abrazará toda la hoya del río Otuquis, las sierras de San Juan y Sunsas y las cabeceras de los ríos de San Fernando, Santo Corazón y la Calque que nacen en esta última. Superficie total de las tres partes 92,800 kilómetros cuadrados". Disposición que no solo señala la zona sino que sujeta su aplicación a las condiciones establecida en su art. 4 que de manera textual dice: "Aprobadas que sean las presentes bases por la próxima Legislatura, se dictará el Reglamento orgánico de colonización y se levantarán las cartas regionales que sirvan para hacer las respectivas adjudicaciones de una manera fija que no se preste á confusión alguna". Lo que significa que esta se sujeta a la existencia de la Ley de 13 de noviembre de 1886, y que además carece de aplicabilidad porque nunca se ha desarrollo los alcances del art. 4 , ya que no se realizó la respectiva reglamentación y muchos menos se levantaron las cartas regionales a este propósito de manera específica que da lugar a una interpretación subjetiva respecto de quienes pretende hacer prevalecer sus alcances.

El D.L. N° 3464 de 2 de agosto de 1953, elevado a rango de Ley el 29 de octubre de 1956 aplicable a las actividades a ser realizadas por el INRA se refiere en su art. 2 que el "El estado reconoce y garantiza la propiedad agraria privada cuando ésta cumple una función útil para la colectividad nacional; planifica, regula, racionaliza su ejercicio y tiende a la distribución equitativa de la tierra, para asegurar la libertad y el bienestar económico y cultural de la población boliviana"; y con relación a la competencia el art. 97 dice: "Determinadas que sean las tierras afectables de un latifundio, el Servicio Nacional de Reforma Agraria , de acuerdo con el estudio de la zona correspondiente, establecerá la forma de su redistribución, teniendo en cuenta la extensión disponible y la población de la zona, en las condiciones prescritas por el Art. 92". En el mismo sentido la Ley 343 de 26/10/1967, dispone en su art. 1 que Las dotaciones de tierras efectuadas por el Servicio Nacional de Reforma Agraria , constituyen para los campesinos beneficiarios o adjudicatarios, el derecho pleno, perfecto y absoluto de propiedad;" lo que implica un aspecto de importancia respecto a la jurisdicción y competencia, más aun tomando en cuenta que la Ley de 6 de noviembre de 1958 , de manera concurrente con la ley de 1956 establece en su art. 1ro que: "Todas las tierras que se encuentren bajo el dominio del Estado podrán ser dotadas mediante el Servicio Nacional de Reforma Agraria previos los trámites de Ley,...", dejando claro además como excepción las que FUERAN declaradas aquellas zonas que mediante Ley o Decreto Supremo quedarían bajo la jurisdicción del Ministerio de Agricultura para efectuar las concesiones respectivas, lo que implica un estado de proyección respecto a las que pudieran ser declaradas de manera expresa mediante una Ley o Decreto y no a los que FUERON declarados como en el caso de la Zona F por el Decreto de 1905, aspecto que no fueron analizados a momento de responder por ninguna de las partes codemandadas y el propio tercero interesado.

Entonces corresponde hacer referencia al principio de jerarquía normativa, el cual permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para solucionar las contradicciones que se presenten entre normas de distinto rango, como es la vigencia o no del Decreto de 25 de abril de 1905, tomando en cuenta los parámetros establecidos en el art. 410 de la C.P.E., cuya jerarquía tiene el siguiente orden: a) La Constitución Política; b) Los tratados internacionales, c) Las leyes Nacionales ..., Los d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes. Por lo tanto un decreto no puede ser objeto de la reglamentación por una Ley tal como pretende hacer ve el; INRA en el Informe Técnico legal DGST-JRLL-INF No 48/2014, en el que se cambia de una manera por demás ligera la condición de Sub adquirente a simple Poseedora de buena fe, reconociéndole una superficie de 5000,0000 has. en aplicación del art. 398 in fine de la C.P.E., ignorando deliberadamente los alcances del art. 399 parágrafo I, aplicable solo a los adquiridos de manera posterior al año 2009.

De la misma forma son los Órganos de Poder los que en su momento no ha definido mediante la generación de mapas cartográficos cuales eran o son la mentada Zona F de colonización. Lo que implica una limitación natural para su aplicabilidad, tomando en cuenta que uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente el principio de jerarquía normativa. El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 410 de la C.P.E., se trata de saber cuándo una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango. Lo que supone, una relación de subordinación, según la cual "Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior", y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de "jerarquía, además que las normas de inferior categoría, deben resultar acordes con las superiores, y desarrollarlas en sus posibles aplicaciones de grado más particular "; precisamente al respecto la SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0591/2012, de 20 de julio de 2012, hace referencia a otras sentencias, de cual citamos un extracto de esta contenido: "El valor normativo fundamental y superior de la Constitución Política del Estado, constituye una de las bases elementales del Estado Social y Democrático de Derecho, que es la forma de gobierno consagrada en el art. 1 de la C.P.E., que en sistemática interpretación con los arts. 109 y 410 de la misma norma, proclaman la vivificación de la Constitución Política del Estado por ser norma jurídica, la primigenia entre todas las demás, la más importante y la más relevante, y por ello, la que merece mayor atención y cumplimiento, exigiendo acatamiento por gobernantes y gobernados, ya que cada uno de sus preceptos tienen la cualidad de norma jurídica con mandatos propios de hacer y de abstención, pues resulta difícil encontrar preceptos constitucionales carentes de eficacia jurídica; convirtiéndose cada uno de los mismos en parámetros para apreciar la constitucionalidad de otras normas inferiores y de los actos de gobierno. (...). ... el principio de la jerarquía, el cual consiste en que la estructura jurídica de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional ; de manera que una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango . Ese principio fundamental está consagrado por el art. 228 de la Constitución". Esto implica que el principio de jerarquía normativa implica una gradación jerárquica en el que los más altos subordinan a los inferiores.

b) La falta de valoración adecuada del Informe Técnico Legal BID 1512 N° 1568/2010 de 02/08/2010, que hace referencia a la "Zona F" de Colonización del Departamento de Santa Cruz, establecido precisamente por el Decreto de 25 de abril de 1905, respecto al predio la VANGUARDIA, el cual técnicamente cumple la FES sobre la superficie mesurada de 18.502,7841 ha. de propiedad de la demandante. El Informe Técnico Legal BID 1512 N° 1568/2010 de 02/08/2010 es un estudio técnico jurídico en cargado por la propia administración del INRA la misma forma es evidentes que es el Director del INRA, que como manifiesta el propio INRA en su memorial de responder su análisis comprende a las áreas de colonización, que al no ser aprobado por el INRA carecería de valor, ignorando que es el propio Director del INRA quien responde y por ende tenía y tiene la obligación de aprobar o rechazar si acaso fuere impertinente, pero al no hacerlo sencillamente consiente su aplicabilidad, ya que el mismo pasa a ser un acto administrativo conforme determina el art. 27 de la Ley N° 2341, que a la letra dice: "Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo." , más aun si esta en ningún momento recibió una descalificación expresa, por lo tanto los alcances de las recomendaciones son válidas, ya que de ella emerge el principio de la seguridad jurídica respecto al derecho propietario, mas aun si esta se encuentra según los datos del proceso cumpliendo la FES sobre las 18.502 ha conforme dispone el art. 300 y el 305 del D.S. N° 29215, que ya existía antes de la elaboración del el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF N° 48/2014 , en el que no se hace una buena valoración de todas la normativa aplicable al presente caso, apartándose completamente del Informe Técnico Legal BID 1512 N° 1568/2010 de 02/08/2010, que el propio INRA aplico en otros procesos de saneamiento, por lo que no se puede permitir la aplicación discrecional del mismo a capricho de los funcionarios del INRA; en consecuencia es válido la afirmación de que la Ley de 13 de noviembre de 1886 y el Decreto de 25 de abril de 1905 son antigua e inaplicables, ya que los mismos fueron derogados por la Ley de Reforma Agraria de 1953, más aun si no existe un instrumento jurídico técnico que los regule los alcances, y menos mapas cartográficos debidamente georefenciados que permita en su defecto una interpretación respecto a los límites de la superficie contenida en el Decreto de 1905.

Estos dos aspectos descartan la posibilidad de la existencia de los vicios de Nulidad Absoluta manifestadas en el Informe Técnico Legal DGST-JRLL-INF N° 48/2014, ya no se demuestra con objetividad en primer término la delimitación de la zona F de Colonización, como tampoco se demuestra la vigencia plena del Decreto de 25 de abril de 1905, tomando en cuenta, que son las disposiciones legales en vigencia las que establecen que la potestad de administrar por parte del Órgano Ejecutivo, y es así que la medida de dicha jurisdicción es la competencia; esto es, el marco reducido, específico y concreto dentro del cual actúa cada funcionario público, y por la lectura del marco normativo es evidente que el ex CNRA tenía jurisdicción territorial y temática de donde se genera la competencia plena para poder tramitar los expedientes agrarios 15369, 15370 y 15371, lo que implica que el proceso de saneamiento debió ajustar a lo establecido en el art. 399 parágrafo I in fine que dice: "A los efectos de la irretroactividad de la ley se RECONOCEN Y RESPETAN los derechos de posesión y propiedad agraria de acuerdo a ley "; en el caso de autos se tiene que no solo demuestra la Posesión, sino que también demuestra la tradición como control de calidad del sub adquirente sobre las dotaciones de las tierras fiscales.

Es así que Informe Técnico Legal BID 1512 N° 1568/2010 de 02/08/2010 ya ha sido objeto de análisis por este Tribunal, tales como la SENTENCIA AGROAMBIENTAL S2da. L Nº 029/2012 de 03 de Agosto de 2012, que su análisis manifiesta que: "Asimismo los datos consignados en el Informe Técnico BID 1512 Nº 1156/2009, no consigna datos fidedignos y precisos sobre el área de colonización, y al ser este base legal de la Resolución Suprema, y esté a su vez define un derecho propietario, por lo cual se debe tener la cautela necesaria en la revisión de la normativa aplicable pues de lo contrario la entidad ejecutante generaría inseguridad jurídica al mencionar en este caso el Decreto Supremo de 25 de abril de 1905 cuyos datos no son los que se ajustan al presente proceso..."; en este mismo orden la SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1ª Nº068/2014 de 4 de diciembre de 2014 dice: "...que por información digital proporcionada por el INRA en formato SHP de zonas de colonización, el predio se sobrepone al área de zona F Central de Colonización en un 100%. Lo primero que se observa en el argumento citado y la prueba presentada por el demandante, es la temporalidad entre la emisión de uno y otro informe técnico, es decir que el primer informe de marzo de 2011 no identifica tal sobreposición, sin embargo a mas de 14 meses después, el Viceministerio señala que por información proporcionada por el INRA se habría establecido la sobre posición con el área de Colonización F Central, este primer aspecto denota la falta de seriedad y celeridad de la administración pública en la investigación de supuestas irregularidades en los procesos de saneamiento , cuyo accionar no sólo resulta atentatoria a la seguridad jurídica sino que también pone de manifiesto la falta de precisión técnica en la emisión de sus informes en los cuales se sustenta la demanda, al no haberse adjuntado por la entidad demandante otra prueba que no sea la generada por la propia administración demandante. Así se tiene además que la observación del informe complementario corresponde a un aspecto estrictamente técnico que derivaría en la definición de la competencia de la autoridad que debiera haber actuado en la zona de referencia. Sin embargo, al margen del informe presentado por el Viceministerio no se ha identificado la graficación técnica de la delimitación de la Zona F de Colonización que fuera inherente al D.S. N° 25 de abril de 1905...". Por parte la SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S2ª N° 035/2016 de 22 de abril de 2016 señala que: "...Con relación a la acusación de sobre posición de los predios saneados y del expediente agrario N° 30916 con la zona de colonización "F" , el precitado Informe Técnico TA-G Nº 016/2016 de 30 de marzo de 2016 cursante a fs. 222 a 226 de obrados, ordenado en su elaboración con la finalidad de contar con mayores elementos a momento de resolver la presente causa, en resumen estableció que el expediente y los predios saneados El Guasso y El Paquio, no se sobreponen a la zona de colonización "F" en sus áreas "F" Central y ampliación establecida a través del D.S. N° 11615 y con relación a las áreas norte y sudoriental, las mismas, acorde a los datos descritos en el Decreto de 1905, no permiten su identificación plena por ser datos textuales y referenciales, faltándole sectores que permitan cerrar polígonos . En este sentido, corresponde remarcar, que como fue puesto de manifiesto por el Profesional Especialista Geodesta del Tribunal Agroambiental, algunos sectores de la zona "F" son identificables y sobre estas áreas no se evidencia la sobreposición acusada, pero otras áreas de la misma zona de colonización "F", no cuentan con información técnica relevante que permita con precisión y certeza absoluta inferir de donde y hasta donde abarcan dichas áreas, razón que establece concluir sin lugar a dudas que el Decreto Ley de 25 de abril de 1905, es solo referencial y genérico , cuya información es insuficiente para realizar determinaciones precisas ..."

Que nos permite dilucidar estos aspectos, pues sencillamente no permite poner en riesgo la seguridad jurídica que espera que la sociedad se la otorgue por el Estado, debido a la necesidad de que los ciudadanos sepan, en todo momento, a qué atenerse en sus relaciones con el Estado con los demás particulares, en consecuencia, debe entenderse como la confianza que los ciudadanos pueden tener en la observancia y respeto de las situaciones derivadas de la aplicación de normas válidas y vigentes. En la medida que cada uno sepa de antemano las consecuencias jurídicas de sus propios comportamientos se garantizara la confianza que los ciudadanos pueden tener en la observancia y el respeto de las situaciones derivadas de la aplicación de normas válidas y vigentes. Al respecto la SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1390/2011-R de 30 de septiembre de 2011 se refiere al mismo de la siguiente manera: "...Un Estado Democrático de Derecho se organiza y rige por principios fundamentales, entre ellos, el de seguridad jurídica, buena fe y la presunción de legitimidad del acto administrativo. La seguridad, según el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, implica: "exención de peligro o daño, solidez, certeza plena, firme convicción" y, la seguridad jurídica, conforme enseña la doctrina es: "condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran. Representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio ", concepto que fue asumido por éste Tribunal en su jurisprudencia cuando se encontraba vigente la anterior Constitución Política del Estado. Ahora bien, conforme al entendimiento de la Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009, la seguridad jurídica constituye uno de los principios que sustenta la potestad de impartir justicia conforme al mandato contenido en el art. 178 de la misma norma; en consonancia con ello, se entiende que la interpretación constitucional debe orientarse a mantener la seguridad jurídica y la vigencia del Estado de Derecho, pues las normas constitucionales constituyen la base del resto del ordenamiento jurídico.

c) La falta de notificación oportuna con el Informe Técnico Legal DGTS-JRLL-INF N° 48/2014 que da lugar a la impugnación a la RS impugnada, en franca vulneración a la seguridad jurídica, al debido proceso . Al respecto se ha podido observar una serie de vulneraciones en todo procedimiento agrario por el INRA, ya que no cumplen con lo establecido en los arts. 65, 66 y mucho menos con los arts. 70 y 71 del D.S. N° 29215, que establece plazo de 5 días (no 2 años) para efectuar las notificaciones con las resoluciones administrativas, lo que implica una violación flagrante a lo dispuesto en el art. 115 de la C.P.E. que garantiza el debido proceso, porque dicha omisión pone en estado de indefensión a quienes se someten a cualquier tipo de procedimiento, por lo tanto no podemos considerar como un actuar normal como lo hace el INRA ya que la misma si bien no implica una pérdida de competencia para el conocimiento de proceso, pues conlleva un incumplimiento de deberes formales, que conlleva sanciones a los servidores públicos que omiten cumplir con obligaciones derivadas de las Leyes y sus Reglamentos.

Como sea podido apreciar en el desarrollo de los considerando se identificó las vulneraciones planteadas por la demandante, no se ha identificado causales de nulidad en la tramitación de los expediente agrarios 15369, 15370 y 15371, todos ellos referente al predio VANGUARDIA, por lo tanto una mala aplicación de los arts. 398 y 399 de la C.P.E., la misma al constituirse en una vulneración que hace al fondo del proceso de saneamiento, afectando la tramitación del mismo, al margen de evidenciarse también la vulneración del art. 115 referente al debido proceso y el incumplimiento del DS 29215.