SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S1a N° 58/2023

Conforme prevé el art. 189.3 de la CPE, art. 144.4 de la Ley del Órgano Judicial y 36.3 de la Ley N° 1715, es competencia del Tribunal Agroambiental, conocer y resolver en única instancia procesos contencioso administrativos respecto de actos y resoluciones administrativas que definen derechos en materia agraria, forestal y ambiental, encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa durante la sustanciación del proceso administrativo sancionador, que son motivo de impugnación por el demandante, a fin de determinar si la resolución impugnada emerge o no de un debido proceso.

El proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control judicial que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar la correcta administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y en el Estado Constitucional de Derecho, vinculado a los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.

F.J.II.3. Prescripción en el Derecho Ambiental

Respecto de la prescripción en el Derecho Ambiental, vinculado a las infracciones y sanciones dentro de los procesos administrativos sancionadores, amerita referirse a los precedentes emitidos por éste Tribunal Agroambiental en casos análogos; así la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a N° 39/2022 de 25 de julio, emitió el siguiente entendimiento: “La prescripción de la acción es un instituto de orden público, en virtud del cual el Estado cesa en su potestad punitiva por el cumplimiento del término señalado en la ley frente a la inactividad de la administración y el fin esencial de la misma está íntimamente ligado con el derecho que tiene el presunto infractor a que se le defina su situación jurídica, pues no puede el sujeto regulado quedar indefinidamente sometido a una imputación de cargos o investigación, ya que se violaría su derecho al debido proceso, seguridad jurídica y el interés de la propia administración a que los procesos sancionatorios concluyan, de manera que no se prolonguen indefinidamente; aspectos que justifican el necesario acaecimiento de la prescripción de la acción.

En el ordenamiento administrativo, la prescripción en las infracciones y sanciones se encuentra normada por el art. 79 de la Ley N° 2341, que señala: "Las infracciones prescribirán en el término de dos (2) años. Las sanciones impuestas se extinguirán en el término de un (1) año. La prescripción de las sanciones quedará interrumpida mediante la iniciación del procedimiento de cobro, conforme a reglamentación especial para los órganos de la Administración Pública, comprendidos en el Artículo 2° de la presente Ley".

En el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador, es uno de los fundamentos de la prescripción la seguridad jurídica, porque no es jurídicamente viable que se mantenga en forma indefinida y abierta la posibilidad de imputar responsabilidades por el incumplimiento de deberes y obligaciones por hechos cometidos en el pasado, más allá de un plazo razonable y desde la perspectiva de la Administración Pública, la prescripción de una exigencia del principio de eficacia administrativa que requiere garantizar que los intereses generales, cuya tutela tiene a su cargo la administración, se satisfagan mediante una rápida reacción represora de la conducta infractora de la normativa legal que precisamente protege los intereses de la colectividad. Asimismo debe señalarse, que en el derecho administrativo sancionador, la prescripción tiene un fundamento dual; así desde la perspectiva del administrado, la prescripción viene a constituir una garantía que se traduce o expresa en el deber de contigüidad temporal, que debe mediar entre la acción infractora y la reacción sancionadora, y que tiene su base en el principio de seguridad jurídica, en virtud del cual el administrado debe conocer con certeza hasta cuando es perseguible la conducta indebida por él cometida y, por otra parte, para la Administración Pública, la prescripción es una exigencia del principio de eficacia administrativa que requiere garantizar que los intereses generales, cuya tutela tiene a su cargo la Administración se satisfagan mediante una rápida reacción represora de la conducta infractora de la normativa legal que precisamente protege los intereses de la colectividad. En ese sentido, la prescripción de la acción es un instituto de orden público, en virtud del cual el Estado cesa en su potestad punitiva por el cumplimiento del término señalado en la ley frente a la inactividad de la administración y el fin esencial de la misma está íntimamente ligado con el derecho que tiene el presunto infractor a que se le defina su situación jurídica, pues no puede el sujeto regulado quedar indefinidamente sometido a una imputación de cargos o investigación, ya que se violaría su derecho al debido proceso, seguridad jurídica y el interés de la propia administración a que los procesos sancionatorios concluyan, de manera que no se prolonguen indefinidamente; aspectos que justifican el necesario acaecimiento de la prescripción de la acción.”

Con relación al cómputo del plazo de la prescripción, se emitió el siguiente criterio:

“Ahora bien, una de las grandes interrogantes, respecto a éste instituto, surge en el momento de precisar, desde cuando computar el plazo de la prescripción. Cabe destacar que la iniciación con conocimiento del interesado, del procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, interrumpe el plazo establecido para que opere la prescripción, volviendo a éste a ser computado si el expediente estuviera paralizado por causa no imputable al presunto responsable. Es más, la doctrina del Derecho Administrativo afirma que el cómputo del plazo de prescripción sólo se interrumpe con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que le sean imputados a título de cargo; con lo cual se entiende que el plazo de prescripción de las infracciones se interrumpe una vez que se haya notificado al administrado investigado con el acto que da inicio al procedimiento sancionador, tal como ocurrió en el caso.

A fines de respaldar las aseveraciones señaladas, corresponde hacer cita a la Sentencia N° 137/2013 de 18 de abril, emitida por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, que en la parte pertinente, indica: "....la norma no es expresa en cuanto al señalamiento del momento desde el que se computa el término de la prescripción y de cuáles serían las causas de su interrupción y de suspensión...". Respecto al inicio del cómputo del plazo de la prescripción, al no existir previsión legal expresa, se acude a la doctrina cuyo criterio generalizado establece que, en materia forestal y protección del derecho al medio ambiente, este plazo se computa desde el momento en que la administración o autoridad ambiental competente, advierte de la comisión de la infracción, sea a través de la inspección directa, sea a través de la tecnología con el uso de imágenes satelitales u otros alternativos. Momento a partir del cual la entidad responsable, tiene el plazo de 2 años para que si existieren los elementos o indicios suficientes se instaure el proceso administrativo sancionador para la identificación del responsable de la comisión del hecho que motivo la investigación. La prescripción extintiva o liberatoria es producto de la inacción, en este caso de la administración por el plazo establecido por cada legislación la cual también prevé las causas de interrupción y suspensión del término de la prescripción. En el caso de la interrupción, ese instituto provoca la pérdida del tiempo transcurrido hasta ese día y, por tanto, se inicia un nuevo cómputo desde que considera paralizado el procedimiento

En el marco de lo expuesto, queda claro, que, no se puede invocar prescripción desde la comisión de la infracción, ese extremo ocasionaría una desventaja en contra el régimen forestal, los intereses del Estado y los derechos de la Madre Tierra, esto teniendo en cuenta que la administración pública o la autoridad ambiental competente, no pueden tener una presencia inmediata frente a hechos que constituyen infracciones, y menos aún la identificación oportuna de éstos, en la gran extensión territorial donde se ubica presencia boscosa, lo cual no implica que en los controles periódicos a través de inspecciones o medios digitales, la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras-ABT, identifique infracciones contra el régimen, hechos que no pueden quedar sin la sanción correspondiente, de probarse a través de un debido proceso, la comisión de los mismo y en tal sentido, como se dijo anteriormente a efectos del cómputo de la prescripción, el plazo debe correr desde el momento en el que la entidad responsable identifique la contravención, oportunidad en la cual se deberá computar recién los dos (2) años previstos por el art. 79 de la Ley N° 2341.

De esta forma, debemos considerar que frente a aquellos daños que si bien, nacen en un momento determinado, pero sus efectos aparecen después o son perceptibles y apreciados con posterioridad a la acción u omisión que los ocasionó, el plazo de prescripción inicia a partir del conocimiento objetivo que posea la víctima del daño sufrido (en este caso el Estado y el Pueblo Boliviano) representado por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras-ABT, salvo que dicho desconocimiento provenga de su propia omisión al deber de cuidado. Es así como en estos casos la prescripción empieza a correr desde el momento que el daño es cierto y susceptible de apreciación.

La razón de que en algunos supuestos la prescripción arranque desde la fecha del conocimiento del hecho, es porque el tiempo transcurrido entre la fecha del título y el conocimiento no fue un tiempo útil para accionar. Lo que se trata de evitar es que el proceso administrativo sancionador en materia de recursos naturales renovables, como del bosque, vinculado directamente a un impacto ambiental, como es el Desmonte Ilegal, nazca prescrito y con ello se consolide jurídicamente una denegatoria de justicia a los derechos de la Madre Tierra, reconocidos expresamente en la Ley N°300.

Por ello, el plazo de prescripción para instaurar acciones, tendientes a la indemnización, empieza a correr a partir de que el damnificado (Estado-Pueblo Boliviano), conocen o debieron conocer mediante una razonable posibilidad de información, actuando con la debida diligencia del daño sufrido, pues sería hasta ese instante que el interesado se encuentra en posibilidad jurídica de ejercer su acción. Para aquellas situaciones donde el damnificado, conoció o debió conocer el daño sufrido, pero no la causa que lo provocó, el plazo de la prescripción debe iniciar a partir del conocimiento que tuvo de la causa, ya que es hasta ese momento, en que puede empezar a actuar. A mayor precisión citando al jurista Cafferata, quien citando a Mosset Iturraspe, explica: "También el comienzo del plazo de prescripción, es objeto de la resolución que anotamos: que no es otro que desde el día en que acontece el hecho, o, desde que el daño es cierto y susceptible de apreciación. Es decir, casos como el presente, en los que el daño no es contemporáneo sino sobreviviente, el curso de la prescripción comienza con éste, "cuando se muestra cierto y susceptible de apreciación" (Según enseña Mosset Iturrasp)”

Con relación a la imprescriptibilidad de las infracciones causadas a la naturaleza y al medio ambiente y a los recursos estratégicos renovables del Estado, emitió el siguiente entendimiento: “Ahora bien, en cuanto a la imprescriptibilidad de las infracciones y lo concluido en la Resolución Ministerial N° 33 de 25 de junio de 2021, estableciendo que "...cuando se trata de contravenciones al medio ambiente y a los recursos estratégicos no renovables del Estado, la Ley N° 025 en su numeral 9 del art. 132 establece como un principio la imprescriptibilidad para los daños causados a la naturaleza y el medio ambiente, por el transcurso del tiempo, por lo que debería ser esta norma específica la que debe prevalecer en cualquier situación de daños causados a la naturaleza y al medio ambiente", conclusión que deviene de lo dispuesto en la CPE al señalar el art. 347: "El Estado y la sociedad promoverán la mitigación de los efectos nocivos al medio ambiente, y de los pasivos ambientales que afectan al país. Se declara la responsabilidad por los daños ambientales históricos y la imprescriptibilidad de los delitos ambientales.". (sic) (Las cursivas son nuestras)

En el mismo sentido, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a N° 21/2021 de 7 de junio, expresa el siguiente criterio: “Al respecto, corresponde señalar que las contravenciones o infracciones administrativas al Régimen Forestal del Estado Plurinacional, sean leves o graves, según la gravedad o reincidencia de la conducta del administrado como son: desmonte ilegal, aprovechamiento ilegal, almacenamiento ilegal, transporte ilegal, comercialización ilegal, quema ilegal, entre otras, son imprescriptibles, al estar vinculados a daños causados a la naturaleza y al medio ambiente y a los recursos estratégicos renovables del Estado, conforme lo dispuesto en la Constitución Política del Estado, en los arts. 348, 349, 386, 346 y 347, última norma que refiere a la imprescriptibilidad de los delitos ambientales, aplicable al ámbito administrativo sancionador en materia ambiental y forestal, concordante con lo dispuesto en el art. 132.9 de Ley No 025.

En efecto, al igual que la potestad punitiva, la potestad sancionatoria del Estado en materia ambiental no puede estar sujeta a términos de prescripción, dado que los daños ambientales, muchas veces se manifiestan después de largos plazos, incidiendo en el ecosistema directamente afectado u otros . Un entendimiento en contrario, esto es, establecer un plazo de prescripción por daño ambiental, conllevaría a dejar sin sanción las infracciones ambientales. Razones por las cuales, el plazo de prescripción previsto en el art. 79 de la Ley No. 2341, no es aplicable.

La imprescriptibilidad de la infracción y sanción administrativa en temas ambientales y forestales supone que, el solo transcurso del tiempo, no implica que el Estado, a través de sus entidades de regulación, como es en el caso la ABT, pierda la obligación de seguir un proceso administrativo sancionador en defensa y tutela de los recursos forestales maderables y no maderables, al ser recursos estratégicos del Estado y la población que afectan derechos de la colectividad, conforme la concepción constitucional del derecho al medio ambiente previsto en el art. 33 de la CPE.” (sic) (Las cursivas son nuestras)

En la misma línea, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1^a N° 64/2022 de 8 de noviembre, emite el siguiente entendimiento: “Al respecto, es menester señalar que el art. 132.9 de la Ley Nº 025, establece el principio de imprescriptibilidad: "Que impide la extinción de la responsabilidad por los daños causados a la naturaleza y al medio ambiente con el transcurso del tiempo".

La Constitución Política del Estado, no obstante que determina la imprescriptibilidad de los delitos ambientales, cuya competencia corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Penal, conforme así lo dispone la parte in fine del art. 347.I; empero, la referida norma constitucional también prevé que: "El Estado y la sociedad promoverán la mitigación de los efectos nocivos al medio ambiente, y de los pasivos ambientales que afectan al país. Se declara la responsabilidad por los daños ambientales históricos".

De las premisas jurídicas señaladas y conforme lo expuesto en el FJ.II.3. precedente, que la imprescriptibilidad en el derecho ambiental, debe ser interpretado diferenciando lo que son las infracciones meramente administrativas con las infracciones administrativas de impacto ambiental, toda vez que si bien supletoriamente es aplicable el art. 79 de la Ley Nº 2341 y las normas establecidas en el art. 1492 y siguientes del Código Civil, que son los que regulan los plazos de la prescripción; sin embargo, la prescripción deben ser aplicada contemplando el tipo de infracción administrativa que se hubiere cometido, en el presente caso las establecidas en el art. 18.I.a) del D.S. Nº 28592 de 17 de enero de 2006, bajo la denominación de infracciones meramente administrativas: a) Multa, y; b) Suspensión de actividades, y las que están normadas en el parágrafo II, con el nombre de infracciones administrativas de impacto ambiental : a) Multa; b) Denegación de Licencia Ambiental, y; c) Revocatoria de Licencia Ambiental.

Bajo ese contexto y considerando el principio de imprescriptibilidad de los daños causados al medio ambiente y a la naturaleza, establecidos en el art. 132.9 de la Ley N° 025, así como la responsabilidad por los daños ambientales históricos normados en el art. 347.I de la CPE, la imprescriptibilidad tendría sus óbices cuando la acción contenciosa administrativa ambiental, tenga relación de causa y efecto con el daño y la responsabilidad ambiental que ya se hubiere ocasionado al medio ambiente y a los recursos naturales, ello tomando en cuenta a las normas señaladas supra, toda vez que el patrimonio natural es de interés público y de carácter estratégico para el desarrollo sustentable del país, y porque su conservación es de responsabilidad y atribución exclusiva del Estado, donde no se debe comprometer la soberanía de los recursos naturales, tal cual lo señala el art 346 de la CPE, dentro del marco del principio de Responsabilidad Ambiental que regula a esta jurisdicción especial, el art. 132.7 de la Ley N° 025. (sic) (Las cursivas son nuestras)

II.4. Análisis del caso concreto

Conforme se tiene identificado los problemas jurídicos del presente caso en el punto F.J.II.1. de los Fundamentos Jurídicos del Fallo, del análisis de la demanda y respuesta, compulsado con los antecedentes administrativos de la sustanciación del Proceso Administrativo Sancionador ABT-VMT-028-2020 por Contravención Forestal de Desmonte Ilegal, que dio origen a la emisión de la Resolución Ministerial FOR - N° 10 de 14 de febrero de 2023, impugnada que resolvió confirmar la Resolución de Recurso de Revocatoria ABT N° 204 de 19 de agosto de 2022, emitida por el Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras - ABT, quien a su vez confirmó la Resolución Administrativa de Primera Instancia RU-ABT-DDTA-PAS-703-2021 de 25 de agosto de 2021, emitida por el Director Departamental de Tarija de la ABT, se establece lo siguiente: