SE/0213/2024

1. Naturaleza del proceso contencioso administrativo

Algunos consideran que, el control judicial de un acto administrativo, materializado mediante una demanda contenciosa administrativa, debe ceñirse, fundamentalmente, a la verificación por parte de la autoridad judicial, de la legalidad de las actuaciones realizadas por la administración pública.

Si ello fuera evidente, el control judicial de legalidad, previsto en el art. 4 inc. de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), se convertiría en una simple operación de subsumir una situación jurídica administrativa, al ordenamiento jurídico general (positivismo dogmático) y bastaría con controlar que, aún dentro de la franja de discrecionalidad que puede brindar la norma, la administración, ha optado por una solución razonable y por tanto, exenta de arbitrariedad para dar por cumplida la tutela judicial.

Es probable que, esta forma de ejercer el control judicial de legalidad, respecto de determinados actos administrativos, sea efectivo (en casos simples), pero ocurre que existen otros casos concretos, donde la labor de subsunción de un acto administrativo a una determinada disposición legal, es insuficiente para lograr una Sentencia justa (casos complejos), aspecto que modifica sustancialmente la visión que debe tener una autoridad judicial a la hora de juzgar a la administración, correspondiendo en estos casos aplicar los postulados correspondientes al paradigma del positivismo.

Esta descripción permite advertir que, la labor judicial de controlar a la administración, es mucho más compleja que la de un Juez ordinario (civil, comercial, familia, penal, etc.) donde generalmente se juzga sobre un marco jurídico más estable y con un cuerpo de normas y principios jurídicos arraigados por el peso de una tradición milenaria; en cambio, el ordenamiento administrativo presenta una mayor movilidad, tanto en lo sustantivo como en lo adjetivo, particularidades que, convierten a la labor de controlar la administración pública, mediante el control judicial, en una labor que no es mecánica ni exclusivamente técnica es más bien casi un arte, donde se debe tener en cuenta la armonización de los intereses individuales o colectivos de cada conflicto con el interés público, no siendo la función de este control el sustituir la discrecionalidad política por la judicial, siendo tan pernicioso el control que paraliza la actividad estatal como el que, la limita excesivamente con mengua de las garantías del Estado de Derecho. Vanossi refiere: "a todo acrecentamiento del poder debe corresponder un acrecentamiento de los controles, un vigorozamiento de las garantías y una acentuación de las responsabilidades".

Nadie discute que, el sistema de justicia administrativa materializado mediante el proceso contencioso administrativo, se funda en la división de poderes, incorporado en el art. 12 de la Constitución, que dispone: "I. El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos".

En mérito a todas estas consideraciones, de momento manifestaremos que el proceso contencioso administrativo se constituye en el mecanismo idóneo por el que se logra efectivizar el control judicial de legalidad, respecto de determinados actos administrativos vinculados a la correcta o incorrecta forma de interpretar o aplicar preceptos jurídicos, de carácter sustantivo o adjetivo, en el desarrollo del proceso administrativo, que se efectivizó previo a la interposición de la demanda contenciosa administrativa, conforme lo previsto en el art. 4 inciso i) de la LPA.

2. El derecho al debido proceso administrativo

La Constitución Política del Estado, asume al debido proceso en su triple dimensión, como un derecho, una garantía y un principio (arts. 115, 117 y 180), aspecto que tiene plena correspondencia con los derechos del sujeto pasivo, los cuales están descritos en el art. 68 de la Ley Nº 2492 y en una interpretación exegética de su numeral seis, se asume que en materia tributaria y por extensión en materia aduanera, todo sujeto pasivo tiene derecho al debido proceso, tanto en su parte sustantiva como adjetiva.

La SC 0448/2010-R de 28 de junio, preciso que: “…el debido proceso administrativo debe ser entendido como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que mínimamente se garantice al administrado infractor, el conocimiento oportuno de la sindicación que se le atribuye con relación a una falta o contravención que presuntamente hubiese cometido y que éste previamente tipificada como tal en norma expresa, para que pueda estructurar adecuadamente su defensa, ser debidamente escuchado, presentar pruebas y alegados, desvirtuar e impugnar en su caso las de contrario, la posibilidad de ser juzgado en doble instancia y en cumplimiento, recién imponerle la sanción que se encuentre prevista por la falta, quedando así a salvo del arbitrio del funcionario o autoridad”.

3. Debido proceso y sus componentes fundamentación, motivación y congruencia

El art. 115-II de la CPE, señala: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones” concordante con dicho precepto el art. 180.I, declara que: “La jurisdicción ordinaria se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso e igualdad de las partes ante el Juez”.

El art. 30-12 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), sobre el debido proceso refiere: “Impone que toda persona tenga derecho a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido a disposiciones jurídicas generales aplicables a los que se hallen en una situación similar; comprende el conjunto de requisitos que debe observar toda servidora o servidor judicial en las instancias procesales, conforme a la Constitución Política del Estado, los Tratados y Convenios Internacionales de Derechos Humanos y la Ley”.

Al respecto la jurisprudencia constitucional, a través de la SCP N° 0558/2016-S2 de 27 de mayo, entre otras señaló: “La fundamentación es una exigencia contenida dentro del debido proceso, siendo que una decisión es arbitraria cuando carece de razones, es antojadiza o producto de conocimientos insuficientes que no pueden sostener un mínimo análisis jurídico legal; al contrario, la decisión tiene fundamento en la medida en que se afirmen circunstancias de hecho y de derecho, sustentada en pruebas y normas aplicables que visualicen la base sobre la cual se apoya la decisión; estas afirmaciones no pueden ser frases trilladas o rutinarias, sino razones coherentes y claras referidas al caso concreto. Quien emita una resolución, sea administrativa o judicial, está en el deber de fundamentarla, porque solo así el administrado tendrá la posibilidad de analizar la decisión y de impugnarla; ante la omisión de una suficiente fundamentación se coarta su derecho a la defensa por estar imposibilitado de ponerla en duda. En ese sentido no debe limitarse la motivación como un mero requisito formal, al contrario, este requisito tiene por finalidad permitir la defensa del administrado”.

La SCP N° 0379/2019-S4 de 18 de junio, respecto de la motivación, reiteró lo señalado en la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, que sostuvo: “…la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aun siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas’, coligiéndose que toda resolución emitida dentro de un proceso judicial o administrativo, debe inexcusablemente contener una adecuada motivación respecto a los hechos en los que se base, a las pruebas que se aportaron y a las disposiciones legales en las que se sustente su decisión, puesto que el relacionamiento de éstas con los hechos que le dieron origen, constituye la fundamentación y motivación a la que el debido proceso se refiere”.

La congruencia debe entenderse como la estricta correspondencia que debe existir entre lo pedido y lo resuelto; esta definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, puesto que no sólo implica la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva; sino que, además, dicha concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armónico entre los distintos Considerandos y razonamientos contenidos en la resolución. La concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En mérito a esas consideraciones, es que quién administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes.

Debe resaltarse que este principio, responde a la pretensión jurídica o la expresión de agravios formulados por las partes; la falta de relación entre lo solicitado y lo resuelto, contradice el principio procesal de congruencia; la resolución de primera y/o segunda instancia, debe responder a la petición de las partes y de la expresión de agravios, constituyendo la pretensión jurídica de primera y/o segunda instancia.

El debido proceso se integra por diferentes elementos que viabilizan las garantías mínimas del justiciable; así, la congruencia de las resoluciones judiciales, constituye el debido proceso; al respecto, Guillermo Cabanellas, entiende al principio de congruencia como: “Oportunidad, conveniencia entre preguntas y respuestas; entre demandas y concesiones o resoluciones. II Conformidad entre el fallo judicial y las pretensiones planteadas por las partes”.

En el marco de la premisa anterior y, desde una óptica doctrinal, la congruencia de las resoluciones judiciales amerita una comprensión desde dos acepciones; primero, relativo a la congruencia externa, que debe entenderse como el principio rector de toda determinación judicial, que exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta reconvención y/o impugnación) con lo resuelto por las autoridades judiciales, en definitiva, es una prohibición para el juzgador considerar aspectos ajenos a la controversia, limitando su consideración a cuestionamientos únicamente deducidos por las partes; y, segundo, la congruencia interna, referido a que, si la resolución es comprendida como una unidad, en ella se debe cuidar un hilo conductor que le dote de orden y racionalidad, desde la parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos, la interpretación de las normas y los efectos de la parte dispositiva; es decir, se pretenden evitar que, en una misma resolución no existan consideraciones contradictorias entre sí o con el punto de la misma decisión.