Aclaración de Voto
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
A LA SENTENCIA C-370/24
Referencia: expediente D-15365
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 [p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida
Magistrado ponente:
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
1. Con respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, expongo las razones que me motivaron a aclarar el voto respecto de la Sentencia C-370 de 2024, adoptada por la Sala Plena en sesión del 5 de septiembre de 2024.
2. Compartí la decisión de inexequibilidad del artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 [p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida por la violación de los principios de consecutividad e identidad flexible. Sin embargo, respetuosamente me aparté del examen realizado en torno al cargo por violación de la unidad de materia.
3. Al respecto, considero necesario reiterar mi criterio[127] en relación con el estricto escrutinio que se viene aplicando para verificar el cumplimiento de la unidad de materia y la argumentación relativa al carácter permanente de la legislación que puede adoptarse en la ley del plan nacional de desarrollo.
4. Cabe recordar que la jurisprudencia constitucional estableció que el principio de unidad de materia en la ley del plan nacional de desarrollo proscribe, de manera general, la aprobación de reglas que modifiquen normas de carácter permanente o impliquen reformas estructurales. Sin embargo, no se impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que las disposiciones tengan un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan[128] y que se justifique su necesidad. Bajo esta premisa, dicho plan puede contener normas que tengan connotación de permanentes, siempre que se evidencie su finalidad planificadora.
5. No obstante, estimo que la postura que se ha acogido por mayoría con el propósito loable de prevenir que se desborden los cauces regulatorios en este tipo de normas y se restrinja la deliberación democrática, puede conducir a que el examen de las normas instrumentales de esa ley de especial régimen constitucional resulte de muy difícil aplicación en la práctica, constituyéndose en un estándar de análisis con una rigurosidad inusual que puede comprometer las competencias del Gobierno y del Congreso. Aunque la Sentencia C-370 de 2024 reiteró tales parámetros (párrafos 159 a 161), al analizar el cargo la decisión respecto de la cual aclaro mi voto concluyó que el carácter permanente de la disposición acusada, por sí solo, fue suficiente para determinar el incumplimiento de las exigencias que impone la unidad de materia. Lo expuesto, sin que se acreditara que la norma estudiada no tuviera un fin planificador, lo cual es la condición para determinar si era viable modificar legislación permanente en la ley del plan nacional de desarrollo.
6. Esta postura resulta altamente restrictiva frente al alcance que tiene el plan nacional de desarrollo como instrumento de planificación, pues impone una limitación que no se encuentra prevista en la Constitución Política. En concreto, el numeral 3.° del artículo 150 de la Constitución confiere al Congreso la competencia para aprobar el plan nacional de desarrollo y el plan de inversiones públicas, sin que indique aspecto alguno sobre la temporalidad de sus objetivos generales o de sus medidas instrumentales, sin perjuicio de que cuatrienalmente se renueven las autoridades que integran la rama legislativa y el ejecutivo. Además, el artículo 339 superior, al referirse a la materia se limita a indicar que en la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, así como las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, al igual que las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. Estas expresiones no se corresponden con una limitación temporal al período gubernamental, e incluso es razonable que se incluyan normas permanentes para concretar esos aspectos que, en ejercicio de la planificación y la formulación de políticas públicas, trascienden los gobiernos en el mediano y largo plazo, sin detrimento de su posible reformulación periódica. Lo contrario implicaría, quizá con mayor claridad, señalar que las normas que modifiquen leyes anteriores y que se adopten en la ley del plan nacional de desarrollo deben tener una vigencia de cuatro años, lo que insisto no se deriva de la Carta Política.
7. Otro aspecto en el que debe profundizar la jurisprudencia es en el relativo a precisar lo que se entiende por justificación a cargo del ejecutivo para la adopción de disposiciones permanentes en la aludida ley, así como su alcance y procedimiento. ¿Qué sucede por ejemplo si la disposición es incluida desde el proyecto de ley y sobre ella se formulan las justificaciones mínimas para el debate congresional? ¿Se requiere algún procedimiento o forma especial al respecto?
8. Por último, debo reiterar la postura expuesta en casos anteriores relacionados con el juicio que efectúa la Corte acerca de la unidad de materia en la ley del plan nacional de desarrollo, en tanto aprecio que el examen judicial ha llegado a un escrutinio excesivo, al punto que podrían vaciarse de contenido las facultades del Gobierno y el Congreso como agentes planificadores, sin desconocer por ello la pertinencia de ejercer un control riguroso que evite la desnaturalización del debate democrático, como lo ha intentado esta Corte en los últimos años. Tales criterios podrían desnaturalizar la ley del plan al menos en dos sentidos: (i) considerar dicho cuerpo como una mera declaración de objetivos de política pública sin fuerza vinculante y (ii) limitar la interacción de este cuerpo normativo con la legislación ordinaria y de carácter permanente, lo que afectaría el andamiaje sistémico del ordenamiento jurídico.
9. En estos términos quedan expuestas las razones por las cuales aclaro el voto respecto de la Sentencia C-370 de 2024.
Fecha ut supra
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
A LA SENTENCIA C-370/24
Expediente: D-15365
Magistrado ponente:
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
1. Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribo la presente aclaración de voto en relación con la sentencia de la referencia. Debo resaltar que, aunque comparto la decisión de declarar inexequible el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 en tanto su contenido solo fue valorado en los debates en plenarias, y no fue ni considerado ni aprobado en las respectivas comisiones, generando con ello la violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, considero importante resaltar un elemento metodológico, trascendental para el análisis de constitucionalidad de este tipo de normas que se insertan en un plan de desarrollo, que amerita una reflexión.
2. En la sentencia C-415 de 2020 la Corte Constitucional sistematizó los requisitos a tener en cuenta en el control constitucional del cumplimiento del principio de unidad de materia en la aprobación de disposiciones de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Dicha sentencia fue reconocida, en la sentencia C-037 de 2024, como unificadora de la metodología a aplicar en el análisis de este tipo de casos, en los que se alega el desconocimiento del principio de unidad de materia. Ahora bien, tal sentencia defiende un estándar de evaluación del cumplimiento del principio algo más amplio que el aplicado en esta oportunidad, brindando más espacio al Gobierno para la configuración de las normas instrumentales de aplicación de los proyectos y programas de la parte general del Plan de Desarrollo.
3. En efecto, la síntesis de los pasos del juicio a aplicar, propuestos por la sentencia C-415 de 2020, establece que: en lo que respecta al juicio que debe llevar a cabo la Corte se ha determinado que consta de tres etapas. En la primera, se debe determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas, con la finalidad de establecer si es una disposición instrumental. En la segunda, se debe definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas. En la tercera, se ha de constatar que exista conexidad estrecha directa e inmediata entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan (subrayas añadidas).
4. En contraste, en esta oportunidad se propone, en línea con las consideraciones de la sentencia C-063 de 2021, (i) determinar la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si esta tiene o no naturaleza instrumental; (ii) establecer si existen programas o proyectos descritos de manera concreta, específica y detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposición juzgada y, de ser el caso, proceder a su caracterización. Finalmente, se debe, (iii) determinar si entre la disposición instrumental acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento (subrayas añadidas). Asimismo, en la sentencia C-370 de 2024 se resalta que estos lineamientos habrían sido reiterados en la sentencia C-117 de 2024.
5. Ahora bien, consultando la sentencia C-117 de 2024 se encuentra que, al emprender el análisis relacionado con el cumplimiento del principio de unidad de materia, la Sala Plena señaló que el análisis debía realizarse de la siguiente manera:
88. Por consiguiente, el juicio de constitucionalidad que exige el principio de unidad de materia consiste en verificar la conexión estrecha entre: (i) las metas de la parte general y las destinaciones del plan de inversiones, y (b) las disposiciones instrumentales contenidas en la ley. Es por ello que para que una norma pueda considerarse acorde con la Constitución:
(i) La norma objeto de control debe tener un carácter instrumental, es decir, de medio a fin con las metas previstas en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo.
(ii) Debe establecerse si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las normas acusadas.
(iii) Debe verificarse si existe una conexión directa e inmediata (estrecha y verificable) entre las normas que hacen parte de los objetivos generales del plan y las disposiciones demandadas.
Esta tercera etapa del juicio fue precisada por la Sentencia C-063 de 2021, y se exige, además que las disposiciones instrumentales incorporadas en tales leyes deben guardar conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos de inversión pública nacional descritos de manera específica y detallada y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecución definidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones[ ].
6. Como se puede apreciar, los tres tests resultan ligeramente distintos. Así, el segundo paso del juicio resultó ser diferente en la sentencia C-370 de 2024, pues no coincidió ni con el establecido como estándar en la sentencia C-415 de 2020, ni con lo propuesto más recientemente en la sentencia C-117 de 2024. Se agrega a dicho requisito el de establecer si existen programas o proyectos descritos de manera concreta, específica y detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposición juzgada y, de ser el caso, proceder a su caracterización, lo cual dista mucho de la verificación en torno a la simple existencia de objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las normas acusadas, imponiendo un estándar más alto que el usual.
7. Por otra parte, el tercer paso del juicio aplicado en la sentencia C-370 de 2024 también resulta distinto del utilizado por la Corte en la sentencia C-117 de 2024, pues lo cierto es que solo en esta tercera etapa del test es que surge la necesidad de verificar la descripción específica y detallada de programas y proyectos, únicamente para la verificación de la conexidad estrecha, directa e inmediata entre los objetivos del plan y las disposiciones demandadas.
8. En suma, la sentencia respecto de la cual aclaro mi voto permite verificar la existencia de una variación en la jurisprudencia, y advertir sobre la necesidad de buscar una convergencia de las reglas aplicables a este tipo de análisis. En efecto, está claro que la Sala Plena ha introducido múltiples variaciones y matices a la regla general ya acordada en la sentencia C-415 de 2020, de modo que cada caso posterior ha resultado en la creación de un test ligeramente distinto, lo cual se ha hecho evidente en la presente decisión.
9. Ahora bien, a pesar de que en la sentencia C-370 de 2024 se ha aplicado una metodología distinta al estándar acordado para el análisis del cumplimiento del principio de unidad de materia -optando por unas exigencias más intensas y restrictivas-, lo cierto es que en el caso concreto la discrepancia entre la norma instrumental y los objetivos, metas, planes y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo resultaba evidente. En este sentido, cualquiera de los estándares que se hubiera aplicado habría llevado a la Sala a la conclusión de la inconstitucionalidad. A pesar de ello, esta circunstancia en torno a la multiplicidad de reglas aplicables para el juicio me lleva a llamar la atención sobre la necesidad de retomar el estándar de la sentencia C-415 de 2020 en su forma más pura y precisa, pues sólo con la convergencia hacia el modelo ya escogido por la Sala es posible dotar al control de constitucionalidad de la certeza y predictibilidad que se espera de la jurisprudencia de esta corporación.
10. Finalmente, no excluyo la posibilidad de que ciertos casos revistan especial dificultad, o exhiban particularidades que exijan de la Corte una especial atención, dando lugar a la aplicación de estándares más intensos que los depurados en la sentencia C-415 de 2020. Sin embargo, tales escenarios de digresión respecto de la regla general acordada por la Sala Plena deben ser extraordinarios, enfocados en dotar al control de constitucionalidad de la mayor eficacia posible y, especialmente, debidamente justificados y argumentados en su excepcionalidad.
Fecha ut supra,
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada