Contenido de la demanda
3. El accionante advirtió que en el trámite legislativo de la norma demandada se incurrió en vicios, específicamente, por desconocer los principios de consecutividad e identidad flexible previstos en los artículos 157 y 160 de la Constitución, así como el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Constitución. Por esta razón, solicitó que se declare que el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 es contrario a la Constitución Política.
4. Primer cargo: vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible (artículos 157 y 160 de la Constitución). De acuerdo con el accionante, el artículo demandado afecta los artículos 157 y 160 de la Constitución ya que no fue discutido ni aprobado durante el primer debate que se realizó en las comisiones económicas conjuntas Terceras y Cuartas del Senado de la República y la Cámara de Representantes, sino que se incluyó como artículo nuevo para el segundo debate en las Plenarias y su contenido no tiene relación con lo debatido en las comisiones permanentes. Para justificar lo anterior, el accionante presentó un cuadro en el que explicó en general la mayoría de las etapas del trámite legislativo e indicó la Gaceta del Congreso en la que se encuentra el soporte respectivo.
5. En concreto, indicó que no se observa el artículo demandado en las Gacetas del Congreso Nº 18, 181, 183 y 274 de 2023, y estas contienen, respectivamente, la radicación del proyecto de Ley Nº 338 de 2023 Cámara, las ponencias para primer debate (tanto la mayoritaria como la negativa) y el texto aprobado en primer debate por las Comisiones económicas conjuntas terceras y cuartas. A su vez, explicó que en la Gaceta del Congreso Nº 386 de 2023, que contenía la ponencia para debate en la plenaria del Senado de la República, se propuso como artículo nuevo el número 363 con el que se creaban algunas dependencias y cargos en la estructura y planta de personal de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes. También observó que en la Gaceta del Congreso Nº 417 de 2023 en la que se consignó el texto definitivo aprobado en la sesión de la plenaria del Senado, esa norma quedó incluida en el artículo 338, la cual se reprodujo también en el Informe de Conciliación contenido en la Gaceta 427 de 2023 (artículo 338).
6. Bajo este panorama, con fundamento en lo señalado en la jurisprudencia de la Corte, particularmente las Sentencias C-040 de 2012 y C-084 de 2019, el actor recordó que las disposiciones contenidas en un proyecto deben ser debatidas y votadas en todas las instancias legislativas reglamentarias, y que la posibilidad de introducir nuevas normas en el debate en plenarias se sujeta a una identidad en los asuntos abordados en el debate democrático.
7. Sobre el artículo demandado, destacó que además de que se incluyó en el debate de las plenarias, su contenido carece de relación o identidad alguna respecto de los temas que fueron abordados en el primer debate conjunto del trámite legislativo.
8. Adicional a lo anterior, realizó una nota sobre el trámite legislativo. Puntualmente, advirtió que como Senador de la República, el 2 de mayo de 2023, radicó ante la Secretaría General una proposición de eliminación del artículo, bajo la consideración de que no había sido discutido ni votado en su primer debate, así como porque no tenía relación con el objeto del Plan Nacional de Desarrollo. Por esto, solicitó que el artículo fuera votado individualmente y no en bloque como se indicaba en la ponencia. No obstante, afirmó que dicha moción no fue tenida en cuenta por la mesa directiva del Senado de la República, y su proposición fue votada en bloque y negada.
9. A su juicio, [c]on este actuar la mesa directiva del Senado de la República vició el trámite del artículo de la referencia, ya que conforme al artículo 114 numeral 2 de la Ley 5ª de 1992 Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representante, la proposición sustitutiva es la que tiende a reemplazar a la principal, y se discute y decide primero en lugar de la que se pretende sustituir. Aprobada la sustitutiva, desaparece la principal. // Además se vulneró el numeral 2 del artículo 115 de la Ley 5ª de 1992, ya que al haber una proposición no será admitida otra hasta tanto la respectiva Cámara no resuelva la primera.[2] Con esto, el 3 de mayo de 2023, reiteró a la Mesa Directiva del Senado de la República que se debía eliminar lo que había quedado consignado como artículo 363 porque se había realizado una votación de manera ilegal.
10. El accionante allegó como anexos a la demanda, copia de la proposición indicada en torno a la eliminación del artículo 363, así como de la proposición para la reapertura de la discusión y votación de la eliminación del artículo 363.
11. Segundo cargo: violación del principio de unidad de materia (artículo 158 de la Constitución). El demandante estimó que la norma acusada vulnera el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Constitución Política, comoquiera no guarda conexión directa e inmediata con los programas y proyectos incluidos en el plan nacional de inversiones públicas.[3]
12. Precisó que el análisis del principio de unidad de materia respecto de disposiciones que integran la ley del Plan, más allá de requerir algún grado de conexidad temática, sistemática o teleológica, exige el cumplimiento de un estándar más alto: que la mera ejecución de la medida conlleve inequívocamente a cumplir los proyectos o programas del Plan Nacional de Inversiones Públicas (conexidad directa e inmediata).[4] Así pues destacó, que en estos escenarios se deberán acreditar los siguientes supuestos, de acuerdo con lo previsto en la Sentencia C-063 de 2021: (i) identificar la ubicación y alcance de la norma a fin de determinar si es una medida instrumental, (ii) revisar si en el plan nacional de inversiones existen programas o proyectos que puedan llegar a tener relación con la medida, y (iii) analizar si la medida guarda conexidad directa e inmediata con dichos programas o proyectos.[5]
13. Para explicar el alcance de la conexidad directa, citó un aparte de la Sentencia C-095 de 2020 en la que la Corte explicó que un estándar ordinario para verificar la conexidad vaciaría de contenido una norma que, por naturaleza, es multitemática. En ese supuesto, casi que cualquier norma podría hacer parte de este tipo de ley especial. Con esto, dicha providencia previó que para determinar la conexidad entre las normas instrumentales previstas en la ley y los contenidos de la parte general del Plan, deberá verificarse un estándar más riguroso, del que se derive un vínculo directo e inmediato.
14. Con esto, indicó que los presupuestos establecidos en la Sentencia C-063 de 2021 se verifican de la siguiente manera:
(i) El artículo 340 es una medida instrumental por la ubicación en la ley, sin embargo, su fin no es el cumplimiento de los objetivos y metas definidos en la parte general del Plan.
(ii) Ninguno de los programas o proyectos del Plan Nacional de Inversiones se relaciona con la medida en cuestión.
(iii) El artículo 340 de la Ley 2294 de 2023, no guarda conexidad directa e inmediata con la línea de inversión en la que se encuentra incluido, ya que se encuentra en la línea de actores diferenciales para el cambio mujeres, potencia del cambio y su contenido normativo es distante de este lineamiento, teniendo en cuenta que está direccionado a la creación de cargos de libre nombramiento y remoción dentro de la dirección administrativa de la Cámara de Representantes, donde no se evidencia ningún enfoque diferencial que brinde prelación a la mujer en la designación de dichos cargos.
15. Para ahondar en lo anterior, planteó los argumentos que pasan a exponerse. Sobre lo primero relativo a la ubicación y alcance del artículo 340 de la Ley 2294 de 2023, explicó que es una de las 9 disposiciones que integran la sección I mujeres potencia del cambio del capítulo VIII Actores diferenciales para el cambio del título III de la Ley 2294 de 2023, denominado Mecanismos de ejecución del plan. En esa parte es donde el Congreso de la República incluye todas las medidas que a su juicio son instrumentales e idóneas para la implementación del PND y el cumplimiento de sus metas, objetivos, proyectos y programas. Así las cosas, la norma en mención consagra una medida instrumental desde una perspectiva estrictamente formal.[6]
16. En cuanto al segundo presupuesto encaminado a verificar la relación que tiene el artículo con los programas y proyectos incluidos en el Plan Nacional de Inversiones, el accionante reiteró los 5 ejes de transformación en los términos señalados en el artículo 3 de la Ley 2294 de 2023, así como indicó que en el artículo 5 de la misma ley se refiere a los programas o proyectos que los componen y están establecidos, el cual contiene 28 líneas de inversiones estratégicas nacionales y departamentales, con aproximadamente 180 proyectos.[7] Afirmó que ninguno de tales proyectos tiene relación con lo previsto en el artículo 340 de la ley.
17. En concreto, advirtió que, ciertamente, no guarda relación con la sección I Las mujeres potencia del cambio donde está la norma acusada.[8] El eje diferencial de actores diferenciales para el cambio- las mujeres potencia del cambio, busca garantizar transformaciones en las estructuras económicas, culturales y sociales para superar la violencia, discriminación y desigualdad basada en género, étnica, orientación sexual e identidad de género.
18. Bajo esta línea, el actor expresó que este artículo no está asociado tampoco al programa Inclusión productiva con trabajo decente y apoyo a la inserción productiva, cuya finalidad:
se enfoca en que una de las condiciones para las transformaciones del aparato productivo es lograr garantías de trabajo decente en donde los trabajadores puedan acceder a empleo e ingresos dignos, con seguridad en el lugar de trabajo y la protección social, y con entornos laborales en los cuales se propicie el diálogo y el cumplimiento de los derechos de los trabajadores, por lo cual se propone una nueva política de trabajo digno y decente que además tenga en cuenta las particularidades de diversos sectores y contextos como lo de las zonas rurales, con enfoque de género y cierres de brechas, así como estrategias que potencien el fortalecimiento de la inspección laboral para la garantía del cumplimiento de la normatividad laboral.[9]
19. Por último, sobre la conexidad directa e inmediata, el accionante manifestó que no se acredita. Señaló que:
queda demostrado que la norma demandada no guarda relación alguna con los programas señalados y de acuerdo a su ubicación no hace parte de los cambios profundos en las oportunidades que requieren las mujeres para disminuir la tasa de desempleo en comparación con la de los hombres. El hecho que comparta con los programas enunciados la necesidad en la creación de puestos de trabajo, no aportan estos cargos que se proponen crear con las metas trazadas para disminuir el desempleo, no están enfocados a garantizar la contratación de las mujeres ni a dar oportunidad a los trabajadores del sector rural, ya que en la norma se lee que los 4 cargos a crear son del nivel directivo dentro de la planta de personal de la Dirección administrativa de la Cámara de Representantes, por lo cual la norma demandada no conlleva inequívocamente el cumplimiento del programa.[10]
20. Además, con base en la jurisprudencia constitucional, recordó que, por regla general, la Ley del Plan no debe contener o modificar legislación permanente, pues ello iría en detrimento del principio de unidad de materia. En su concepto, esto solo le está permitido cuando la medida sea una expresión de la función de planeación, favorezca la consecución de los objetivos, naturaleza y espíritu de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, que sea un mecanismo idóneo para ejecutar el Plan Nacional de Inversiones y no se utilice para suplir supuestas falencias de la normatividad vigente.[11] En su criterio esto no se acredita respecto del artículo 340 demandado.