Intervenciones y conceptos
34. Vencido el término de fijación en lista, se recibieron en total 5 intervenciones y conceptos, como se indica en el siguiente cuadro.
35. Departamento Nacional de Planeación. El 22 de marzo de 2024, Luis Carlos Vergel Hernández, en su calidad de apoderado especial del Departamento Nacional de Planeación, a través de su intervención solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada. Aunque la entidad reiteró los argumentos que expuso en la contestación del Auto del 23 de junio de 2023, adicionó consideraciones respecto de los principios de consecutividad y de identidad flexible como pasa a exponerse.
36. En relación con los principios de consecutividad e identidad flexible, explicó que el artículo fue incluido en la ponencia presentada a las Plenarias de Senado y Cámara de Representantes, y no sufrió modificaciones durante esos debates.
37. En su criterio, la norma cuestionada se relaciona con la modernización y fortalecimiento de los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes, la cual requiere de ajustes institucionales dirigidos a recuperar la confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas, a través de acciones de transparencia, digitalización, capacidad de desarrollo inclusivo e innovación y, toda esta temática, fue debatida desde el inicio del proyecto, así como en cada una de sus etapas.
38. Finalmente, en atención al cargo por vulneración del principio de unidad de materia, el Departamento advierte que el artículo demandado se enmarca en los objetivos de la Parte General del Plan, en tanto la modernización y el fortalecimiento de los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes busca mejorar las capacidades, la eficiencia de sus procesos y así responder de forma oportuna a las necesidades de sus grupos de valor. En ese sentido, el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023 está orientado al fortalecimiento institucional de la Cámara de Representantes, a través de la creación de nuevas dependencias que estarán especializadas en la implementación de políticas, planes, proyectos, actividades, operaciones y procedimientos enfocados en los objetivos resaltados en la Parte General del Plan dentro de la transformación.
39. División Jurídica de la Cámara de Representantes. El 22 de marzo de 2024, el Jefe de la División Jurídica de la Cámara de Representantes intervino en el proceso para solicitar que los cargos de la demanda no prosperaran y se declarara la exequibilidad del artículo 340 de la Ley 2294 de 2023.
40. En relación con el primero de los cargos formulados, afirmó que la disposición no vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible en la medida en que durante el trámite legislativo, se presentó una proposición con justificación para su inclusión en el primer debate. Aunque la discusión de dicha proposición se pospuso para la plenaria, esta quedó registrada como constancia para el segundo debate.[15] De ahí que, en su criterio, esta circunstancia acredita el cumplimiento de tales mandatos constitucionales, en el sentido que se podrán incluir nuevos artículos en el debate de las plenarias, siempre y cuando guarden relación con la materia debatida en el primer debate.[16]
41. Según adujo, esto quedó consignado en el informe rendido por la Secretaría General de la Comisión Tercera Constitucional permanente (documento que se anexó a esta intervención) así:
Es pertinente mencionar que, todas las proposiciones radicadas para el articulado hasta el día 23 de marzo de 2023 [fecha de la última de las cinco (5) sesiones conjuntas que configuraron el primer debate este este proyecto], quedaron como constancias para segundo debate, al igual que las proposiciones presentadas a los artículos nuevos, como también la presentada para el caso que nos ocupa, que dio origen al artículo 340 de la Ley 2294 de 2023; y cuya decisión fue aprobada por las cuatro Comisiones Económicas Constitucionales Permanente de la Cámara de Representantes y del Senado de la República. // Una vez aprobado en primer debate este proyecto de ley por las Comisiones Económicas Terceras y Cuartas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, se levantó el texto aprobado, que es la base para la elaboración de la ponencia para segundo debate, el cual se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso Nº. 274 de 2023.[17]
42. Así entonces, señaló que el artículo 340 se incluyó mediante proposición con su respectiva justificación en desarrollo de la aprobación del texto en primer debate.[18] Además, indicó que los ponentes conocían su contenido, pero decidieron dar el debate en la Plenaria. Por tanto, recordó que las plenarias pueden hacer uso de la prerrogativa que le otorga la Constitución, la cual establece que la introducción de artículos debe atender a los temas que consten en el primer debate y que no hayan sido negados, tal como ocurrió con el artículo que ahora se demanda. Por consiguiente, afirmó que [r]esulta contrario a la verdad entonces lo afirmado por el demandante en el sentido [de] presentar el argumento del primer cargo, queriendo dar a entender que el artículo simplemente apareció en debates de plenaria sin aprobación -cuando lo cierto es que los ponentes conociendo su contenido decidieron aplazar su discusión-, y sin justificación -cuando su fundamento en el marco de lo regulado en la ley del Plan se anexó a la constancia respectiva-.[19]
43. Bajo este panorama, citó in extenso la Sentencia C-453 de 2006 en lo tocante a los principios de consecutividad e identidad flexible, con el fin de mostrar que en esta oportunidad se acreditan tales mandatos en el sentido que en el debate de las plenarias se pueden incluir normas que aunque no consten en el primer debate, no se hayan negado expresamente, y el tema de la norma guarde relación directa con lo que se hubiese debatido y aprobado en las comisiones permanentes.
44. Respecto del segundo cargo, explicó que el artículo demandado no vulnera el principio de unidad de materia, pues está razonablemente integrado y relacionado tanto con los ejes macro del Plan de Nacional de Desarrollo, como con los sectores y programas específicos que se ven afectados por él.
45. Observó que el artículo atacado (i) es una medida instrumental por su ubicación en la ley, ya que hace parte de la sección I mujeres potencia del cambio del capítulo VIII Actores diferenciales para el cambio del título III de la Ley 2294 de 2023, denominado Mecanismos de ejecución del plan, esto es, dentro del acápite de medidas instrumentales para la implementación y cumplimiento de metas, objetivos, proyectos y programas; (ii) los programas y proyectos del Plan 2022- 2026 se encuentran integrados con el artículo 340 de la Ley 2294 de 2023, pues su contenido apunta al desarrollo de la autonomía organizativa y operativa según establece la Constitución Política; (iii) la conexidad del artículo es directa e inmediata con el programa [f]ortalecimiento de la gestión y dirección del Sector Congreso de la República el cual se encuentra provisto en el Manual de Clasificación Programático del Gasto Público Versión 6.9 de Enero de 2024. En ese manual se agrupan los programas del Departamento Nacional de Planeación, en atención al artículo 2.2.6.2.1 del Decreto 1082 de 2015.
46. En relación con el Congreso de la República, dicho manual fija dos programas. Primero, el mejoramiento de la eficiencia y la transparencia legislativa, que se encuentra orientado a fortalecer las competencias constitucionales del Congreso de la República a través de la participación y acceso a los sistemas de comunicación, así como la gestión del conocimiento de los temas legislativos. Segundo, el Fortalecimiento de la Gestión y Dirección del sector Congreso de la República en los procesos gerenciales, administrativos y de generación de capacidades en el talento humano. Para su desarrollo, como elementos constitutivos se pretende implementar un Plan Estratégico de Tecnologías de la Información y mejoramiento de los sistemas de información de carácter administrativos y de gestión; así como el mejoramiento de las capacidades institucionales del sector y la adecuación, ampliación construcción y dotación de las sedes administrativas.
47. Además, el Jefe de la División Jurídica de la Cámara de Representantes adujo que los servicios técnicos y administrativos, planes de inversión y desarrollo tienen fundamento legal en que (i) la Subdirección administrativa de la Cámara de Representantes tiene a cargo el desarrollo y ejecución de políticas, planes, proyectos, actividades, operaciones y procedimientos administrativos y presupuestales; (ii) por mandato de la Ley 1952 de 2019,[20] la Oficina de Control Disciplinario Interno debe ser creada en todas las instancias del Estado para ejercer las potestades disciplinarias sobre funcionarios y exfuncionarios públicos de la Corporación; y (iii) para garantizar la aplicación de los lineamientos establecidos por la Ley 1341 del 2009[21] en la Cámara de Representantes, se deben implementar los mecanismos para gestionar recursos y apoyar la masificación de las tecnologías de la información, por lo cual se crea la División de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC). Por su parte, (iv) la División de Gestión Documental y Calidad busca cumplir con las actividades administrativas y técnicas tendientes a la planificación, manejo y organización de la documentación producida y recibida por la Cámara, con el objeto de facilitar su utilización y conservación.
48. Por todo lo expuesto, afirmó que el artículo demandando no solo se integra y relaciona razonablemente desde la perspectiva general de los ejes macro con lo consagrado en la ley del Plan Nacional de Inversiones, sino desde el punto de vista del detalle del sector y los programas que se pretenden afectar con el Plan de Desarrollo vigente.
49. Por otra parte, en relación la acusación realizada por el demandante respecto del carácter permanente de las normas en los planes de desarrollo, sostiene que no es cierto que estén prohibidas de plano, tal como lo ha explicado la Corte Constitucional en su jurisprudencia. En ese mismo sentido, resaltó que el artículo demandando no pretende llenar vacíos legislativos o cubrir necesidades urgentes al margen del Plan Nacional, por el contrario, pretende hacerlo a la luz de lo que allí se propone. Además, la intervención procura llamar la atención acerca de que el demandante no argumentó la acusación de temporalidad de la norma, por lo cual no habría lugar a que la Corte, de oficio, realizara un pronunciamiento en ese sentido.
50. Finalmente, cabe anotar que como anexo a la intervención se allegó copia del oficio CTCP-3.3-724-C-24 del 18 de marzo de 2024, en el que Elizabeth Martínez Barrera, Secretaria General de la Comisión Tercera Constitucional Permanente, responde una petición realizada por el Jefe de la División Jurídica de la Cámara de Representantes para que se le allegaran los soportes del trámite legislativo del artículo 340 de la Ley 2294 del 19 de mayo de 2023.
51. Según lo indicado en esa respuesta, en el marco de las 12 reuniones que se realizaron entre coordinadores y ponentes para elaborar la ponencia de primer debate, el 14 de marzo de 2023 se presentó una:
proposición de artículo nuevo que dio origen al artículo 340 de la Ley 2294 de 2023, y fue dada a conocer a toda la Comisión de coordinadores y ponentes, la cual se adjunta a la presente en siete (07) folios, y relaciono a continuación:
Sin embargo, por decisión de los coordinadores y ponentes, esta proposición no fue incluida en la ponencia para primer debate, ya que muchos de los temas se dejaron pendientes para ser debatidos en Plenaria, con el fin de estudiarlos con mayor profundidad, debido a que a esta fecha se habían presentado cerca de tres mil cien (3.100) proposiciones.
De igual manera, esta proposición fue publicada en el micrositio del proyecto de ley Nº. 338 de 2023 Cámara 274 de 2023 Senado ( ) en la página web de la Cámara de Representantes, medio alternativo para garantizar el principio de publicidad.[22]
52. A su vez, anotó que todas las proposiciones radicadas para el articulado hasta el día 23 de marzo de 2023, quedaron como constancia para el segundo debate, al igual que las proposiciones a los artículos nuevos, como también la presentada para el caso que nos ocupa, que dio origen al artículo 340 de la Ley 2294 de 2023; y cuya decisión fue aprobada por las cuatro Comisiones Económicas Constitucionales Permanente de la Cámara de Representantes y del Senado de la República.[23]
53. A lo anterior, agregó que luego de aprobado el texto en primer debate conjunto, se continuaron con reuniones entre coordinadores y ponentes que habían quedado como constancias para el debate en las plenarias. De acuerdo con la respuesta enviada por la Secretaria General de la Comisión Tercera Constitucional Permanente, [e]n esta etapa, es analizada y discutida ampliamente la proposición del artículo nuevo que dio origen al artículo 340 de la Ley 2294 de 2023, el cual fue incluido en el texto propuesto para segundo debate del proyecto de ley Nº. 338 de 2023 Cámara 274 de 2023 Senado, como artículo 363 (NUEVO). // Es oportuno resaltar, que esta proposición contó con el aval o visto bueno del Gobierno Nacional, teniendo en cuenta que esta iniciativa es exclusiva del mismo e implicaba gasto público para su cabal cumplimiento.[24]
54. En la documentación allegada se encuentra copia de la proposición de adición de la norma en cuestión al proyecto de ley, la cual está fechada del 14 de marzo de 2023.[25] También se anexó un texto titulado JUSTIFICACIÓN PROPOSICIÓN ADITIVA ARTÍCULO AL PROYECTO DE LEY NO. 38 (sic) DE 2023 CÁMARA 274 DE 2023 SENADO, que destacaba que el propósito era realizar una modificación parcial de la Ley 5 de 1992 en aras de fortalecer los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes. Esta posibilidad se deriva particularmente de la función prevista en el numeral 20 del artículo 150 de la Constitución, relativo a [c]rear los servicios administrativos y técnicos de las cámaras. Con esto, explicaron que había una necesidad de modernizar la estructura de la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes, y mencionaron las razones que exigían la adición de las 4 dependencias previstas en la norma.
55. Danna Valentina Romero Garzón y Samuel Monterrosa Ospino, Semillero de Gobierno y Compra Pública de la Universidad de la Sabana. El 22 de marzo de 2024, Danna Valentina Romero Garzón y Samuel Monterrosa Ospino, quienes anunciaron ser integrantes del Semillero del Gobierno y Compra Pública de la Universidad de la Sabana, allegaron su concepto.
56. Acerca del cargo por violación a los principios de consecutividad e identidad flexible, señalaron que, con base en la Gaceta Nº 18 de 2023, verificando la primera versión del Proyecto radicada y publicada ( ) es necesario señalar que no se encontró el artículo al cual se hace referencia en la norma demandada, así como tampoco se hizo referencia ni a su contenido, ni a las modificaciones posteriormente introducidas.[26] Luego, al analizar el texto aprobado para el primer debate, observaron que no se encuentra que dicho artículo haya sido debatido o siquiera propuesto. La disposición sí aparece en el texto que fue publicado como ponencia para el debate en Plenaria, en el que fue aprobado.
57. Por lo anterior, considera que el primer cargo elevado por el demandante debe prosperar, en tanto, si bien la Constitución establece que se pueden introducir modificaciones al texto de un proyecto de ley, estas deben mantener una línea común frente a los temas sobre los cuales versa el proyecto.
58. Respecto del cargo por transgresión del principio de unidad de materia, manifestaron que comparten el argumento formulado por el accionante, toda vez que la norma acusada no tiene una conexión teleológica con los objetivos, metas y estrategias generales del plan o las disposiciones instrumentales.
59. También citaron la Sentencia C-016 de 2016 para realizar la práctica interpretativa que allí se dispone. Primero, respecto de la naturaleza instrumental, señalaron que el artículo demandado se encuentra en el Título III de la ley que se denomina mecanismos de ejecución del Plan y en el que consagran las medidas que, según el legislador, se corresponden con los instrumentos para alcanzar las metas, objetivos, proyectos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Por lo que, en principio, el artículo cumpliría con la naturaleza instrumental. Segundo, en lo tocante a la relación entre la disposición demandada y los objetivos, metas, proyectos y programas del Plan Nacional de Desarrollo, observaron que teniendo en cuenta que el mismo artículo indica que su propósito es modernizar y fortalecer los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes, se puede determinar que ninguno de los ejes que conforman el Plan Nacional de Desarrollo se relaciona con la finalidad del artículo. Por último, en cuanto a la conexidad inmediata entre la disposición demandada y los objetivos, metas, proyectos o programas consagrados en el Plan Nacional de Desarrollo, expusieron que la norma demandada no guarda conexidad con ninguno de los ejes trazados por el Plan Nacional de Desarrollo, ni siquiera con el título de la sección a la que pertenece. En efecto, afirmaron que lo contenido en el documento de la Parte General del Plan en la sección mujeres, potencia del cambio tiene como propósito garantizar y proteger los derechos fundamentales de las mujeres, para así eliminar las barreras y brechas de género que existen en materia económica, social y política. No obstante, el artículo demandando no establece ninguna medida que pretenda alcanzar este propósito.
60. Por todo lo anterior, advirtieron el artículo debe ser declarado inexequible por incumplir los requisitos de procedimiento legal para su formación y posterior aprobación.
61. Intervención del ciudadano Harold Sua Montaña. El 24 de marzo de 2024, el ciudadano Harold Sua Montaña allegó su intervención a la demanda de la referencia. Señaló que de la valoración del material probatorio se puede evidenciar que la norma demandada surgió de una proposición aditiva al informe de ponencia para debate en plenarias, sin que fuera planteada o debatida con anterioridad. Así, consideró que el Legislador inobservó los contenidos de los artículos 157, 158, 160 y 330 de la Constitución Política, pues la norma carece de conexidad directa e inmediata, así como de transitoriedad con el resto del articulado de la ley del Plan Nacional de Inversiones. En esa medida, afirmó que la Corte debe acoger la solicitud del demandante y declarar inexequible la norma.
62. Academia Colombiana de Jurisprudencia. El 22 de marzo de 2024, se recibió concepto suscrito por el primer vicepresidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, Saúl Sotomonte.
63. Sobre el primer cargo, advirtió que la inclusión de la norma demandada en el debate en la Plenaria del Senado de la República desconoce los principios de consecutividad y de identidad flexible, en tanto ni los ponentes ni el Gobierno Nacional realizaron una explicación de las razones que fundamentaron la inclusión de esta disposición.[27]
64. Por último, respecto de ese cargo, sostuvo que en lo que respecta al debate y votación de las proposiciones, siempre que se pongan en conocimiento las proposiciones de los congresistas, esto es, que se les brinde la debida publicidad, la Corte ha sostenido que no tiene competencia para juzgar la calidad o el nivel de la deliberación, pero, sí vulnera el trámite legislativo si los artículos son votados en bloque aun cuando tienen proposiciones que no han sido abiertas a debate, como lo sostiene el Artículo 115 de la Ley 5 de 1992.
65. Respecto del segundo cargo, indicó que no existe conexidad directa e inmediata entre el artículo demandado con el eje en el cual fue incluido, ni con los proyectos y programas del Plan y, por tal razón, vulnera el principio de unidad de materia estricto que se exige para este tipo de ley.
66. Así pues, expone que el artículo 158 de la Constitución Política establece que los proyectos de ley deben referirse a una misma materia y que no serán admisibles las disposiciones que no se relacionen entre sí. Además, el artículo 169 de la Constitución Política exige que los títulos de las leyes conserven identidad con el contenido de los artículos que contengan bajo esa rúbrica pues, de lo contrario, se prestaría para confusiones de quienes deben debatir y aprobar. En particular, citó la jurisprudencia constitucional en la que se sostiene que el fin de este principio es evitar que los congresistas sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las Cámaras legislativas.[28]
67. En esa misma línea argumentativa, citó apartes de la Sentencia C-415 de 2020 para resaltar el juicio estricto por medio del cual se evalúa el cumplimiento del principio de unidad de materia en las leyes del Plan Nacional. Bajo su consideración, en esa regla es en la cual se verifica el carácter estricto del test, por cuanto la conexidad directa e inmediata significa corroborar que el cumplimiento de las normas instrumentales lleve inequívocamente a la realización de las metas generales del plan.[29] Asimismo, expuso que para la Corte está proscrito que la conexidad sea eventual o mediata, lo cual ocurre cuando del cumplimiento de la norma instrumental no se obtiene concreta y directamente la efectividad de los objetivos y metas generales del plan, de sus principales programas o de los proyectos de inversión, o se trata de una efectividad meramente conjetural e hipotética.[30]
68. Para precisar, recordó el contenido de la Sentencia C-063 de 2021 en la cual, a su juicio, esta Corporación introdujo una precisión metodológica para entender el tercero de los juicios sobre la unidad de materia. En particular, expuso un aparte de dicha providencia en la cual se sostiene que las disposiciones instrumentales incorporadas en tales leyes deben guardar conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos de inversión pública nacional descritos de manera específica y detallada y los presupuestos plurianuales de los mismos.
69. En ese mismo sentido, sostuvo que para el análisis también se requiere realizar un estudio de temporalidad o vocación de permanencia de la disposición, en la medida en que la jurisprudencia constitucional indica que la conexidad directa e inmediata no se cumple cuando en el texto de la ley del Plan se incorporan normas que tengan como objetivo el ( ) llenar vacíos e inconsistencias que se presenten en leyes anteriores, o para ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos y metas de la función de planificación.[31] Así entonces, como regla general, si al texto normativo (i) se introducen normas de carácter sancionatorio; (ii) se modifican o derogan normas sustantivas u orgánicas y (iii) se establezcan disposiciones con vocación de permanencia, se viola el principio de unidad de materia por falta de conexidad directa e inmediata.
70. En consecuencia, deben acogerse los cargos formulados en la demanda para que se declare la inexequibilidad del artículo 340 de la Ley 2294 de 2023.