Sentencia C-223/25

32.             Los representantes de la Policía Nacional de Colombia y del Ministerio de Justicia y del Derecho solicitaron a esta Corporación declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la disposición acusada, toda vez que consideran que la demanda presentada por el señor Daniel David Martínez Avilez carece de claridad, certeza, especificidad y pertinencia. Para evaluar la aptitud sustantiva de la demanda, la Corte hará lo siguiente. En primer lugar, reiterará su jurisprudencia relativa a las condiciones argumentativas que debe cumplir una acción pública de inconstitucionalidad. En segundo lugar, a partir de esas consideraciones generales, explicará las razones por las cuales el cargo analizado en esta ocasión no respeta esos requisitos, de forma que la Corte Constitucional se inhibirá para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la conformidad del artículo 35-1 de la ley 1801 de 2016.

2.2.1. Cargas argumentativas de las demandas de inconstitucionalidad

33.             De conformidad con el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991, cualquier ciudadano puede interponer una acción pública de inconstitucionalidad siempre que la demanda contenga: (i) las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; (ii) una indicación sobre las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) las razones por las cuales se estiman violados dichos textos; (iv) si es del caso, una referencia al procedimiento constitucionalmente impuesto para la expedición del acto demandado y la forma en la que fue quebrantado; y (v) los motivos por los cuales la Corte Constitucional tiene competencia para conocer de la demanda.

34.             El tercero de los requisitos mencionados, que se conoce como el concepto de la violación, implica una carga argumentativa mínima para el demandante, pues debe exponer las razones por las cuales estima que las disposiciones acusadas son contrarias a la Constitución. Esta carga implica que el actor debe (i) hacer “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas”[31] y (ii) exponer el “contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir, manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan”[32]. Por eso, no basta con que el demandante transcriba o recuerde el contenido de la norma constitucional que considera infringida. Por el contrario, el accionante debe expresar las “razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución”[33].

35.             Como se explicó en la sentencia C-1052 de 2001, dichas razones deben cumplir los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, cuyo contenido se resume en la siguiente tabla:

36.             Al respecto, la jurisprudencia ha precisado que se trata de condiciones que buscan, entre otros fines, evitar que la Corte Constitucional establezca por su propia cuenta las razones de la inconstitucionalidad, pues de lo contrario se convertiría en juez y parte, y se entrometería en las funciones del Congreso, al igual que fomentar un debate participativo de calidad[38]. Además, con independencia de lo señalado en el auto admisorio, la Sala Plena es la competente para determinar si es dable o no efectuar un pronunciamiento de fondo sobre los cargos de las demandadas, pues ella es la autoridad que tiene asignada la función de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley[39]. 

2.2.2.   El cargo admitido por la presunta violación del artículo 20 superior no es apto

37.             El accionante señaló que el numeral 1 del artículo 35 de la Ley 1801 de 2016 es contrario al derecho a la libertad de expresión, pues el acto consistente en “irrespetar a las autoridades de Policía” puede manifestarse de muchas maneras. Según la demanda, a falta de criterios específicos que señalen de forma concreta qué se entiende por irrespeto y cómo se manifiesta, será en última instancia la percepción subjetiva de la autoridad la que lo dote de contenido. Ello, a su turno, puede conducir a calificar cualquier expresión como contraria a la relación entre las personas y las autoridades y, por lo tanto, a la imposición de una multa.

38.             La Corte Constitucional concuerda con la Policía Nacional y el Ministerio de Justicia y del Derecho, en el sentido de que el cargo formulado en la demanda de la referencia no es apto, como se explica a continuación.

39.             El cargo incumple el requisito de claridad. El cuestionamiento no es claro porque, como lo señalaron los intervinientes que cuestionaron la aptitud sustantiva de la demanda, la argumentación del accionante no tiene un hilo conductor adecuado que haga comprensible la acusación. Por un lado, de la lectura de la demanda y de su subsanación no se entiende si el reproche del actor recae sobre la conducta de irrespetar a las autoridades de policía o si también se dirige en contra de su consecuencia, es decir, la imposición de una medida correctiva y, específicamente, de una multa general tipo 2.

40.             Al respecto, el accionante manifestó que el numeral 1 del artículo 35 de la Ley 1801 de 2016 vulnera el derecho a la libertad de expresión debido a que, en virtud de su generalidad y vaguedad, cualquier expresión puede ser calificada como un irrespeto a la autoridad de policía. No obstante, también cuestionó la imposición de la medida correctiva contemplada en otros apartados normativos del mencionado artículo 35 que no fueron objeto de la demanda. Así, por ejemplo, el actor señaló que todos los destinatarios de la norma deben poder expresar libremente su opinión, “sin temor a ser juzgados por expresarse, y sin temor [a ser] multados o [a] que se les imponga comparendo”[40].

41.             Por otro lado, el demandante no precisó su pretensión. Esa omisión afecta la comprensión del cargo, pues surge la duda de si la acción pública de inconstitucionalidad fue presentada con la intensión de que la expresión acusada fuera declarada inexequible o exequible condicionadamente. Lo anterior en un contexto en el que el accionante afirmó que el numeral 1 del artículo 35 de la Ley 1801 de 2026 puede ser interpretado en un sentido contrario al derecho a la libertad de expresión. Así, según él, a partir de la disposición acusada “se puede llegar a comprender erróneamente (…) que cualquier acto expresivo [es un] «acto de irrespeto»”[41].

42.             En resumen, el cargo no supera la condición de claridad, pues la demanda no especifica cuál es la pretensión del accionante y contiene una contradicción en relación con el objeto del reproche. En esas circunstancias, no es posible comprender el contenido de la acusación.

43.             El cargo incumple el requisito de certeza. La demanda se dirige a cuestionar una proposición jurídica deducida por el demandante. Por un lado, tal y como lo señalaron la Policía Nacional y el Ministerio de Justicia y del Derecho, el accionante concluyó erradamente que el personal de la Policía Nacional es el único incluido en la norma acusada. No obstante, según el artículo 198 de la Ley 1801 de 2016, existen otras autoridades de policía, tales como el presidente de la República, los gobernadores, los alcaldes distritales o municipales, los inspectores de Policía y los corregidores.

44.             Por otro lado, la Corte Constitucional concuerda con las entidades que cuestionaron la aptitud sustantiva de la demanda en el sentido de que el demandante hizo una interpretación aislada del numeral 1 del artículo 35 de la Ley 1801 de 2016, sin considerar otras disposiciones jurídicas que resultan relevantes al momento de analizar si la expresión “irrespetar a las autoridades de policía” es indeterminada o indeterminable. En ese sentido, al fijar el alcance de la norma acusada, el accionante omitió tener en cuenta el contenido de las siguientes disposiciones del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana:

(i)   El parágrafo 1 del artículo 35, que establece el principio de reciprocidad, de manera que las autoridades, especialmente “el personal uniformado de la Policía, deben dirigirse a los habitantes con respeto y responder a sus inquietudes y llamado con la mayor diligencia”.

(ii) El artículo 171 del Código, que prevé el principio de respeto mutuo en virtud del cual “las personas tienen derecho a ser tratadas de manera respetuosa, con consideración y reconocimiento de su dignidad”. Asimismo, según esta disposición, las autoridades de policía tienen derecho a ser tratadas conforme a “su investidura y la autoridad que representan” de manera que la ciudadanía tiene el deber de prestarles atención, reconocer su autoridad, obedecer sus órdenes y hacer uso de un lenguaje respetuoso[42].

(iii)          El artículo 10, que señala que las autoridades de policía deben respetar y hacer respetar los derechos y libertades reconocidos por la Constitución, las leyes y el bloque de constitucionalidad[43].

45.             En resumen, el reproche de la demanda no recae sobre una proposición jurídica real y existente. Así, el accionante omitió que los agentes de la Policía Nacional no son las únicas autoridades de policía a las que se refiere la norma acusada. Tampoco hizo una interpretación sistemática del artículo 35-1 de la Ley 1801 de 2016 con lo dispuesto en otros artículos del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, según los cuales el respeto debe se recíproco; la ciudadanía tiene derecho a que se la trate con consideración y reconocimiento de su dignidad; y los cuidadanos deben prestar atención, reconocer la autoridad, obedecer las órdenes, al igual que referirse con un lenguaje respetuoso hacia las autoridades de policía.

46.             El cargo incumple el requisito de especificidad. La Policía Nacional y el Ministerio de Justicia y del Derecho señalaron que el accionante no demostró la confrontación entre la expresión acusada y el derecho a la libertad de expresión. Ambos coincidieron en que la demanda contiene afirmaciones vagas y generales y no precisa las circunstancias en las que se puede imponer una multa a los ciudadanos por expresarse.

47.             La Corte Constitucional está de acuerdo con esos intervinientes porque, en primer lugar, el accionante se basó en afirmaciones genéricas, abstractas e indeterminadas que no permiten establecer de qué manera concreta la expresión “irrespetar a las autoridades de policía” vulnera el artículo 20 superior. La demanda y la subsanación son escritos de tres páginas según las cuales la disposición acusada vulnera la libertad de expresión porque: (i) tiene “poca descripción”[44]; (ii) no tipifica de manera expresa y escrita el alcance de la conducta de irrespetar a los agentes de la Policía Nacional[45] y (iii) “es muy general, lo que permite que cualquier expresión (…) pueda ser entendida [como] irrespeto a la autoridad”[46].

48.             De esa forma, el actor se limitó a afirmar que la norma acusada es contraria al artículo 20 superior debido a que su redacción es imprecisa, de forma que cualquier expresión puede ser considerada como un irrespeto a la autoridad. No obstante, el demandante no justificó por qué el artículo 35-1 de la Ley 1801 de 2016 es vago e indeterminado, a pesar de lo previsto en otras disposiciones del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana que lo pueden dotar de contenido. Tampoco explicó qué tipo de expresiones protegidas por el derecho a la libre expresión quedan cobijadas por el artículo acusado.

49.             En segundo lugar, el cuestionamiento del accionante se fundó en una argumentación que desconoce el contenido y el alcance del artículo 20 de la Constitución. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte ha reconocido que ese derecho no es ilimitado y que sus restricciones deben: (i) cumplir el principio de legalidad, de forma que se encuentren en una ley en sentido material y sean previas, claras y precisas; (iii) perseguir una finalidad importante o imperiosa a la luz del ordenamiento constitucional, según el tipo de discurso afectado; (iii) ser necesarias en una sociedad democrática y estrictamente proporcionales, es decir, idóneas en tanto imponen la medida menos restrictiva de la libertad de expresión entre otras disponibles, y sacrifican en menor medida el contenido esencial de dicho derecho[47].

50.             En cambio, todo parece indicar que el actor partió de la base de que el derecho reconocido en el artículo 20 de la Constitución es ilimitado. Por ejemplo, señaló que todas “las personas tienen la libertad de expresar libremente su opinión, de manifestar lo que sienten [de forma que el] expresar el inconformismo con el actuar de la institución y de la fuerza pública, NUNCA debe ser motivo de infracción”[48]. Además, el accionante omitió formular razones para demostrar que la limitación de la libertad de expresión contenida en la norma acusada es ilegítima porque no persigue una finalidad importante o imperiosa a la luz de la Constitución, no es necesaria en una sociedad democrática ni es estrictamente proporcional.

51.             En resumen, el cargo formulado no es específico, pues el accionante no lo construyó a partir del contenido del artículo 20 de la Constitución y lo sustentó en afirmaciones vagas, abstractas y generales. En esas circunstancias, el actor no demostró la forma concreta en la que la disposición acusada limita de forma ilegítima la libertad de expresión.

52.             El cargo incumple el requisito de pertinencia. En primer lugar, más que poner en duda el contenido normativo de la expresión demandada, el reproche del accionante se dirige a cuestionar problemas de conveniencia o de aplicación indebida del artículo 35-1 de la Ley 1801 de 2016 por parte de los agentes de la Policía Nacional.

53.             Como lo puso de presente el Ministerio de Justicia y del Derecho, el demandante se refirió a situaciones hipotéticas en las que es posible que dichos sujetos impongan una medida correccional a los ciudadanos que expresen su opinión. Así, por ejemplo, el actor adujo que, en virtud de la norma acusada, “cualquier acto expresivo y propio del derecho fundamental [a la libertad de expresión] puede ser considerado por el agente de convivencia y/o policía como «acto de irrespeto»”[49]. También argumentó que la expresión demandada “deja al libre albedrío de los agentes de policía para considerar «infracciones» simples situaciones donde los ciudadanos expresan libremente su opinión”[50].

54.             En segundo lugar, el demandante se fundó en opiniones subjetivas y no en argumentos de naturaleza constitucional. Como lo señalaron el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Policía Nacional, el actor sustentó el cargo en la presunción y en juicios de valor no sustentados según los cuales los agentes de policía actúan en desmedro de las garantías de la ciudadanía. A modo de ilustración, el accionante señaló que, en función de la norma acusada, “se genera un vacío que termina siendo usado a su arbitrio por los agentes de policía para justificar la imposición de comprendo a ciudadanos que simplemente expresa su opinión”[51].

55.             El cargo incumple el requisito de suficiencia. Como consecuencia del incumplimiento de las condiciones de claridad, certeza, especificidad y pertinencia, el accionante no aportó todos los elementos necesarios para iniciar el debate constitucional y la demanda no logró despertar una duda mínima sobre la conformidad del artículo 35-1 de la Ley 1801 de 2016 al artículo 20 de la Constitución. Por lo tanto, el cuestionamiento formulado por el actor tampoco supera el requisito de suficiencia.

56.             Por las razones antes expuestas, la Corte Constitucional se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del numeral 1 del artículo 35 de la Ley 1801 de 2016, por ineptitud sustantiva de la demanda.