(iii) Subsidiariedad
45. El artículo 86 de la Constitución prescribe que la acción de tutela tiene carácter subsidiario respecto de los medios ordinarios de defensa judicial. En virtud del principio de subsidiariedad, la acción de tutela procede en dos supuestos.
46. Primero, como mecanismo definitivo de protección, cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial ordinario para proteger los derechos fundamentales o cuando los mecanismos de defensa existentes no son idóneos y eficaces. El medio de defensa es idóneo si es materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales; en otras palabras, un medio judicial excluye la procedencia de la acción de tutela cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental invocado[23]. Por su parte, el medio es eficaz (i) en abstracto, cuando está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados y (ii) en concreto, si atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante, es lo suficientemente expedito para garantizar estos derechos. Segundo, como mecanismo de protección transitorio si, a pesar de existir medios ordinarios idóneos y eficaces, la tutela se utiliza con el propósito de evitar un perjuicio irremediable en los términos de la jurisprudencia constitucional.
47. La Sala considera que las pretensiones del accionante, consistentes en ordenar a la UAEMC declarar el cumplimiento de los requisitos para la expedición del PPT y mantener su vigencia, de forma que se garanticen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital, a la dignidad humana, al trabajo y a la salud, satisfacen el requisito de subsidiariedad. En efecto, si bien el accionante puede acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para someter a control judicial el acto administrativo que ordenó la cancelación de su PPT, esa vía no resulta eficaz, en razón del término que se requiere para obtener una decisión de fondo.
48. En ese sentido, es posible que en el marco de los procesos reglados por la Ley 1437 de 2011 (CPACA) se solicite el decreto de medidas cautelares que tienen por finalidad proteger y garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Sobre este marco cautelar, la jurisprudencia de la Corte ha precisado que el plazo contemplado en la ley para su definición, excede el fijado en el artículo 86 de la Constitución para tomar una decisión definitiva en instancia[27] y que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo contempla unos términos para decretar medidas cautelares que desbordan notoriamente los límites constitucionales perentorios sobre el tiempo que pueden durar los procesos de tutela antes de una decisión de fondo[28].
49. En la misma línea, respecto de la posibilidad de adoptar medidas cautelares de urgencia (artículo 234 del CPACA), cuando se determine que no es posible agotar el trámite ordinario, esta posibilidad tampoco debilita el cumplimiento del requisito de la subsidiariedad en el presente caso, por cuanto (i) las medidas cautelares de urgencia no tienen previsto un término específico para su resolución, como lo contempla la acción de tutela y; (ii) deja a consideración del juez de lo contencioso administrativo determinar que el caso, por su urgencia, no permite agotar el trámite legalmente establecido.
50. En particular, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, en materia administrativa migratoria, las medidas cautelares contempladas en el CPACA pueden no conceder una protección efectiva e inmediata de las garantías superiores de los posibles afectados, máxime cuando en este tipo de casos se debe actuar de forma célere para evitar, entre otras, que la persona tenga que abandonar el país como consecuencia de una medida de expulsión[29].
51. En efecto, cuando se trata de la cancelación del PPT, el parágrafo 3º del artículo 21 de la Resolución 971 de 2021 de la UAEMC refiere que al migrante venezolano a quien se le cancele el Permiso por Protección Temporal (PPT), deberá abandonar el país dentro de los siguientes treinta (30) días, so pena que se le impongan las medidas administrativas migratorias correspondientes. Por lo tanto, en el caso concreto, la acción de tutela es el medio de defensa eficaz a disposición del accionante, pues la consecuencia de la cancelación del PPT, además del riesgo sobre otros derechos fundamentales (v.gr. salud y mínimo vital), es su salida del territorio nacional en el término de los treinta (30) días siguientes a su expedición, lo que requiere -si hay lugar a ello- de la adopción de medidas urgentes encaminadas a la garantía de sus derechos fundamentales.
52. A lo anterior debe añadirse que la población migrante ha sido catalogada, en la mayoría de casos, como sujetos de especial protección constitucional, debido a la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran, entre otras razones, por el posible desconocimiento de la normativa local y la forma en la que este opera y se articula, la ausencia de lazos familiares y comunitarios y la posible situación de irregularidad jurídica en la que se encuentran[30].
53. Por último, en la sentencia T-042A de 2025 esta Corporación precisó que, en casos como el que es objeto de revisión, los accionantes se encuentran en condición de vulnerabilidad dada su condición de irregularidad migratoria, situación que les impide acceder al trabajo formal, a los servicios de salud y de educación. También están expuestos a ser retornados a su país de origen ( ), circunstancias que -aunadas a posibles dificultades para acceder a la justicia- permiten señalar que la exigencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sería una carga desproporcionada, como sucede en el presente caso. En particular, la alegada vulneración al derecho fundamental al debido proceso en el contexto del caso bajo estudio, derivada de la aplicación irrestricta del ETPMV[31] y de la Resolución 971 de 2021, alegada en el presente caso, no se atiende en su integridad con la existencia formal del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
54. Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala concluye que la acción de tutela procede como mecanismo definitivo de protección en el caso concreto.
D. Delimitación del objeto de estudio, planteamiento del problema jurídico y metodología de la decisión
55. Delimitación del objeto de estudio. Si bien el accionante se refirió al amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital, a la dignidad humana, al trabajo, a la salud y al debido proceso, la Sala se centrará en verificar si existió una vulneración respecto de este último. Lo anterior, pues un análisis detallado de la demanda de tutela permite colegir que la acusación del accionante radica en la actuación administrativa de la entidad accionada. Por consiguiente, en tanto no se advierten elementos que permitan demostrar prima facie la afectación concreta a los mencionados derechos[32], la Sala circunscribirá a su análisis a verificar un posible desconocimiento al derecho fundamental al debido proceso del accionante.
56. En este sentido, corresponde a la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional determinar en el presente caso si ¿la UAEMC vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo del accionante al expedir la Resolución No. 20247070002376 del 1° de octubre de 2024, a través de la cual, canceló sin previo aviso el PPT del que era titular el actor?
57. Para resolver esta cuestión, la Corte (i) reiterará su jurisprudencia en punto al debido proceso administrativo en materia migratoria y (ii) verificará las particularidades normativas del trámite administrativo migratorio para la expedición del PPT y su cancelación. Por último, abordará el estudio del caso concreto.
(i) El debido proceso administrativo en materia migratoria. Reiteración de jurisprudencia
58. En este acápite la Sala abordará el fundamento constitucional del derecho al debido proceso administrativo en materia migratoria, así como los fundamentos legales de la materia. En este sentido, de acuerdo con el artículo 29 de la Constitución, el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, lo que incluye aquellas que desarrollan las autoridades migratorias, es decir, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la UAEMC.
59. Si bien el presidente de la República tiene la facultad de dirigir las relaciones internacionales (núm. 2, Art. 189 C. Pol), lo que trae de suyo un amplio margen de configuración y discrecionalidad para definir las políticas migratorias que regulen el ingreso, la permanencia y la salida de personas de su territorio[33], la Constitución dispone que los extranjeros gozarán, en el territorio de la República, de las garantías concedidas a los nacionales (art. 100 C. Pol.), lo que impone el respeto de las garantías del debido proceso a todas las personas en el territorio nacional, incluidos los extranjeros.
60. En este sentido, ha dicho la Corte que el derecho fundamental al debido proceso administrativo garantiza que las actuaciones administrativas se lleven a cabo con estricta sujeción a etapas y requisitos previamente establecidos en la Constitución, la ley y los reglamentos, lo que limita el poder de la autoridad, evitando que sus actuaciones sean arbitrarias, caprichosas o intempestivas[38]. Por lo tanto, el ámbito de protección de este derecho está compuesto por un conjunto de garantías iusfundamentales mínimas que protegen al individuo incurso en cualquier tipo de actuación administrativa.
61. Adicionalmente, esta Corporación ha reiterado que el debido proceso implica que las autoridades actúen de conformidad con los procedimientos establecidos en la ley para la creación, modificación o extinción de determinadas situaciones jurídicas que involucran a los administrados[41].
62. Esta garantía iusfundamental tiene aplicación no solo en los escenarios administrativos sancionatorios, sino también en los procedimientos de naturaleza común o general. Como precisó la Corte en sentencia T-500 de 2018, los principios generales que informan el derecho fundamental al debido proceso se aplican a todas las actuaciones y procedimientos que desarrolle la administración pública. Dentro de estas garantías se encuentran, entre otras, el derecho de acceso; el principio de legalidad; el derecho al juez natural; el derecho de defensa y contradicción; el deber de motivación; la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos; el derecho a presentar pruebas y a controvertir aquellas que aporta la parte contraria; el derecho a impugnar las decisiones y, por último, la garantía de un plazo razonable para la solución del asunto.
63. Dentro de las finalidades del debido proceso administrativo se encuentra lograr en cualquier tipo de procedimiento la justicia[46], razón por la cual se justifica establecer una serie de reglas y garantías que desarrollan su núcleo esencial. En este sentido, el derecho fundamental al debido proceso se vulnera cuando la autoridad desconoce las etapas y requisitos exigidos por las normas vigentes para adelantar determinado procedimiento,[47] y/o cuando se desconoce de forma concreta alguna de las garantías que lo conforman. De esa manera, los procedimientos administrativos, incluso aquellos fundados en disposiciones legales o reglamentarias que habilitan a la administración a actuar, por ejemplo, frente a inconsistencias o falsedades documentales, deben ajustarse a los elementos mínimos que conforman la garantía del derecho fundamental al debido proceso. Las decisiones que adopten las autoridades deben observar las exigencias constitucionales de legalidad, contradicción, defensa y proporcionalidad. La sujeción a la ley, por sí sola, no exonera a la administración del deber de cumplir con los estándares materiales y procedimentales que derivan del artículo 29 de la Constitución Política. Por el contrario, es la ley la que debe interpretarse y aplicarse conforme al alcance de los derechos fundamentales.
64. Igualmente, el derecho fundamental al debido proceso también se ha integrado e interpretado en el ordenamiento jurídico por la vía del bloque de constitucionalidad (Art. 93 C. Pol.). Así, el artículo 8 de la CADH establece como garantías judiciales mínimas para toda persona, la posibilidad que tiene de ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, sin que importe la índole o materia de que se trate el proceso. Asimismo, el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece la garantía de toda persona a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil.
65. Por su parte, en asuntos migratorios, la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, celebrada en Nueva York el 18 de diciembre de 1990, aprobada por medio de la Ley 146 de 1994[48], también garantiza el derecho fundamental al debido proceso de los trabajadores migratorios, concepto que comprende a toda persona que vaya a realizar, realice o haya realizado una actividad remunerada en un Estado del que no sea nacional (Núm. 1, art. 2). De esa manera, la referida Convención establece que estas personas solo podrán ser expulsadas por decisión adoptada por la autoridad competente conforme a la ley (Núm. 2, art. 22) y que los interesados tienen derecho a exponer las razones que les asistan para oponerse a su expulsión, así como a someter su caso a revisión ante la autoridad competente, a menos que razones imperiosas de seguridad nacional se opongan a ello (Núm. 4, art 22). En el mismo sentido, dentro de las garantías relacionadas con el derecho fundamental al debido proceso, el artículo 18 de la Convención permite a los trabajadores migratorios ser oídos públicamente en la determinación de sus derechos u obligaciones[49].
66. Así pues, las garantías propias del derecho fundamental al debido proceso, en tratándose de procedimiento administrativo, permiten señalar que todas las personas tienen el derecho a que la administración pública respete en todo trámite que adelanten ante ellas unas reglas de juego y a que, en los referidos trámites, sean oídas y tengan la posibilidad de presentar argumentos, alegaciones y pruebas.
67. Aunado a lo anterior, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) adoptó la Resolución 04 del 7 de diciembre de 2019 en la que estableció los principios interamericanos sobre los derechos humanos de todas las personas migrantes, refugiadas, apátridas y las víctimas de la trata de personas. El principio 4 se refiere a que toda excepción a la personalidad jurídica debe ser aplicada estrictamente por un funcionario público debidamente facultado, solo cuando haya causa razonable en virtud de una disposición legal y mediante un proceso que salvaguarde el principio de no discriminación y el debido proceso administrativo. Por su parte, el principio 50 se refiere a las garantías de debido proceso legal en procedimientos migratorios.
68. En esa misma línea, la jurisprudencia de la Corte ha considerado a los migrantes como sujetos de especial protección constitucional en razón a que comúnmente se encuentran en situación de vulnerabilidad económica y social[50], así como de indefensión que se deriva, entre otros factores, del desconocimiento de la forma en que opera el sistema jurídico local, la ausencia de lazos familiares y comunitarios, aunado a su condición de irregularidad[51].
69. En este contexto, al ser las personas migrantes sujetos de especial protección, se refuerza el grado en el que las autoridades migratorias deben garantizar y proteger su derecho al debido proceso administrativo[52]. Sin que ese deber de protección especial exima a las personas migrantes de la exigencia de cumplir con las normas vigentes, y mucho menos interpretarse como una atenuación automática de su responsabilidad frente a las exigencias legales, pues por disposición de la Carta Política, es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades.
70. En este orden, las precitadas garantías del derecho fundamental al debido proceso se aplican sin distinción a los trámites migratorios.[53] Así, en los procesos administrativos de carácter migratorio (sancionatorios y no sancionatorios) es obligación de las autoridades garantizar unos estándares mínimos y especiales, por la materia de que se trata[54], derivados del derecho al debido proceso, entre los que se destacan los siguientes:
71. La garantía del principio de legalidad, que implica que la autoridad migratoria cumpla las funciones que la Constitución y la ley le han asignado y en la forma en que estas lo determinan[55].
72. La obligación de no imponer barreras injustificadas a las personas para el goce efectivo de sus derechos fundamentales. En la sentencia T-078 de 2024, la Corte consideró que la UAEMC vulneró los derechos fundamentales de los accionantes, no sólo por demorar injustificadamente el trámite de su PPT, sino porque en reiteradas ocasiones los citó para adelantar el registró biométrico que ya había sido realizado, lo que para la Corte constituyó una barrera injustificada que desconoció el derecho al debido proceso. Más adelante, en la sentencia T-143 de 2024, la Corte concluyó que la UAEMC vulneró el derecho fundamental al debido proceso del accionante, al negarle acceder al prerregistro virtual de que trata la Resolución 971 de 2021, con fundamento en que aquel tenía un salvoconducto expedido con posterioridad al 28 de mayo de 2022. Al respecto, señaló que el requisito de tener un salvoconducto expedido con anterioridad al 28 de mayo de 2022, para acceder al prerregistro virtual, no se encontraba en ninguna de las normas que rigen la materia, lo que constituyó una barrera injustificada por parte de la autoridad migratoria para acceder a los derechos, y un actuar en contra del procedimiento establecido.
73. La aplicación de las normas procedimentales migratorias con enfoque diferencial en atención a las particularidades de cada caso concreto. En la sentencia T-166 de 2024, la Corte consideró que la UAEMC vulneró los derechos de la accionante al no permitirle inscribirse en el RUMV[56] por haber vencido el término establecido para el efecto. Lo anterior, debido a que la autoridad migratoria no tuvo en cuenta que la accionante fue objeto de violencia de género, a tal punto, que dicha circunstancia configuró una situación de fuerza mayor que le impidió, en el término establecido, solicitar el mencionado registro. En ese sentido, a partir de un enfoque diferencial, lo procedente era permitir el registro de la accionante en el RUMV. En otro caso, resuelto mediante la sentencia T-100 de 2023, la Corte consideró que cuando por razones justificables de salud, el migrante no pueda asistir a las oficinas de Migración Colombia a adelantar el trámite establecido (i.e. realizar registro biométrico), debe establecerse una ruta con enfoque diferencial para garantizar los derechos fundamentales de las personas.
74. El deber de brindar información clara y suficiente a los solicitantes. En la sentencia T-356 de 2023 esta Corte estableció que la UAEMC desconoció el derecho fundamental al debido proceso de la accionante, entre otras razones, por remitirle respuestas diferentes y contradictorias a sus peticiones, en las que, por un lado, le indicó que su solicitud de PPT ya había sido aprobada, y de otro que la misma presentaba inconvenientes biométricos.
75. La garantía del derecho de defensa y contradicción. El derecho a la defensa es la oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, de ser oída; de hacer valer las propias razones y argumentos; de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como ejercitar los recursos que la ley otorga[57]. La contradicción implica la posibilidad de oponerse a las pruebas presentadas en su contra[58], ya sea aportando otras pruebas que resulten favorables o a través de la exposición de los argumentos que se consideren útiles a los intereses del administrado.
76. Garantía de la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal (finalidad y alcance de los trámites y procedimientos migratorios). Esta garantía es base de la anterior, (contradicción y defensa). Quien no conoce la finalidad y trámite del procedimiento que se adelanta, no puede ejercer en debida forma las garantías de defensa y contradicción. En este sentido, en la sentencia T-100 de 2023, la Corte consideró que la UAEMC desconoció el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes en razón a que cuando estos se acercaron a dicha entidad, con el propósito de regularizar su situación migratoria, les fue iniciado un procedimiento sancionatorio sin que estos pudieran comprender el alcance del trámite que fue iniciado de oficio. Esta garantía también ha incluido la posibilidad de que, cuando sea necesario, la autoridad migratoria brinde la posibilidad al extranjero de contar con un traductor o intérprete.
77. El trámite y la solución de fondo debe adelantarse en un plazo razonable. Ello implica que, por un lado, el trámite no puede ser tan expedito que anule el derecho al debido proceso, especialmente en cuanto hace a la defensa y contradicción, como sucede con los trámites migratorios que duran menos de un solo día, y por otro, el trámite no puede ser objeto de dilaciones injustificadas que terminen por afectar los derechos de los interesados[59], a fortiori cuando de las resultas de los trámites migratorios, depende el ejercicio, efectividad y materialización de otros derechos fundamentales por ejemplo, la salud, la educación, o el trabajo. En ese sentido, en la sentencia T-500 de 2018, la Corte consideró que la UAEMC desconoció la garantía del plazo razonable del accionante, en tanto que adelantó en un solo día un procedimiento administrativo sancionatorio que culminó con la adopción de la medida de expulsión del territorio nacional. La excesiva celeridad en el caso concreto impidió el adecuado ejercicio del derecho fundamental al debido proceso.
78. En la sentencia T-100 de 2023, la Corte consideró que la UAEMC desconoció la garantía del plazo razonable y por ende afectó el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes, entre otras razones, por cuanto los trámites administrativos sancionatorios que les adelantó habían tenido una duración superior a los diez (10) meses y hasta los dos (2) años, sin una razón o causa justificable.
79. El deber de motivación de los actos administrativos. En la sentencia T-441 de 2022, la Corte revisó una acción de tutela en la que el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) impidió al accionante, una persona migrante de nacionalidad venezolana, la inscripción a un curso de educación tecnológica, con fundamento en que tenía un PEP[60], pero no contaba con cédula de extranjería. La Corte concluyó que se desconoció el derecho fundamental al debido proceso, al emplear normas abiertamente inaplicables en una actuación administrativa, y al desconocer las resoluciones expedidas para la fecha que permitían a los venezolanos identificarse válidamente con el PEP.
80. Más adelante, en la sentencia T-056 de 2024, la Corte consideró que la UAEMC vulneró el derecho al debido proceso de los accionantes, entre otras razones, por expedir una resolución en la que canceló el PPT con fundamento en que existía un trámite en curso para el reconocimiento de la condición de refugiado cuando, a la fecha de expedición de aquella resolución, ya se había negado esta solicitud. En consecuencia, el acto no incorporó la mencionada garantía al considerar como razón para su determinación un hecho alejado de la realidad.
81. La prevalencia de derechos. En la sentencia T-100 de 2023 la Corte determinó que el requisito normativo contenido en el reglamento en virtud del cual, para otorgar el PPT a los migrantes venezolanos, es necesario que no tengan investigaciones administrativas migratorias en curso, impide a estas personas acceder al PPT por término indefinido. Asimismo, en la sentencia SU-543 de 2023[61] el pleno de la Corte estableció que la norma procedimental de carácter reglamentario, que obliga a los migrantes venezolanos a desistir de la solicitud de un PPT, si van a solicitar el reconocimiento de la condición de refugiados o viceversa, los ubica en la situación deshumanizante de elegir entre garantizar su mínimo vital y derecho al trabajo (PPT) o las prerrogativas derivadas de la condición de refugiado.
82. Por su parte, el Legislador ha regulado el trámite de los procedimientos administrativos los cuales deben garantizar el derecho fundamental al debido proceso. Así, de manera general, el CPACA tiene por objeto proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración, y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares[62].
83. Las normas establecidas en la Parte Primera del referido Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas[63]. Por su parte, se excluyen del ámbito de aplicación, los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción[64].
84. Ahora bien, cuando existan procedimientos administrativos regulados en leyes especiales, se aplicarán esas disposiciones y en lo que no prevean, se atenderán las disposiciones del CPACA como lo dispone el inciso último del artículo segundo de esa codificación. En ese sentido, por regla general, y salvo las excepciones explicadas, a los procedimientos administrativos se aplican las normas de la primera parte del Código cuyo cumplimiento, por parte de las autoridades, constituye una garantía esencial del debido proceso, pues evita que los trámites se adelanten de forma arbitraria, caprichosa o intempestiva.
85. En el marco de esa garantía fundamental, el artículo 3º del CPACA establece que todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales, de los que se resalta, el debido proceso (núm. 1), en virtud del cual, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción.
86. En particular, en asuntos migratorios, la Ley 2136 de 2021 por medio de la cual se establecen las definiciones, principios y lineamientos para la reglamentación y orientación de la política integral migratoria del Estado colombiano PIM y se dictan otras disposiciones, tiene por objeto establecer las definiciones, principios y lineamientos para la reglamentación y orientación de la Política Integral Migratoria - PIM del Estado colombiano, en relación con los espacios de direccionamiento, coordinación institucional, fortalecimiento de competencias para la gestión migratoria y desarrollo normativo, en concordancia con lo que la Constitución Política establece, los instrumentos internacionales de Derechos Humanos ratificados por el Estado, y demás normas vigentes en la materia.
87. El artículo 4º de la Ley 2136 de 2021 establece los principios de la Política Integral Migratoria del Estado Colombiano, dentro de cuales se encuentra el de soberanía (núm. 1), según el cual, el Estado tiene la potestad para autorizar la admisión, el ingreso, el tránsito, permanencia y salida de extranjeros del territorio nacional y decidir sobre su naturalización y, el del debido proceso (núm. 16), el cual establece que las actuaciones administrativas migratorias se adelantarán con arreglo a la normatividad vigente. Así, el principio de soberanía en asuntos migratorios no es sinónimo de arbitrariedad, pues deben acatarse los postulados normativos procedimentales que regulan el caso que se somete a consideración; lo que coadyuva en la materialización del derecho fundamental al debido proceso.
88. Por su parte, el artículo 10 de la mencionada ley facultó al Ministerio de Relaciones Exteriores y a la UAEMC para crear, implementar, o suprimir trámites y servicios que se requieran para el desarrollo de sus funciones misionales. Lo anterior no implica que, en los asuntos administrativos migratorios, se desatiendan los postulados de la norma general, es decir, del CPACA por las razones que se explican enseguida.
89. En primer lugar, de conformidad con el artículo 150 de la Constitución, corresponde al Congreso de la República reformar las disposiciones de los Códigos, a partir de lo cual el reglamento no puede establecer excepciones a la aplicación del procedimiento común y general establecido en el CPACA. En segundo lugar, el artículo 2° del CPACA no excluye de su ámbito de aplicación a los procedimientos administrativos migratorios (salvo los de policía). Finalmente, tal artículo dispone que las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos en él establecidos, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales, lo que reafirma la aplicación de los postulados procedimentales del CPACA.
90. Además, la Corte en sentencia T-042A de 2025 precisó que de conformidad con los artículos 29 y 209 de la Constitución, en los asuntos migratorios, las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, y ( ) sus funciones se deben desarrollar con fundamento en los principios que el legislador desarrolló en la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), a partir de los cuales definió las pautas de conducta de las autoridades encaminadas a proteger los derechos de quienes actúan ante la administración.
91. En este orden de ideas, la autoridad migratoria está llamada a evaluar las particularidades de cada trámite y/o procedimiento administrativo migratorio, para determinar las normas que le son aplicables y garantizar los estándares mínimos derivados del derecho fundamental al debido proceso.
(ii) El procedimiento administrativo migratorio para la expedición de PPT y su cancelación
92. El permiso El PPT es un mecanismo para la regularización de la población migrante venezolana en Colombia, adoptado mediante el Decreto 216 de 2021, también conocido como Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos Bajo Régimen de Protección Temporal (ETPMV). El ETPMV tiene dos componentes. El primero relacionado con el Registro Único de Migrantes Venezolanes (RUMV) que permite, entre otras, suplir la carencia de información actualizada sobre migración venezolana y diseñar políticas públicas pertinentes[65]. El segundo, relacionado con el PPT que brinda posibilidades de integración laboral y social, que les permite a los migrantes de nacionalidad venezolana una vida en condiciones dignas[66].
93. El artículo 4 del Decreto 216 de 2021 establece cuatro condiciones para que sea aplicado el régimen de protección a la población migrante de nacionalidad venezolana, quienes deberán acreditar al menos una, así: 1. Encontrarse en territorio colombiano de manera regular como titular de un Permiso de Ingreso y Permanencia (PIP), Permiso Temporal de Permanencia (PTP) o de un Permiso Especial de Permanencia (PEP) vigente, cualquiera sea su fase de expedición, incluido el PEPFF. | 2. Encontrarse en territorio colombiano de manera regular como titular de un Salvoconducto SC-2 en el marco del trámite de una solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado. | 3. Encontrarse en territorio colombiano de manera irregular a 31 de enero de 2021. | 4. Ingresar a territorio colombiano de manera regular a través del respectivo Puesto de Control Migratorio legalmente habilitado, cumpliendo con los requisitos establecidos en las normas migratorias, durante los primeros dos (2) años de vigencia del presente Estatuto.
94. Estas condiciones fueron reglamentadas en la Resolución 971 de 2021, cuyo artículo segundo dispone lo siguiente: Condiciones para Acceder al Régimen de Protección Temporal. El Estatuto Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos Bajo Régimen de Protección Temporal aplica para los migrantes venezolanos que deseen permanecer de manera temporal en el territorio nacional y que cumplan alguna de las siguientes condiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 4° del Decreto 216 de 2021: 1. Encontrarse en territorio colombiano de manera regular como titulares de un Permiso de Ingreso y Permanencia (PIP), Permiso Temporal de Permanencia (PTP) o de un Permiso Especial de Permanencia (PEP) vigente, cualquiera sea su fase de expedición incluido el PEPFF. | 2. Encontrarse en territorio colombiano de manera regular como titulares de un Salvoconducto de Permanencia SC-2 en el marco del trámite de una solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado. | 3. Encontrarse en territorio colombiano de manera irregular a 31 de enero de 2021. | 4. Ingresar a territorio colombiano de manera regular a través del respectivo Puesto de Control Migratorio legalmente habilitado, cumpliendo con los requisitos establecidos en las normas migratorias, durante los primeros dos (2) años de vigencia del Estatuto, es decir, desde el 29 de mayo de 2021 hasta el 28 de mayo de 2023. No obstante, esta condición estará sujeta a lo establecido por el Ministerio de Salud, en relación con la declaratoria de la Emergencia Sanitaria. | Parágrafo 1°. Los migrantes venezolanos que se encuentren bajo la condición contenida en el numeral 3 del presente artículo, deberán aportar prueba sumaria e idónea de su permanencia en el territorio nacional a 31 de enero de 2021, de conformidad con el artículo 6° de la presente Resolución[67].
95. Ahora bien, de conformidad con el artículo 11 del Decreto 216 y el artículo 14 de la Resolución 971 de 2021, el PPT es un documento de identificación que permite la regularización migratoria. Su expedición conlleva la posibilidad de (i) ejercer una actividad u ocupación legal; (ii) acceder al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensión; (iii) contratar o suscribir productos y/o servicios con entidades financieras, (iv) convalidar títulos ante el Ministerio de Educación Nacional; (v) tramitar tarjetas profesionales; (vi) ingresar y salir del territorio colombiano, entre otros.
96. Por su parte, el artículo 12 del precitado ETPMV y el artículo 15 de la Resolución 971 de 2021 prevén los siguientes requisitos para solicitar la expedición del PPT: 1. Estar incluido en el Registro Único de Migrantes Venezolanos (RUMV) (prerregistro Virtual, diligenciamiento de la encuesta socioeconómica y Registro Biométrico Presencial), en los plazos establecidos en el artículo 4° de la presente Resolución. | 2. No tener antecedentes penales, anotaciones o procesos administrativos o judiciales en curso en Colombia o en el exterior. | 3. No tener en curso investigaciones administrativas migratorias. | 4. No tener en su contra medida de expulsión, deportación o sanción económica vigente. | 5. No haber sido reconocido como refugiado o haber obtenido asilo en otro país. 6. No tener una solicitud vigente de protección internacional en otro país, salvo si le hubiese sido denegado.
97. Así, la UAEMC es la encargada de tramitar y otorgar el PPT y su procedimiento está previsto en los artículos 18 y 19 de la Resolución 971 de 2021. Una vez expedido el PPT, el artículo 15 del Decreto 216 de 2021 prevé la posibilidad de que la Autoridad Migratoria pueda cancelarlo, cuando ocurra una o varias de las siguientes causales: 1. Encontrar registro de infracciones al ordenamiento jurídico colombiano, ocurridas antes o después del otorgamiento del Permiso, por reportes posteriores realizados por las autoridades nacionales e internacionales. | 2. Incurrir en infracciones a la normatividad migratoria con posterioridad al otorgamiento del Permiso. | 3. Que la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia considere que la presencia del extranjero en el territorio nacional es inconveniente o que representa un riesgo para la seguridad nacional. | 4. Que el titular del Permiso por Protección Temporal se ausente del territorio nacional por un período superior a ciento ochenta (180) días calendario continuos. | 5. Contar con información de autoridades nacionales o extranjeras donde se considere que la permanencia del extranjero es inconveniente para la seguridad nacional o ciudadana. | 6. Encontrar falsedades o inconsistencias en las cuales haya incurrido el beneficiario para acceder al Permiso por Protección Temporal (PPT), sin perjuicio de las acciones administrativas y penales a que haya lugar.
98. Por último, el artículo 15 del Decreto 216 de 2021 dispone que la cancelación del PPT debe hacerse a través de acto administrativo, sin perjuicio de las actuaciones administrativas o judiciales a que haya lugar.
E. Solución del caso concreto
99. En este punto, procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado. En este sentido, a través de la Resolución número 20247070002376 del 1° de octubre de 2024, la UAEMC decidió cancelar el PPT del accionante bajo el argumento de que la expedición del referido documento se realizó con la consignación de información errónea sobre la fecha de nacimiento del tutelante pues, se registró el 29 de abril del año 2006 siendo la fecha de nacimiento el 29 de abril de 1995. Adicionalmente, de acuerdo con la entidad accionada, al haber sido tramitado el prerregistro como si se tratara de un menor de edad, el sistema permitió la expedición del PPT; sin embargo, siendo mayor de edad en la fecha en que se solicitó el permiso, este trámite se surtió de forma extemporánea.
100. En este contexto, el debido proceso se instituye como una garantía jurídica que evita que las actuaciones de las autoridades administrativas sean arbitrarias, caprichosas o intempestivas. Su ámbito de protección está compuesto por un conjunto de garantías iusfundamentales mínimas que protegen al individuo incurso en cualquier tipo de actuación de esa naturaleza.
101. Al respecto, de acuerdo con la información que obra en el expediente de tutela, la Sala no evidenció que, de manera previa a la expedición de la resolución que determinó la cancelación del PPT del tutelante, la accionada hubiera adelantado una actividad mínima encaminada a no sorprenderlo con su actuación y, en particular, a permitirle hacer valer sus razones o argumentos en contra de los hallazgos que esta autoridad le endilgó. En otras palabras, la autoridad migratoria accionada desconoció la garantía iusfundamental al debido proceso del actor, al no permitirle la posibilidad de ejercer su defensa y contradicción sobre los hechos que le fueron atribuidos y las pruebas que los sustentaban, así como por no haberle permitido ser oído en el curso previo a la adopción de la decisión de cancelación.
102. En esa misma línea, también encuentra la Sala que la actuación de la entidad accionada se apartó de las normas procedimentales que consagran las etapas que deben surtirse en todo procedimiento administrativo que adelanten las autoridades a la luz del CPACA. En efecto, el hecho de que el Decreto 216 de 2021 y la Resolución 971 de 2021 no establezcan una serie de etapas previas que deba surtir la autoridad migratoria para garantizar el derecho a la defensa y contradicción y demás garantías mínimas del debido proceso, no desdibuja la fuerza normativa del artículo 29 de la Constitución, así como las reglas dispuestas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
103. En consecuencia, el hecho de que el Decreto 216 de 2021 y la Resolución 971 de 2021, no prevean etapas previas para que las personas migrantes puedan pronunciarse en el procedimiento de cancelación del PPT, no impedía al titular del PPT aportar pruebas, explicar errores o inconsistencias documentales o subsanar irregularidades formales detectadas por la autoridad administrativa, lo que generó un vacío de defensa efectiva en cabeza del accionante y, en últimas, el desconocimiento del derecho al debido proceso.
104. Así, para la Sala, el advertido déficit de defensa efectiva se subsana, en el presente caso, a través de una hermenéutica del régimen de cancelación de permisos por protección temporal a partir del principio de efectividad de los derechos fundamentales y de la jurisprudencia constitucional. Esa lectura hubiera derivado en que, de forma previa a la cancelación del PPT del accionante, la UAEMC le hubiese enterado de la inconsistencia en la información registrada, y permitido la oportunidad de aportar y solicitar pruebas que obraban en su contra, así como de rendir sus propias alegaciones.
105. Por otro lado, durante el trámite de la acción tutela, la accionada alegó que, sumado a la consignación errónea de su fecha de nacimiento, el actor no registraba movimientos migratorios, con lo cual tampoco cumplía con el requisito establecido en el artículo segundo de la Resolución 971 de 2021 para que le sea aplicable el ETPMV consistente en contar con ingreso al país por un puesto de control migratorio legalmente habilitado por el estado colombiano entre el 29 de mayo 2021 y el 28 de mayo de 2023.
106. Este nuevo argumento tampoco es fundamento para haber procedido con la cancelación intempestiva del PPT del accionante. Primero, porque al igual que el argumento relacionado con la consignación errónea de su fecha de nacimiento en el prerregistro virtual, la autoridad migratoria accionada omitió garantizar el derecho fundamental al debido proceso del tutelante y en especial le impidió, a través del desarrollo de las etapas previas a su decisión, ejercer su derecho de defensa y contradicción, el cual se materializa con la posibilidad, entre otras, (i) de ser oído de manera previa a la toma de una decisión; (ii) de conocer las pruebas que se encuentran en el expediente y; (iii) de traer pruebas favorables a sus peticiones o pretensiones. Segundo, porque al tratarse de un nuevo argumento, ni siquiera quedó consignado en la resolución objeto del presente trámite, por lo que no corresponde a la accionada, a la luz del debido proceso, complementar posteriormente la motivación de su actuación.
107. En conclusión, de acuerdo con las pruebas que se allegaron al presente proceso de tutela, la Sala encuentra que la autoridad accionada desconoció el derecho fundamental al debido proceso del señor Carlos Enrique Rangel Yuncosar al haberle cancelado su PPT de manera intempestiva. Lo anterior, se explica en tres razones:
108. (i) La autoridad migratoria no brindó al accionante la posibilidad de materializar las garantías mínimas del debido proceso, consistentes, entre otras, en permitirle conocer el expediente, ser oído, aportar pruebas y controvertir las obrantes en su contra de forma previa a la expedición de la resolución que canceló el PPT. (ii) Se apartó de las reglas generales previstas en el ordenamiento para adelantar cualquier procedimiento de carácter administrativo. (iii) No se pronunció sobre la posibilidad de que el accionante pudiera encontrarse en alguna de las causales de aplicación del ETPMV dispuestas en el artículo 4 del Decreto 216 de 2021 y en el artículo 2 de la Resolución 0971 de 2021, situación que lo haría acreedor de un PPT. Por lo tanto, la accionada adoptó de plano la decisión más gravosa para el accionante, consistente en la cancelación de su PPT y la consecuente obligación de salir del territorio nacional.
109. De acuerdo con lo anterior, la UAEMC desconoció el derecho fundamental al debido proceso del accionante: (i) al imponer obstáculos injustificados para el goce efectivo de sus derechos fundamentales y no evaluar alternativas menos gravosas que la medida de cancelación del PPT que adoptó y; (ii) al no concederle una oportunidad para pronunciarse ni aportar pruebas que obraban en su contra, ni controvertir las existentes.
110. En este orden, si bien el juez de primera instancia exhortó a la UAEMC para que realizara el acompañamiento necesario para la regularización de la situación migratoria del actor y, el juez de segunda instancia la exhortó para que le expidiera el respectivo salvoconducto por cancelación de PPT que contara con la anotación para solicitud de visa, la presente decisión busca aportar claridad y coherencia al pronunciamiento judicial de instancia que fue ambiguo al negar la amparo y conceder efectos materiales de protección. Así, en el marco del reconocimiento expreso de la vulneración del derecho fundamental al debido proceso identificada en el presente caso, la Sala revocará las decisiones de instancia que negaron el amparo y, en su lugar, concederá la protección del derecho fundamental al debido proceso del actor.
111. En consecuencia, la Sala dispondrá dejar sin efectos la Resolución UAEMC No. 20247070002376 del 1° de octubre de 2024, con el fin de que la autoridad migratoria inicie nuevamente el procedimiento administrativo en el que asegure el pleno de las garantías del derecho fundamental al debido proceso (en particular el derecho de defensa y contradicción) de acuerdo con lo señalado en esta decisión y motive la aplicación integral de las disposiciones migratorias, en particular, el ETPMV. Mientras se surte esta actuación el accionante deberá contar con la vigencia del PPT que le había sido expedido.
112. La Sala estima relevante precisar que el hecho de mantener vigente el PPT del accionante, es una medida necesaria para proteger el derecho fundamental al debido proceso cuya vulneración se concluyó en el presente caso. Esta medida tiene lugar cuando se advierte tal vulneración, y se materializa a partir de retrotraer la situación al momento previo a la vulneración.
113. En caso de que este procedimiento culmine con la confirmación de la cancelación del PPT a nombre del accionante, se ordenará a la entidad accionada que, previa citación del tutelante, expida el correspondiente salvoconducto por cancelación del PPT. Asimismo, ordenará al Ministerio de Relaciones Exteriores remitir información clara y completa al actor, para que, si es su deseo, inicie el procedimiento relacionado con la obtención de visas que le sea aplicable.