I. ANTECEDENTES
Síntesis de los hechos relevantes
8. El señor Luis Miguel, actualmente privado de la libertad, fue capturado en mayo de 2024 y permaneció recluido en la Estación de Policía de Villa del Rosario, Norte de Santander, hasta junio del mismo año. Posteriormente, fue trasladado al Complejo Carcelario y Penitenciario de Cúcuta para cumplir la pena de prisión de treinta y dos (32) meses impuesta por el Juzgado 90 Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá, por el delito de inasistencia alimentaria.[2]
9. Dado que el accionante padece cáncer a causa de un tumor cerebral maligno, su apoderado presentó en junio de 2024, ante el Juzgado Primero de Ejecución de Penas de Cúcuta, una solicitud de reclusión domiciliaria u hospitalaria como medida sustitutiva de la pena, con el fin de garantizar la continuidad de los tratamientos médicos y las sesiones de quimioterapia requeridas por el hoy accionante.[3]
10. Mediante Auto del 3 de julio de 2024, el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Cúcuta negó la solicitud, con base en el dictamen del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, el cual concluyó que el interno no se encuentra en estado grave por una enfermedad incompatible con su vida en reclusión.[4]
11. En la misma providencia, el referido juzgado conminó a la Dirección y al Área de Salud del Complejo Carcelario y Penitenciario de Cúcuta a: (i) adoptar las medidas necesarias para garantizar la atención de las enfermedades que padece el señor Luis Miguel, incluyendo especialidades como Neurología, Neurocirugía y Medicina General, y, en caso de urgencia, proceder con su traslado a un hospital; y (ii) supervisar la programación y el cumplimiento de las citas con los especialistas que le fueran prescritas.[5]
12. El apoderado del señor Luis Miguel interpuso recurso de reposición y apelación, argumentando que el dictamen del Instituto Nacional de Medicina Legal se limitó a una valoración visual, omitiendo considerar los episodios de convulsiones sufridos por el interno y sin ordenar exámenes clínico-científicos como tomografías, TAC o resonancias magnéticas que permitieran establecer el estado actual del tumor cerebral.[6]
13. El Juzgado Primero (1º) de Ejecución de Penas confirmó su decisión del 3 de julio de 2024 y concedió el recurso de apelación, el cual fue resuelto el 28 de octubre de 2024 por el Juzgado Noventa (90) Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá, confirmando la decisión que negó la solicitud de prisión domiciliaria o reclusión hospitalaria. [7]
14. El actor señala que durante su permanencia en privación de la libertad ha experimentado un deterioro progresivo de su salud, con constantes e intensos dolores de cabeza que afectan su estabilidad para sostenerse. De acuerdo con la historia clínica aportada, en las evaluaciones más recientes se identificó un astrocitoma cerebral, epilepsia secundaria asociada a un tumor del sistema nervioso, ansiedad, depresión y obesidad, patologías que requieren controles permanentes de las especialidades de oncología, nutrición, psicología y neurología.[9]
15. De manera puntual, se ordenó para los días 12 y 23 de diciembre de 2024 una consulta inicial con un especialista en neurocirugía, motivada por la presencia de convulsiones focalizadas faciales, así como una cita de seguimiento para evaluar la evolución de su condición y ajustar la medicación correspondiente.[10]
La acción de tutela
16. El 2 de octubre de 2024, el señor Luis Miguel, a través de su apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y el Complejo Carcelario y Penitenciario de Cúcuta, con el objetivo de proteger sus derechos fundamentales a la salud, a la vida en condiciones dignas y a la integridad personal.[11]
17. Señaló que, desde el momento en que fue privado de la libertad, su afiliación a la Nueva EPS fue cancelada, a pesar de que esta entidad le proporcionaba los tratamientos médicos y medicamentos requeridos para preservar su vida. Indicó que dicha circunstancia ha deteriorado gravemente su estado de salud, por no haber recibido atención médica por parte del área de salud del establecimiento penitenciario, ni le han sido suministrados los medicamentos indispensables para el tratamiento de su enfermedad.
18. En concreto, solicitó: (i) ordenar al INPEC y al Complejo Carcelario y Penitenciario de Cúcuta, la práctica inmediata de los procedimientos y tratamientos médicos correspondientes para tratar la enfermedad del accionante, incluyendo citas con especialistas en neurología, oncología, neurocirugía y otras áreas necesarias; (ii) ordenar al INPEC y al Complejo Carcelario y Penitenciario de Cúcuta, el suministro inmediato de los medicamentos necesarios para su enfermedad, incluyendo quimioterapias y demás fármacos previamente cubiertos por su antigua EPS; y (iii) conceder la reclusión domiciliaria u hospitalaria por enfermedad muy grave como medida sustitutiva, en razón a su estado de salud actual y por lo establecido en el artículo 68 del Código Penal.[12]
19. Adicionalmente, en virtud del artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, el apoderado solicitó como medida provisional la autorización inmediata para que el señor Luis Miguel fuera valorado por un médico dentro del establecimiento penitenciario, con el fin que le prescribiera los medicamentos necesarios y se evitarán nuevos episodios de convulsiones que pudieran causar daños neurológicos irreversibles.
Trámite procesal de la acción de tutela
20. Mediante Auto del 3 de octubre de 2024, el Juzgado Trece (13) Administrativo Oral de Cúcuta admitió la presente acción de tutela, concedió la medida provisional y requirió al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), al Complejo Carcelario y Penitenciario de Cúcuta, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), al Patrimonio Autónomo Fondo de Atención en Salud PPL 2024, a la Previsora S.A. y a la Regional Oriente del INPEC, para que se pronunciaran sobre los hechos y pretensiones planteadas en la acción de tutela.[13]
Contestaciones de las entidades accionadas y vinculadas
21. La responsable del Área Jurídica y de Asuntos Penitenciarios de la Regional Oriente del INPEC respondió a la acción constitucional indicando que no existía vulneración alguna de los derechos fundamentales del accionante. Señaló que dicha dependencia carece de competencia funcional para resolver las pretensiones planteadas, por lo que solicitó su desvinculación del trámite de tutela.[14]
22. Puntualmente explicó que las funciones asignadas al INPEC consisten en: supervisar el desarrollo de las actividades en materia jurídica, administrativa, financiera y de seguridad; recopilar datos estadísticos; vigilar el cumplimiento de planes de acción y riesgo; y asesorar a los directores en la normatividad penitenciaria, pero NO SOMOS OPERATIVOS en cuanto al manejo de cárceles y PPL.[15] Asimismo, precisó que es responsabilidad exclusiva del director del establecimiento dar cumplimiento a las respuestas de peticiones, acatar órdenes judiciales como la detención o encarcelación de PPL y ordenar el traslado de los PPL para remisiones judiciales, administrativas, de salud o a otro establecimiento.[16]
23. De igual forma, indicó que la competencia y responsabilidad legal sobre la contratación, supervisión y prestación del servicio de salud en las especialidades requeridas, así como la entrega de medicamentos a las personas privadas de la libertad bajo custodia del INPEC, corresponde exclusivamente a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, el Patrimonio Autónomo Fondo de Atención en Salud PPL 2024 -a través de su vocera, la fiduciaria La Previsora S.A- y el área de sanidad del Complejo Carcelario y Penitenciario de Cúcuta (COCUC). Estas entidades tienen la obligación de adelantar las gestiones necesarias ante las IPS correspondientes para asegurar la atención médica requerida. Finalmente, indicó que la historia clínica del accionante está disponible en el Área de Sanidad del penal. [17]
24. La coordinadora del Grupo de Tutelas del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) respondió a la solicitud de amparo, indicando que la Dirección General del INPEC no tiene la responsabilidad ni la competencia legal para proveer servicios de salud a la población privada de la libertad. Explicó que la prestación de estos servicios está a cargo de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- y de las entidades prestadoras de salud contratadas por la fiduciaria La Previsora S.A., las cuales tienen bajo su custodia las historias clínicas. Asimismo, señaló que las gestiones administrativas relacionadas con las citas médicas están a cargo de los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional (ERON), bajo la dirección de sus respectivos directores.[18]
25. El jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) solicitó ser desvinculado del trámite por carecer de legitimidad en la causa por pasiva. Indicó que, si bien la USPEC suscribe los contratos de fiducia mercantil, es la fiduciaria La Previsora S.A. quien cumple con las obligaciones relacionadas con la prestación efectiva del servicio de salud mediante las IPS contratadas.[19]
26. En este sentido, precisó que conforme a la Resolución 3595 de 2016, el modelo de atención en salud para las personas privadas de la libertad incluye servicios intramurales de baja complejidad según las necesidades de cada Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional, complementados con una red externa para servicios de mediana y alta complejidad, administrada por operadores regionales contratados por la fiduciaria.[20]
27. Asimismo, informó que el INPEC es la entidad encargada de la vigilancia y custodia de los internos, por lo que tiene la responsabilidad de trasladarlos a las consultas extramurales ordenadas y programadas por las IPS a través del médico tratante. En conclusión, el representante de la USPEC reiteró que dicha entidad: no interviene en la contratación de los operadores de salud (lo cual es realizado de manera autónoma por la fiducia), ni mucho menos interviene o tiene injerencia alguna en la prestación del servicio de salud, el agendamiento de citas o los tratamientos de los pacientes ( ).[21]
28. La fiduciaria Fiduprevisora S.A. respondió a la solicitud de amparo y señaló que el Patrimonio Autónomo Fondo de Atención en Salud PPL 2024 carece de legitimación por pasiva, en tanto que las pretensiones de la parte accionante desbordan las competencias de mi representada, debido a que: i) Las funciones asignadas no deben confundirse con las de una EPS, ya que esta no funge como tal; y ii) El objeto del contrato de fiducia mercantil está limitado a la administración y pago de los recursos del mencionado Fondo, y no a la materialización del servicio de salud, responsabilidad que recae sobre el establecimiento penitenciario y el INPEC en coordinación con las IPS contratadas.[22]
29. Asimismo, indicó que el Patrimonio Autónomo ha actuado en cumplimiento de sus obligaciones contractuales, en especial en lo concerniente a la acción constitucional de la referencia, realizando las siguientes funciones: (i) la contratación de la red intramural; además, el servicio de contact center, encargado de emitir las autorizaciones requeridas por el accionante; y (ii) la contratación de las IPS necesarias para que el Complejo Carcelario y Penitenciario de Cúcuta y el INPEC gestionen las citas y traslados requeridos.[23]
Decisión objeto de revisión
30. Mediante Sentencia del 16 de octubre de 2024, el Juzgado Trece (13) Administrativo Oral de Cúcuta, amparó el derecho fundamental a la salud del accionante y ordenó al Complejo Penitenciario y Carcelario de Cúcuta, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Regional Oriente, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) y a La Previsora S.A., como vocera del Patrimonio Autónomo Fondo de Atención en Salud PPL 2024 que dentro del término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esa providencia, realizaran las actuaciones administrativas necesarias para garantizar la programación y prestación efectiva del servicio de consulta con un especialista en oncología al señor Luis Miguel. Esta decisión se fundamentó en que, hasta esa fecha, el accionante carecía incluso de cita programada para definir su tratamiento por parte de la referida especialidad.
31. Por otro lado, negó la solicitud de medida de reclusión domiciliaria u hospitalaria por cuanto: resulta ser un asunto objeto de competencia del juez natural, lo cual como fue señalado ya fue resuelto por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad.[24] De igual manera indicó que dicha solicitud se da en virtud al estado de salud del Señor Luis Miguel, por lo que debe advertirse que lo mismo no configura la ocurrencia de un perjuicio irremediable que permita al juez de tutela pronunciarse de fondo frente a dicha situación, pues como fue expuesto por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad a través del auto adiado 03 de julio de 2024, resulta trascendente contar con un dictamen médico que de determine la procedencia de la medida, lo cual no ha ocurrido en el presente asunto.[25]
32. Esta decisión no fue impugnada y la actuación fue remitida para su estudio a la Corte Constitucional.
Actuaciones en sede de revisión
33. Remitido el expediente de la referencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, la Sala de Selección Número Doce, mediante Auto del 18 de diciembre de 2024, decidió escoger el presente caso, notificando dicha decisión el 23 de enero de 2025. El estudio del caso se asignó a la Sala Quinta de Revisión.
34. De conformidad con lo previsto en los artículos 19 y 21 del Decreto 2591 de 1991 y en virtud de los hechos narrados anteriormente, mediante Auto del siete (7) de febrero de 2025, se decretaron las siguientes pruebas: En primer lugar, se ordenó a la Dirección Seccional Norte de Santander del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses que: (i) realizara una valoración médico-científica al señor Luis Miguel, con el propósito de determinar si se encuentra o no en un estado de salud grave, incompatible con la privación de la libertad; (ii) al concluir dicho examen, se tuviera en cuenta su historia clínica en la valoración; y (iii) en caso de que la valoración medicolegal estableciera que no se encontraba en estado grave por una enfermedad incompatible con la vida en reclusión, se indicara si el accionante requería alguna condición especial de reclusión en atención a su diagnóstico. En segundo lugar, se ordenó a la Defensoría del Pueblo, Regional Norte de Santander, remitir un informe detallado sobre las condiciones de reclusión del señor Luis Miguel en el Complejo Carcelario y Penitenciario de Cúcuta, con especial énfasis en la atención médica recibida. Dicho informe debía incluir: (i) registros fotográficos y otros elementos probatorios que permitieran evaluar objetivamente las condiciones reales de reclusión y cualquier irregularidad o deficiencia identificada; (ii) un análisis sobre el cumplimiento de los estándares mínimos en derechos humanos aplicables a las personas privadas de la libertad; (iii) una entrevista al señor Luis Miguel para conocer su percepción acerca de sus condiciones de reclusión y la atención médica proporcionada, y (iv) un detalle sobre las especialidades médicas disponibles en el complejo penitenciario, la frecuencia con que se realizan consultas médicas y los recursos destinados a la atención de personas con enfermedades graves. Finalmente, en tercer lugar, se ordenó al Área de Sanidad del Complejo Carcelario y Penitenciario de Cúcuta y al Patrimonio Autónomo Fondo de Atención en Salud PPL 2024, presentar un informe detallado que incluyera: (i) el número total de atenciones médicas proporcionadas al señor Luis Miguel relacionadas con su cáncer; (ii) el número y tipo de medicamentos suministrados para tratar dicha enfermedad, indicando si correspondían a las prescripciones médicas; (iii) la cantidad de citas médicas programadas, las efectivamente realizadas y las especialidades médicas involucradas; y (iv) los soportes documentales necesarios que permitieran verificar la exactitud de la información entregada.
Respuestas a las pruebas decretadas en sede de revisión
35. Cumplido el término probatorio, la Secretaría de la Corte Constitucional informó que se recibieron las siguientes respuestas:
36. Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, unidad básica Bucaramanga. Informó que mediante oficio No. UBBUC-DSSA-01143-2025, el Instituto programó para el 19 de febrero de 2025, a las 8:00 a.m., la valoración médico legal del estado de salud del accionante Luis Miguel.
37. El 20 de febrero de 2025, se remitió a la Corte Constitucional copia del informe de determinación medicolegal del estado de salud del accionante (persona privada de la libertad No. UBCUC-DSNS-00725-C-2025 del 19 de febrero de 2025), en el que se concluyó que el señor Luis Miguel presenta: 1. astrocitoma (tumor de comportamiento incierto) cie 11XA73A8 región supratentorial de cerebro; 2. Epilepsia secundaria a tumor del sistema nervioso cie 118A60, 3. Obesidad cie 11: 5B81.Y.[28] Con base en lo cual se estableció que el accionante requiere manejo y control por sus médicos tratantes en neurocirugía y oncología de manera ambulatoria con la periodicidad que ellos determinen. En sus actuales condiciones no se fundamenta un estado grave por enfermedad.[29]
38. El informe precisó que, para determinar la incompatibilidad con la vida en reclusión formal se requiere que el Inpec informe al despacho si cuenta con los recursos que le permitan garantizar las indicaciones de los médicos tratantes, por ejemplo: con los servicios intramurales o extramurales expuestos en esta discusión, si se puede acceder a las citas, dispensación de medicamentos entre otros.[30]
39. Defensoría del Pueblo. A través del oficio No. 202500407000781061 del 18 de febrero de 2025, el Delegado para los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo remitió un informe sobre el cumplimiento del auto de pruebas del siete (7) de febrero de 2025.[31]
40. En primer término, aportó dos fotografías del señor Luis Miguel que muestran un estado físico aparentemente bueno, aunque manifestó que estas imágenes resultan insuficientes para evaluar objetivamente las condiciones reales de su reclusión.[32]
41. En segundo lugar, comunicó que actualmente el señor Luis Miguel está recluido en el patio 12 del Complejo Carcelario y Penitenciario de Cúcuta, en el cual permanecen 83 internos pese a tener capacidad para solo 48. Indicó que, aunque existen aspectos positivos como la buena convivencia y el trato adecuado por parte del personal de vigilancia, las condiciones generales no cumplen plenamente los estándares mínimos de derechos humanos, principalmente debido al hacinamiento que afecta a todas las personas privadas de la libertad en el referido patio.
42. Respecto a la entrevista practicada al accionante, informó que, pese al hacinamiento, el señor Luis Miguel manifestó encontrarse conforme con el trato recibido, la convivencia con los demás internos y la alimentación proporcionada. Señaló que, aunque la situación en el patio 12 no es ideal, siente que se suministra una buena atención en términos generales. Sobre el servicio médico recibido, indicó que los primeros tres meses fueron insatisfactorios; sin embargo, tras conversar con la subdirectora del establecimiento penitenciario, esto mejoró. Asimismo, expresó inconformidad frente al examen médico legal, toda vez que este se limitó a evaluar su estado físico sin considerar su historia clínica de manera integral.[33]
43. En cuanto a las especialidades médicas disponibles y la atención a enfermedades graves, la Defensoría señaló que el informe proporcionado por la Regional Norte de Santander no especificó completamente dichas especialidades en el Complejo Carcelario y Penitenciario de Cúcuta. No obstante, indicó que el señor Luis Miguel fue remitido a consulta con un neurocirujano para el tratamiento de su tumor cerebral.[34]
44. Finalmente, sobre las valoraciones médicas realizadas, se informó que el accionante fue atendido inicialmente por medicina general al ingresar al establecimiento penitenciario y, posteriormente, fue remitido a consulta con los especialistas en neurología y neurocirugía, siendo atendido por el doctor Carlos Mora el 24 de diciembre de 2024.[35]
45. Fiduprevisora.[36] La apoderada del Patrimonio Autónomo Fondo de atención en salud PPL 2024, cuya vocera y administradora es la Fiduprevisora S.A., dio respuesta al auto de pruebas del siete (07) de febrero de 2025 en los siguientes términos: Inicialmente indicó que las funciones asignadas a la entidad no deben confundirse con las que corresponden a una EPS, pues el objeto del contrato de fiducia mercantil se limita a administrar y realizar pagos con los recursos del fondo, no a prestar directamente el servicio de salud. A su juicio, esta última función corresponde al establecimiento penitenciario y al INPEC, en coordinación con las IPS contratadas.
46. En el acápite denominado gestiones realizadas por parte del patrimonio autónomo fondo de atención en salud ppl 2024 señaló que, en cumplimiento de la orden médica preexistente del señor Luis Miguel, se profirió el respaldo económico No. 2024256673 del 4 de octubre de 2024 para la consulta inicial con especialista en oncología. Sin embargo, dicho respaldo venció el 4 de enero de 2025 sin que se hubiese materializado el servicio, razón por la cual, el 13 de enero de 2025, se solicitó a la Unión Temporal Línea Vital PPL la renovación de dicho respaldo económico.[37]
47. En el apartado sobre la materialización de servicios de salud a favor de la PPL a cargo del INPEC, indicó que de acuerdo con el nuevo modelo de contratación el operador intramural UNIÓN TEMPORAL NORSALUD PPL tiene la obligación de asignar las citas de los servicios capitados y de los servicios contratados bajo la modalidad de PGP[38] enlistados en el anexo 15 - Nota técnica PPL final - Anexos de la invitación pública No. 001 de 2024.[39]
48. Adicionalmente, mencionó que existen servicios garantizados por la red externa contratada, y que, en caso de existir respaldos económicos asignados a dicha red, la responsabilidad de asignar las citas médicas recae en el prestador designado, previa solicitud realizada por el INPEC, según lo establece el literal g) del artículo 2 de la Resolución No. 3595 del 10 de agosto del 2016 Por medio de la cual se modifica la Resolución 5159 de 2015 y se dictan otras disposiciones.[40]
49. En consecuencia, concluyó que los competentes para adelantar las gestiones de asignación de citas y traslados que requiera el señor Luis Miguel son el operador UNION TEMPORAL NORSALUD PPL y del Complejo Carcelario y Penitenciario de Cúcuta de manera conjunta en el marco de sus obligaciones.[41]
50. Complejo Penitenciario y Carcelario de Cúcuta.[42] El Director del Complejo Penitenciario y Carcelario de Cúcuta dio respuesta al auto de pruebas transcribiendo la historia clínica del señor Luis Miguel. A continuación, se describen las atenciones médicas relevantes desde el ingreso del accionante al establecimiento, ocurrido el 21 de mayo de 2024:
51. En relación con la entrega de medicamentos al señor Luis Miguel, se informó lo siguiente:[43]