Sentencia C-588/19

3. La Ley 1448 de 2011 establece un sistema complejo de atención, restablecimiento y reparación para las víctimas, así como de recuperación de la verdad para las mismas y para toda la sociedad, por lo que, de perder vigencia, dejarían de existir todas las instituciones que garantizan dicha finalidad, y constituiría una regresión en la materia y un abandono súbito de las políticas públicas que adelantan las entidades competentes. La expiración de la vigencia de la ley dejaría a las víctimas “sin ningún mecanismo propio que garantizara las medidas de asistencia, acceso a educación, salud, generación de ingresos, seguridad alimentaria, vivienda y reunificación familiar, en los cuales ha insistido persistentemente la Corte Constitucional en la sentencia T-25 de 2004 y en los autos de seguimiento a la misma”[2].

4. La Ley 1448 de 2011 es el instrumento normativo más importante del Estado para la atención, protección y reparación de las víctimas del conflicto armado, a partir de la cual “se ha construido un andamiaje institucional de atención a las víctimas que sólo podrá extinguirse, o bien cuando sea remplazado por el legislador por otro mejor adaptado a las circunstancias presentes, o bien cuando se haya logrado ya la reparación integral de las víctimas del conflicto y se haya consolidado la paz ‘estable y duradera’”[3]. A su juicio “la ley en sí misma constituyó, en su momento, el avance más importante en la historia de Colombia en el camino de la reconciliación y reconocimiento de los derechos de las víctimas”[4].

5. Cuando se discutió y aprobó la Ley de Víctimas, se actuó de conformidad con las bases constitucionales vigentes en ese entonces, determinando con ello un límite temporal de 10 años el cual era considerado armónico con las normas superiores, y suficiente para lograr la reparación integral. Sin embargo, si bien el propósito del Congreso fue poner en marcha un andamiaje jurídico e institucional que permitiera superar el estado de cosas inconstitucional y avanzar en la reparación de las víctimas, “los compromisos estatales derivados de la constitucionalización del Acuerdo Final hacen constitucionalmente imposible, para el año 2021, extinguir ese andamiaje”[5].

6. Teniendo en cuenta tal circunstancia “en la actualidad, la cláusula de vigencia temporal de la ley, sin más factores de delimitación que el paso del tiempo, ha devenido en un atentado contra la Constitución, como quiera que acarrea la eliminación de toda una política pública de atención y reparación a las víctimas”[6]. El Estado no puede permitir que el simple paso del tiempo extinga el instrumento más importante de protección de derechos de las víctimas, motivo por el cual la cláusula de temporalidad contenida en el artículo 208 de la Ley 1448 de 2011 adolece de una inconstitucionalidad sobrevenida, que debe ser declarada por la Corte Constitucional.

7. El nuevo referente constitucional que se desprende de los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017 hace incompatible la norma demandada con la Constitución. Si bien el legislador tiene competencia para introducirle modificaciones a la Ley 1448 de 2011 o para ampliar su plazo de vigencia “ante su silencio, le corresponde a la Corte Constitucional, mediante la herramienta de la declaratoria de inconstitucionalidad, ‘preservar’ la institucionalidad creada hasta cuando su objetivo haya sido cumplido”[7], como lo impone la Constitución.

8. Las normas mediante las cuales se ha implementado el Acuerdo Final son diferentes a las contenidas en la Ley 1448 de 2011 e insuficientes para proteger los derechos allí amparados. Es posible identificar al menos tres ejemplos.

(i) Las normas sobre la reforma rural integral contenidas en el Decreto Ley 902 de 2017 y la restitución de tierras despojadas de la Ley 1448 de 2011.

Los objetos de ambas normativas “son de complementación y necesidad recíproca entre sí, pues apuntan a aspectos diversos del régimen de propiedad y tenencia de tierras en Colombia, e incluso el primero se remite al segundo en varias de sus disposiciones”[8]. Lo anterior, porque a) mientras el Decreto Ley 902 de 2017 se refiere a población que nunca ha tenido tierras en propiedad o que las ha tenido en forma insuficiente, la Ley 1448 se refiere a la restitución de tierras para quienes hubieran sido propietarios o poseedores legítimos de las mismas, pero fueron despojados de estas con ocasión del desplazamiento forzado u otro hecho victimizante; y b) la institucionalidad creada por tales instrumentos normativos son diferentes.

La Unidad de Restitución de Tierras desaparecería si se extingue la vigencia de la Ley 1448 de 2011, dado que “esa ley es su única fuente legal de creación y que el D. L 902 de 2017 no la prórroga, modifica ni absorbe (así como ninguna otra norma jurídica lo ha hecho)”[9]. Al respecto “las dos normas apuntan a aspectos diferentes relacionados con la propiedad de la tierra, pero sólo las disposiciones de la ley 1448 de 2011 contienen un régimen de restitución de tierras específicamente destinado a quienes, como víctimas del conflicto, hayan sido despojadas de las mismas”[10].

El decreto ley se remite a Ley de Víctimas en los numerales quintos de los artículos 4 y 5, el primero, al enumerar quiénes son titulares del derecho de acceso a tierra y formalización a título gratuito, y el segundo, que hace referencia a tierras despojadas. Tal circunstancia “permite apreciar en una disposición explícita el modo en que el régimen del decreto ley 902 se coordina con el de la ley 1448, pero no lo remplaza, pues está dirigido a destinatarios diferentes”[11].

(ii) La vivienda digna para la población campesina contenida en el Decreto Ley 890 de 2017 y la restitución de vivienda para víctimas de la Ley 1448 de 2011.

El decreto ley estableció normas para la formulación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural, mientras que la Ley de Víctimas es ajena a este punto y contiene disposiciones específicas sobre restitución de vivienda (urbana o rural) para víctimas del conflicto[12]. Por esa razón “el decreto no se refiere de modo específico a las víctimas de despojo de sus viviendas, ni contiene previsiones sobre vivienda urbana, lo cual permite apreciar que se trata de un instrumento con una densidad normativa y una finalidad diferentes a la de la ley 1448 de 2011, a la que por tanto no suple, modifica, deroga ni modifica”[13].

El artículo cuarto del decreto ley prioriza para el otorgamiento de subsidios familiares de vivienda de interés social y prioritario rural, entre otros, a las víctimas de desplazamiento forzado. Sin embargo “la ley 1448, en punto a vivienda, se refiere a víctimas de despojo de sus viviendas, supuesto que no es igual al desplazamiento forzado” de modo que “[l]as víctimas de despojo en sus viviendas no necesariamente han sido simultáneamente víctimas de desplazamiento forzado, lo cual permite comprobar que los dos instrumentos jurídicos son complementarios y no se traslapan”[14]. De igual forma otra diferencia entre ambos cuerpos normativos es que el decreto ley “se enmarca como un instrumento de lucha contra la pobreza, y por tanto es una medida de oferta social del Estado, expedida ciertamente en desarrollo del Acuerdo Final de Paz, pero que abarca a toda la población campesina que tiene déficit de vivienda, incluidos antiguos guerrilleros de las Farc, mientras que la ley 1448 de 2011 no es un instrumento de política social sino de reparación de derechos de las víctimas del conflicto”[15].

(iii) El Acto Legislativo 01 de 2017 y la Ley 1448 de 2011.

El Acto Legislativo constitucionalizó las medidas de reparación integral, pero no las desarrolló ni concretó como lo hizo la Ley 1448 de 2011. En otras palabras, esa norma constitucional “no derogó, modificó, ni absorbió el sistema de restablecimiento, atención y reparación integral de las víctimas contenido en la ley 1448, más bien (…) constitucionalizó esa política de reparación integral y por tanto impuso la vigencia de un instrumento legal de desarrollo como el contenido en la ley 1448, hasta cuando la misma cumpla con su objetivo”[16]. En esa dirección, el Acto Legislativo no menciona a la Unidad Administrativa para la Reparación Integral a las Víctimas, así como tampoco desarrolla el contenido ni las modalidades específicas para garantizar los derechos de las víctimas “lo cual es comprensible, como quiera que no le corresponde a la Constitución desarrollar el detalle de los derechos allí establecidos, labor que es propia de la ley”[17].

Las disposiciones contenidas en la Ley 1448 de 2011 han sido analizadas por la Corte Constitucional en las sentencias SU-254 de 2013 y T-370 de 2013, razón por la cual “la ampliación que tuvo el ámbito de la ley fue de carácter subjetivo; la que se obtendría mediante la presente demanda, se proyectaría sobre su ámbito temporal de vigencia, tiempo más que necesario, como se ha dicho en abundancia, no solamente para cumplir lo derivado del Acuerdo Final, sino para cumplir los mandatos de la misma Corte Constitucional”[18]. Al respecto, explicaron que la sentencia de unificación mencionada, al otorgarle efectos inter communis a lo ordenado, “amplió el universo del registro, pasando de algo más de un millón de víctimas a casi ocho millones, lo que obviamente tiene una connotación tanto presupuestal como temporal que requiere ser objeto de ajuste y revisión”[19].

9. Existen razones suficientes para que la Corte Constitucional se pronuncie respecto del término de vigencia de la Ley 1448 de 2011. Esta Corporación debe tener en cuenta que dicho término, previsto para el año 2021, “obstaculiza la implementación del punto 5° del Acuerdo Final de paz[20], cuyo contenido está reflejado en la Constitución (Actos Legislativos 01 y 02 de 2017), por cuanto los mecanismos creados por dicha ley tienen la finalidad y han sido notables para materializar el derecho a la reparación integral de las víctimas, y son imprescindibles para la sostenibilidad de la paz, por ser marcos jurídicos complementarios que permiten la realización de los derechos de las víctimas en el proceso de transición de un conflicto armado interno a una situación de paz”[21]. Bajo ese entendido, al contrastar la expresión demandada con los contenidos del Acuerdo Final, se genera una inconstitucionalidad sobrevenida.

Los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017 “incorporaron a la Constitución los derechos de las víctimas del conflicto y le confirieron relieve constitucional a las previsiones sobre derechos fundamentales contenidas en el Acuerdo Final [lo cual] acarrea que la disposición acusada se ha visto afectada por una inconstitucionalidad sobrevenida, porque la expiración de la ley 1448 de 2011 implica suprimir toda la estructura estatal que allí se previó para la atención de las víctimas del conflicto y la reparación de sus derechos fundamentales”[22].

En el Acuerdo Final y en las disposiciones del Acto legislativo 01 de 2017 “se plasmó la necesidad de crear mecanismos especiales de transición que procuraran la realización efectiva, plena y no regresiva de los derechos de las víctimas [por lo que] la desaparición de la ley 1448 tendría efectos graves en el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo y de las normas constitucionales de implementación, (…) toda vez que estas disposiciones imponen un marco de cooperación entre las autoridades y coordinación normativa, en el que la ley 1448 juega un papel de complementariedad y articulación imprescindible para lograr el cumplimiento de lo pactado”[23].

En consecuencia, la vigencia de los actos legislativos no garantiza por si misma los derechos de las víctimas, “pues estos contienen principios y disposiciones de carácter general, pero no instituciones instrumentos ni procedimientos como los que sí establece la ley 1448 de 2011, que permiten entonces darle aplicación a esas disposiciones constitucionales”[24].

10. Dado que la disposición demandada se encuentra vigente, es el momento oportuno para activar el pronunciamiento de la Corte sobre la misma. Estiman que “si se esperara a que el término de vigencia hubiera expirado para proponer la demanda, entonces el panorama del juicio sería el del control de constitucionalidad de normas derogadas, que resulta excepcionalísimo, y se tendría la situación de que la infracción constitucional ya habría desplegado efectos muy nocivos de modo tal vez irremediable, en la esfera de derechos constitucionalmente protegidos de las víctimas del conflicto”[25]. Es poco probable una reforma legal próxima porque no está en la agenda legislativa y, en todo caso, “solo podría ser analizada en un juicio de constitucionalidad cuando tal hipotética norma exista, así que mal puede la Corte inhibirse de un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una norma vigente en la actualidad, con el argumento de que en el futuro esa norma pueda ser modificada”[26].