Sentencia C-588/19

11. Andrés Felipe Cano Sterling[28]: solicita a la Corte declarar la exequibilidad del aparte acusado del artículo 208 de la Ley 1448 de 2011 y exhortar al Congreso para que mediante ley, prorrogue la vigencia o expida una nueva norma que defina el escenario en el cual deben ser reparadas las víctimas a la luz de las reformas constitucionales introducidas en virtud de los acuerdos de paz.

Luego de citar las sentencias C-250 de 2012 y C-415 de 2014 plantea que la Corte Constitucional no es competente para declarar la inexequibilidad de un término de vigencia establecido por el Congreso de la República. De hacerlo, además de vulnerar el principio de separación de poderes al asumir competencias propias del legislador, generaría inseguridad jurídica al transformar una norma de vigencia transitoria a indefinida. En su concepto, es el Congreso el órgano componente para evaluar la posibilidad de prorrogar la vigencia de la Ley o expedir una nueva norma conforme al actual contexto.

12. Universidad Externado de Colombia[29]: integrantes del Departamento de Derecho Procesal de la Facultad de Derecho solicitan que se declare la inexequibilidad de la expresión demandada.

Afirman que la vigencia de una norma está condicionada a “una determinada situación, en un momento histórico determinado que justifique su permanencia en el escenario jurídico, hasta que la mutabilidad de las facetas de la condición humana y del entorno social que le dieron origen varíen y precisen su transformación o desaparición”. Específicamente sobre la Ley 1448 de 2011, manifiestan que su contenido y propósito contribuye a la justicia transicional, “institución especial que ostenta como reto asegurar tanto la paz como la justicia, y que, en circunstancias de conflicto cómo aquel que ha vivido Colombia en su historia y dentro del marco definido por los artículos 3 y 75 ibídem son fundamentales para lograr una paz verdadera”. Al respecto, aclaran que si bien la naturaleza de dicha ley es temporal, contraviene la Constitución someterla a un término que, en principio, sería insuficiente para efectos de cumplir los objetivos de la justicia transicional.

Adicionalmente, indican que en virtud de los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017, es necesario asegurar la vigencia de todas las leyes que protegen a las víctimas del conflicto armado; protección que se pone en riesgo con el término de vigencia dispuesto en el artículo 208 de la Ley 1448 de 2011.

Finalmente, resaltan que, en atención al derecho internacional humanitario, los Estados tienen el deber de atender y reparar a las víctimas. Por su parte, la Corte Constitucional ha fijado parámetros constitucionales mínimos[30] respecto de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, en casos de conductas que constituyen una grave afectación de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, lo cuales, se materializan, entre otras, en las disposiciones de la Ley 1448 de 2011.

13. Comisión Colombiana de Juristas[31]: la Comisión Colombiana de Juristas indica que se debe declarar la inexequibilidad de las expresiones acusadas. Para justificar esta conclusión presenta, en síntesis, los siguientes argumentos.

Analizar la constitucionalidad del término de vigencia de la Ley 1448 de 2011 requiere examinar su nivel de cumplimiento y la ejecución de los propósitos que la misma se propuso alcanzar. Bajo tal óptica, en materia de restitución de tierras el país se encuentra lejos de satisfacer los estándares internacionales de reparación integral.

En particular, según informes de organizaciones sociales, solamente el 6% de las hectáreas despojadas han sido restituidas de un total de 6 millones. El examen de los datos de la Unidad de Restitución de Tierras (en adelante URT) permite arribar a una conclusión similar. De este modo, “la primera consecuencia de la [pérdida de] vigencia de la ley será la denegación del derecho de las víctimas al acceso al procedimiento judicial efectivo para la restitución toda vez que, recogiendo exclusivamente las cifras de la URT, a la fecha existen 65.440 solicitudes que no han finalizado. Esto significa un 54% de la cifra total de solicitudes presentadas a la fecha. Ello indica que, si en 8 años solo se avanzó en el 46% de las solicitudes presentadas, difícilmente se podrá dar cumplimiento en dos años con el 54% restante”.

Aunque con anterioridad a la expedición de los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017 el ordenamiento constitucional establecía mandatos de realización de los derechos de las víctimas (preámbulo y arts. 1, 2 y 22 C. Pol.), su incorporación al texto superior reforzó su contenido y configura “una unidad de sentido que irradia la interpretación y aplicación de todas las normas que integran el ordenamiento jurídico”. Estos postulados responden a la necesidad de “ampliar la matriz constitucional para incluir elementos que permitan que durante la transición política se satisfagan los derechos de las víctimas, al tiempo que se consoliden las garantías necesarias para que los excombatientes se integren a la vida civil”. Lo anterior, en armonía con el artículo 1° del Acto Legislativo 02 de 2017 y el alcance fijado frente al mismo por la Corte Constitucional en la sentencia C-630 de 2017. Desde esta perspectiva, es necesario “el mantenimiento de los instrumentos transicionales que han contribuido a la satisfacción de los derechos de las víctimas, lo que alude particularmente a la vigencia de la Ley 1448 de 2011”. Esta conclusión encuentra respaldo en los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017 y en su comprensión como Política de Estado dirigida al cumplimiento del Acuerdo de Paz.

En conclusión, el parámetro de validez que consagró la enmienda constitucional es aplicable a la Ley 1448 de 2011. Por ese motivo, “la vigencia temporal de diez (10) años que contiene el artículo 208 de dicha norma resulta inconstitucional, en tanto vulnera materialmente el ámbito temporal que cobija a aquellos instrumentos normativos que guardan una conexidad estricta con el desarrollo del Acuerdo (…)”. Resultaría desproporcionado y contrario al deber de cumplimiento de buena fe del Acuerdo que la Ley 1448 de 2011 no integre la política de Estado encaminada a su satisfacción, teniendo en cuenta que “constituye una pieza fundamental y medular dentro de la normativa relativa a la justicia transicional en Colombia”.

14. Colegio de Procuradores[32]: mediante su vicepresidente solicitan declarar la exequibilidad condicionada del aparte en el entendido que el ámbito de aplicación temporal de la Ley 1448 de 2011 se encuentra extendido hasta la finalización de los tres períodos presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo Final, en el marco del Sistema Integral de Verdad, Justicia y Reparación y no Repetición de acuerdo con lo establecido en los Actos Legislativos No. 1 y 2 de 2017.

La intervención parte del concepto de justicia transicional. Para ello menciona las sentencias C-771 de 2011, C-052 de 2012, C-579 de 2013 y C-577 de 2014, y concluye que la única manera de garantizar y justificar la excepcionalidad de los mecanismos de justicia transicional “es que aquellos tengan por objetivo eliminar las raíces del conflicto y facilitar la transición, y con ella el restablecimiento de la convivencia social”, tal como sucede con la restitución de tierras prevista en la Ley 1448 de 2011.

Además, atendiendo lo dispuesto en los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017, no es posible excluir la Ley 1448 de 2011 del sistema de justicia a favor de las víctimas de infracciones a derechos humanos y normas de derecho internacional humanitario, pues el mantenimiento de los sistemas especiales de justicia como lo es la restitución de tierras, apuntan a la consolidación y construcción de un camino hacia la paz sostenible, estable y duradera, propósito central del Acuerdo Final.

Por otra parte, indica que la inexequibilidad sobreviniente, según la sentencia C-155 de 1999 “se presenta cuando estando una norma vigente, aparece una nueva disposición de rango constitucional contraria a lo reglado en la primera”. En este sentido, la Corte debe tener en cuenta los efectos jurídicos y de hecho que, con posterioridad a la entrada en vigencia de los referidos actos legislativos, se pueden generar con ocasión de la pérdida de vigencia de la Ley 1448 de 2011.

Luego de exponer un panorama sobre el cumplimiento de los objetivos de dicha Ley, asegura que su pérdida de vigencia afectaría “de manera directa los derechos fundamentales de millones de víctimas del conflicto armado, (dentro de las que se encuentran reclamantes de tierras), que aún no han podido acceder a su derecho fundamental a obtener una reparación plena y efectiva, y de buena fe durante varios años han estado a la espera del cumplimiento de los compromisos y del deber del Estado de garantizar a todas sus derechos e ir acrecentándolos paulatinamente, bajo los principios de progresividad y gradualidad, regulados por la propia Ley 1448 de 2011”.

Finalmente, justifica la inconstitucionalidad de la norma demanda indicando que i) existe un número significativo de casos pendientes de decisión por parte de la Unidad de Restitución de Tierras; ii) aún están por presentarse un número significativo de demandas por parte de la URT; iii) varios casos están en curso judicial; y iv) no existe una política pública que, ante la pérdida de vigencia de la ley, articule los procesos de restitución de tierras establecidos en la Ley 1448 de 2011 con la Justicia Especial para la Paz.

15. Comisión de Seguimiento, Impuso y Verificación a la Implementación del Acuerdo de Paz, componente FARC[33]: Un representante del componente referido solicita que se declare la inexequibilidad del aparte demandado. Explicó que la Corte no debe postergar su pronunciamiento hasta que se haga efectiva la pérdida de vigencia de la ley, ya que ello generaría graves consecuencias en los derechos fundamentales de las víctimas, así como en los procedimientos que se adelantan en el Sistema Integral de Justicia, Reparación y no Repetición, y en la seguridad jurídica especialmente si se tiene en cuenta lo dispuesto en el Acuerdo Final.

Con relación a los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017 resaltó que contienen una garantía de perdurabilidad institucional tendiente a asegurar la protección de las víctimas del conflicto, lo cual incluye la regulación establecida en la Ley 1448 de 2011 como pilar fundamental del proceso de reparación.

16. Ministerio de Justicia y del Derecho[34]: el Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico solicita que la Corte Constitucional se declare inhibida para emitir un pronunciamiento respecto de la expresión acusada.

La procedencia de una decisión inhibitoria encuentra fundamento en el hecho de que la acusación se apoya en un hecho que no se ha producido. En esa dirección no es posible “abordar el análisis de constitucionalidad por cuanto estamos frente a un hecho incierto en cuanto a que no es posible en este momento determinar, con la precisión que exige este tipo de valoraciones, en el marco de la libertad de configuración normativa que le asiste al legislador si decide modificarla, prorrogarla o derogarla”. El control de constitucionalidad juzga las disposiciones por ser contrarias a la Constitución “más no por sus efectos o consecuencias futuras” de modo “que el alea no puede ser fundamento y argumento jurídico o constitucional para demandar disposiciones legales o sus apartes”. Emprender el examen de constitucionalidad implicaría “desplazar a este órgano de su función de hacer las leyes y conduciría a la incertidumbre legal e institucional, circunstancia que propiamente derivaría en el desconocimiento de la estructura y autonomía de las Ramas y los órganos del Poder Público”. Teniendo en cuenta lo señalado la demanda carece de especificidad y suficiencia.

En adición de lo señalado la demanda se fundamenta en la adopción del Acuerdo Final y en la expedición de los actos legislativos 01 y 02 de 2017 desconociendo que la protección de los derechos de las víctimas no depende de la vigencia de dicha ley que, de hecho, fue expedida con anterioridad. Igualmente, en caso de que la Corte declarara la inexequibilidad de la expresión que se acusa ello no implicaría una variación o limitación de las competencias del Congreso de la República reconocidas en el artículo 150.1.

Si la Corte optara por adoptar una decisión de fondo debería declarar la exequibilidad de la expresión cuestionada. En efecto (i) el legislador es titular de una amplia competencia para establecer la vigencia de las disposiciones que expide sin que de la Constitución se desprenda un límite en esta materia. Adicionalmente (ii) según lo establecido en los parágrafos del artículo 208 de la Ley 1448 un año antes de la expiración de su vigencia, el Congreso deberá realizar un balance de su ejecución a fin de garantizar los derechos de las víctimas. En cualquier caso (iii) el retiro del ordenamiento de una disposición no implica la pérdida de eficacia de la Ley 1448 de 2011 dado que “las situaciones surgidas bajo su vigencia continuarán rigiéndose por ella”. Finalmente (iv) no puede desconocerse que el Congreso puede ejercer su competencia para prorrogar la disposición cuestionada, tal y como ha ocurrido por ejemplo con la Ley 418 de 1997.

17. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[35]: mediante delegado del Ministro de Hacienda y Crédito Público solicita que la Corte Constitucional se declare inhibida para emitir un pronunciamiento respecto de la expresión acusada.

La demanda no cumple el requisito de certeza dado que lo que en verdad los demandantes están impugnando es un vacío normativo. Ello resulta “sumamente cuestionable (…) pues no es otra cosa que inconstitucionalizar de manera sui generis una eventual omisión absoluta del legislador (…)”. A su juicio “la norma acusada no ordena la extinción de la ley en diez años sino que tan solo contempla un término de duración dentro del cual la norma puede ser prorrogada, derogada o modificada por el legislador”. Siendo ello así “la norma acusada no genera un vacío normativo, la actividad del Congreso -bien sea por acción (derogatoria) u omisión (no prorrogar la ley)- es lo que podría llegar a generarlo”. Ello, en consecuencia, escapa al control de la Corte Constitucional. La acusación no cumple el requisito de pertinencia dado que lo que se cuestiona es la actuación del legislador y, por ello, los demandantes en realidad pretenden resolver un asunto particular relacionado con la eventual creación de un vacío.

Igualmente, los cargos formulados carecen de especificidad dado “que presentan como ciertas unas premisas conceptuales que de llegar a aceptarse como verdaderas conducen a resultados francamente inconstitucionales”. La primera indica que luego de la suscripción del Acuerdo Final y la aprobación de los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017 un “‘vacío’ normativo impide la realización efectiva de los derechos de las víctimas del conflicto armado y la consecución de la paz”. La segunda de tales premisas indica “que la concreción de las reformas constitucionales de 2017 requiere de un desarrollo legal de tal importancia que incluso la eventual ausencia de este marco legal resulta inconstitucional”.

A su juicio “si es posible que el legislador corrija la presunta inconstitucionalidad generada por el ‘vacío normativo’ llenándolo con otra ley sin modificar el término de vigencia demandado, es dable concluir que la inconstitucionalidad no se deriva del contenido normativo de la disposición demandada sino de la actuación misma del legislador”. De acuerdo con ello “si el problema que acusan los demandantes es la inexistencia de una normativa que desarrolle las reformas constitucionales de 2017 y garantice la realización de los derechos de las víctimas del conflicto armado, la inexistencia de dicho vacío no depende exclusivamente de la cláusula de vigencia de la ley sino de lo que decidan los representantes del Pueblo en el foro democrático”. De aceptar la posibilidad de emprender un examen de constitucionalidad en este caso se estaría controlando un efecto normativo “eventual e hipotético que no lograría evitar en todos los escenarios la ocurrencia del vacío normativo a futuro pues el legislador podría derogar la normativa en su totalidad si a bien lo tiene”.

La segunda premisa es también equivocada. En efecto ella supone que el legislador tiene el deber “de legislar frente a una materia sin que la misma Constitución así lo disponga y sin que exista la posibilidad de que en algún momento el desarrollo legislativo creado de je de existir”. Conforme a ello el legislador no podría derogar lo que ya ha creado, lo que implicaría “elevar a rango constitucional la normativa legal que desarrolla el precepto constitucional integrándola al bloque de constitucionalidad en sentido estricto creando un nuevo grado de protección reforzada”.

Aceptar el planteamiento de los demandantes (i) impactaría gravemente el principio democrático “al pretender sustraer de la órbita del legislativo la determinación de la vigencia del marco normativo aplicable a las víctimas del conflicto armado”; (ii) afectaría de forma significativa la posibilidad de “debatir sobre la conveniencia o inconveniencia de mantener en el ordenamiento tal marco normativo”; y (iii) supondría poner “en riesgo la sostenibilidad financiera de la Ley 1448 de 2011” en tanto sin un marco temporal y creciendo el número de víctimas se requeriría un monto de recursos incuantificable ascendiendo, respecto de las víctimas registradas a primero de septiembre de 2016, a 115,58 billones de pesos.

18. Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad[36]: los representantes de Dejusticia solicitan que se declare la inexequibilidad de la expresión “y tendrá una vigencia de diez (10) años” en el entendido que la Ley 1448 de 2011 estará vigente hasta el 2030 como consecuencia de lo dispuesto en el artículo 2 del Acto Legislativo 02 de 2017 el cual señala que el mismo “rige a partir de su promulgación hasta la finalización de los tres períodos presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo Final”, debido a que la Ley 1448 es actualmente indispensable para el funcionamiento del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición (en adelante SIVJRNR) y para la garantía del derecho a la reparación. En adición a ello indican que la Corte debe exhortar el Congreso de la República para que adelante los debates respectivos sobre el fortalecimiento de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, y apruebe una Ley que disponga una política de reparación igual o más robusta a la actualmente existente, para lo cual se deben tener en cuenta los resultados de los procesos amplios y participativos desarrollados con ocasión de lo contemplado en el subpunto 5.1.3.7 del AFP y se busque garantizar su persistencia en el tiempo por el término de funcionamiento del SIVJRNR.

La exposición está dividida en cuatro partes: (i) la individualización de la norma demandada; (ii) el impacto de la pérdida de vigencia de la Ley 1448 de 2011 sobre los derechos de las víctimas del conflicto; (iii) la conexidad entre la Ley 1448 de 2011 y los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017; y (iv) el alcance del control de constitucionalidad sobre el artículo 208 de Ley 1448 de 2011 y los estándares de constitucionalidad que lo determinan

Con relación al contenido de la Ley 1448 destacaron que representa un avance normativo significativo para la garantía del derecho de las víctimas a la reparación y a la restitución de tierras. En su concepto, dicha ley es una herramienta de justicia transicional y una política pública. Si bien con base en cifras y estadísticas concluyen que “a dos años de que termine la vigencia de la Ley 1448 de 2011 y al ritmo presente de ejecución del programa de reparación en sus distintos componentes, es imposible reparar de manera integral al universo de víctimas inscrito en el RUV, quienes han tenido y aún guardan la expectativa de lograr una reparación integral en los términos del programa contemplado en la Ley 1448 de 2011”, también resaltan que los mecanismos ordinarios dispuestos en la legislación nacional presentan serios obstáculos jurídicos y materiales para la reparación de las víctimas. Los límites identificados son: la exclusión directa por vencimiento de los términos procesales para el ejercicio de las acciones (caducidad y prescripción) así como las excesivas cargas probatorias y la existencia de tesis jurídicas poco sensibles y de difícil adaptación a la vulnerabilidad de las víctimas. Además, señalan los límites respecto de las condiciones estructurales que dificultan el acceso real a la reparación, entre ellas, obstáculos para el acceso a la administración de justicia, la congestión y la impunidad.

Acerca del impacto de la pérdida de vigencia de la Ley 1448 de 2011 sobre los derechos de las víctimas del conflicto, afirman que si llegado el 10 de junio de 2021 no se hubiese aprobado la prórroga de la ley, ni se hubiese creado otro programa de reparación con un contenido igual o más robusto al de dicha ley, se vulnerarían los derechos a la reparación, a la igualdad y a la confianza legítima de las víctimas del conflicto armado al ser ineficaces los mecanismos establecidos en la vía ordinaria, y los principios de buena fe y respeto al acto propio. Con base en jurisprudencia de la Corte Constitucional y en diferentes instrumentos internacionales caracterizan cada uno de esos derechos y principios.

Posteriormente, la intervención se concentra en demostrar que la relación existente entre los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017 y la Ley 1448 de 2011 es necesaria “en tanto que sin la segunda o una medida igual o mejor se violaría el mandato constitucional establecido en el Acuerdo Final, y particularmente en las disposiciones que establecen el SIVJRNR, de la aplicación de la política de atención y reparación a las víctimas, consagrada actualmente mediante la Ley 1448 de 2011”. Para ello, presentan algunas consideraciones sobre el SIVJRNR, esquema dispuesto por el Acto Legislativo 01 de 2017, y sobre el carácter holístico de las medidas de justicia transicional, el cual “parte de reconocer los alcances limitados que tendría la implementación de la justicia penal ordinaria, y de la necesidad de adecuarla a los fines perseguidos en contextos de transición”.

En este sentido, consideran que la Ley 1448 de 2011 y las medidas de reparación que contiene “son mecanismos idóneos para la reparación de las víctimas del conflicto armado en un contexto de violaciones masivas y generalizadas a los derechos humanos e infracciones al DIH”. Además, dicha ley es el soporte actual de la política de atención y reparación a las víctimas, “sin el cual se comprometería el efectivo funcionamiento y equilibrio del Sistema de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición creado por el Acto Legislativo 01 de 2017”. Por lo tanto, una posible derogatoria automática de la Ley 1448 de 2011, generaría “un grave desbalance en el sistema, comprometiendo la viabilidad de su funcionamiento, y suspendiendo por un tiempo indeterminado los derechos de las víctimas a la reparación integral”.

Con relación al cumplimiento de buena de fe del Acuerdo Final, el principio de progresividad y la posible pérdida de vigencia de la Ley 1448 de 2011, concluyen que ésta, a pesar de ser previa al Acuerdo Final y al Acto Legislativo 02 de 2017, “debe ser considerada una norma que instrumentalmente implementa este acuerdo y que debe guardar coherencia con el acuerdo final, en especial con las normas de derechos fundamentales y conexas de ese acuerdo”.

Finalmente, afirman que la Corte es competente para pronunciarse sobre el artículo 208 de la Ley 1448 de 2011 en tanto la norma está contenida en un cuerpo normativo con fuerza material y carácter formal de ley. En este sentido, aseguran que si bien de la jurisprudencia de la Corte Constitucional se desprende que el control de constitucionalidad abstracto sobre disposiciones que establecen la vigencia de leyes o actos con fuerza material de ley debe tener en consideración la libertad de configuración del legislador, dicha autorización tiene varios límites, a saber: (i) “es inconstitucional cualquier decisión que implique la entrada en vigencia de una ley con anterioridad a su promulgación, pues esto contrariaría el principio de publicidad”; (ii) la cláusula general de competencia legislativa excluye toda actividad de producción normativa asignada por la Constitución Política a otra rama del poder público u órgano estatal; y (iii) el ejercicio de la función legislativa debe respetar las normas, los derechos y los principios derivados de la Carta[37].

Así las cosas, el control de constitucionalidad de la norma acusada debe tener en cuenta tres aspectos: (i) la constitucionalización explícita de la justicia transicional a partir del Acto Legislativo 01 de 2017 y el nuevo marco diseñado e implementado a través del mismo y del Acto Legislativo 02 de 2017, así como los objetivos que la estrategia de transición persigue; (ii) los derechos de las víctimas a la reparación, la igualdad y la confianza legítima; y (iii) los principios y reglas que delimitan la libertad de configuración del legislador para regular la vigencia de las leyes y determinar el diseño de una política pública.

19. Secretaría Ejecutiva de la Jurisdicción Especial para la Paz[38]: a través de su representante indica a la Corte que en caso de acaecer el término de vigencia de la Ley 1448 de 2011 el impacto sería inmenso frente a los derechos de las víctimas del conflicto armado.

a) Control Constitucional y término de vigencia de la ley

La Corte Constitucional tiene competencia para controlar la validez constitucional de las normas que establecen términos de vigencia de las leyes aprobadas por el Congreso. Esta competencia es clara cuando “la eventual o efectiva ausencia de la norma sometida a dicho control genere al momento del análisis de constitucionalidad, o que pudiera provocar bajo un juicio básico de razonabilidad, una respuesta regresiva y/o vulneratoria de los derechos, en este caso de las víctimas del conflicto armado como sujetos de especial y reforzada protección constitucional”. No obstante que fijar la vigencia de las disposiciones en materia de justicia transicional corresponde al Congreso ello no excluye que la Corte “analice la transitoriedad de una medida legislativa que por su limitada vigencia pueda afectar intereses de sujetos de especial protección constitucional como lo son las víctimas del conflicto armado en Colombia”. La jurisprudencia constitucional ha sentado doctrina sobre la vigencia temporal de las medidas de justicia transicional indicando que ellas “deben permanecer vigentes hasta cuando se llegue a ese objetivo”. En suma, la Corte Constitucional “es garante material competente para establecer medidas de carácter preventivo que eviten daños, de seguro muy graves e incluso irreparables, en contra de las víctimas y de sus derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y a garantías de no repetición, así como del derecho de rango constitucional a la paz (…)”.

b) Características de la relación entre la vigencia de la Ley 1448 de 2011 y los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017

La Ley 1448 de 2011 tiene una relación directa con la efectividad del Acto Legislativo 01 de 2017 dado que dicha reforma constitucional dispuso la constitucionalización del sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición. Entre los componentes de las mismas se encuentra la Jurisdicción Especial para la Paz, la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, Convivencia y No Repetición; la Unidad para la Búsqueda de Personas Desaparecidas y otras medidas de reparación integral. La Ley 1448 de 2011 desarrolla de manera concreta tales componentes. Igualmente, el Acto Legislativo 02 de 2017 prevé la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo Final en cuyo numeral 5.1.3 se prevén medidas de reparación integral.

La Ley 1448 de 2011 “se configura como un instrumento normativo de justicia transicional que se incorpora al Acuerdo Final y a las normas que lo desarrollan en el marco de las ‘Medidas de Reparación Integral’ allí previstas”. Conforme a lo anterior “la relación entre la Ley 1448 de 2011 y los actos legislativos es necesaria toda vez que el término de vigencia previsto para el año 2021, obstaculiza la implementación del punto 5 del Acuerdo de Paz cuyo contenido está reflejado en la Constitución (Actos Legislativos 01 y 02 de 2017), por cuanto con ella se materializa el derecho de reparación integral de las víctimas y son necesarios para la sostenibilidad de la paz, así pues, son marcos jurídicos complementarios que permiten la configuración de la paz”.

c) El impacto concreto que en los derechos de las víctimas tendría la pérdida de vigencia de la Ley 1448 de 2011.

El Acuerdo Final en lo relativo a la reparación se encuentra en una relación directa con la Ley 1448 de 2011 y los tres Decretos Étnicos expedidos en la materia. En caso de acaecer el término de vigencia “sin el relevo en una norma de igual o superior rango de protección, promoción, realización y goce efectivo de los derechos de las víctimas del conflicto” tendría varias consecuencias en relación con los derechos de las víctimas.

Primero, la pérdida de componentes estructurales del SIVJRNR, en este caso el SNARIV y UARIV impactaría gravemente y de modo significativo “el funcionamiento y eficacia material” del primero. Segundo, se produciría una reducción de los presupuestos normativos, institucionales y presupuestales que aseguran la materialización de los enfoques de género, étnico y territorial en materia de reparación integral. Tercero, implicaría la “pérdida de estructuras normativas e institucionales sectoriales, incluidas entidades encargadas de las temáticas esenciales a la reparación integral a las víctimas del conflicto”. Cuarto, supondría que el SIVJRNR “perdería eficacia material para el logro de los objetivos esenciales para los que fue creado, en razón a la necesaria integralidad e interdependencia de sus componentes”.

La llegada del término de pérdida de vigencia daría lugar a una barrera de acceso en materia de participación de las víctimas en el SIVJRNR lo que comportaría un impacto muy serio en el actual sistema de participación y representación de las víctimas. Lo indicado supondría afectar las mesas de participación presentes en la mayoría de los municipios del territorio. Es relevante destacar que la Corte encontró -en la sentencia C-080 de 2018- conforme a la Constitución el actual artículo 14 de la Ley 1957 de 2019 y destacó que era una condición de funcionamiento institucional la debida articulación y coordinación entre el SIVJRNR y el SNARIV.

Igualmente se afectarían los mecanismos para la coordinación entre la Nación y las entidades territoriales propias del SNARIV. Ellos son indispensables dado que deben concurrir y complementarse a fin de enfrentar los límites a las capacidades territoriales. En efecto, varios de los procedimientos centrales en el proceso de reparación tienen lugar en las diferentes entidades territoriales y ello depende, en buena medida, del SNARIV que cuenta a través de la UARIV, con una capacidad institucional significativa.

La pérdida de vigencia se traduciría en la profundización de un déficit de recursos que se dirige a la reparación material de las víctimas a través del SNARIV y, al mismo tiempo, una reducción importante de los recursos que son necesarios para el desarrollo de medidas de reparación simbólica establecidas en los mecanismos de SIVJRNR y que imponen la adopción de políticas públicas. En particular en el caso de las medidas de reparación asociadas a la realización de trabajos, obras y actividades exigen, entre otras cosas según lo prevé el artículo 141 de la Ley 1957 de 2019, de la participación de las víctimas a través de las diferentes instancias del SNARIV. Igualmente, algunas de estas actividades, que se encuentran dentro de las opciones de las sanciones propias, no podrían concretarse en caso de que no se cuente con las correlativas políticas públicas que las soporten.

También se acentuaría la desprotección de las víctimas y las comunidades “en contextos y situaciones de inseguridad y nuevos casos de violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH”. Este resultado no solo implicaría el incumplimiento de los deberes de protección del Estado, sino que, adicionalmente, desincentivaría la participación en el SIVJRNR. Igualmente corren un riesgo significativo las actividades relativas a la asistencia sicosocial a víctimas desarrolladas por el Ministerio de Salud. En semejante dirección las políticas que en materia de educación se establecen a favor de las víctimas quedarían desprovistos de fuerza vinculante siendo además relevantes para implementar sanciones propias en la JEP que tengan por objeto la mejoría de la infraestructura educativa. Es también posible que desparezcan los mecanismos de cumplimiento del auto 116A de 2012 adoptado en desarrollo de la política de seguimiento de la sentencia T-025 de 2004 en relación con la política de vivienda.

Igualmente, la pérdida de vigencia de la disposición acusada tendría efectos negativos en la política de estabilización socioeconómica e implicaría, la “[c]ontracción, desdibujamiento o desaparición de la política de restitución de tierras”. Finalmente supondría una afectación significativa de las comunidades étnicas por su impacto en los decretos étnicos.

20. Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[39]: por intermedio de su representante solicita la exequibilidad de la disposición demandada.

La delimitación temporal de las medidas para la protección de las víctimas se encuentra comprendida por el margen de configuración a disposición del Congreso de la República teniendo en cuenta no solo las normas constitucionales que reconocen la atribución para expedir las leyes sino también tomando en consideración “la administración eficiente de recursos escasos”. La competencia del Congreso comprende la posibilidad de cambiar, modificar o suprimir las leyes lo que incluye la definición de su vigencia. Como lo reconoció la sentencia C-302 de 1999 la inclusión o exclusión de normas por parte del legislador pueden someterse a un plazo o a una condición.

La competencia para definir la vigencia de la Ley 1448 de 2011 “no se matiza o erosiona por las disposiciones de los Actos legislativo 1 y 2 de 2017, en tanto, contrario a lo que afirman los demandantes, estas promueven la prevalencia del principio democrático en la adopción de políticas dirigidas a la implementación de los acuerdos de paz, y no es entonces mediante la intervención del juez constitucional que puedan reemplazarse los escenarios democráticos de decisión”. La jurisprudencia constitucional ha establecido que la fijación de límites temporales de las medidas de protección de las víctimas, son compatibles con la Constitución siempre y cuando no se encuentren fundamentados en criterios arbitrarios. Así fue reconocido por la Corte Constitucional en la sentencia C-250 de 2012.

La vigencia de diez años de la Ley 1448 de 2011 se apoyó en un debate relativo a la sostenibilidad fiscal. En esa dirección, con ocasión de la discusión en el Congreso “el Gobierno nacional y los parlamentarios estuvieron de acuerdo en consagrar un límite temporal a la vigencia de los beneficios otorgados a las víctimas, en tanto el proyecto original como los textos resultantes de los debates disponían ese límite” existiendo solo una diferencia relacionada con el término de vigencia. De esta discusión constituyen un reflejo las intervenciones en el segundo debate de la Cámara de Representantes y en el cuarto debate que tuvo lugar en el Senado de la República según dan cuenta de ello las Gacetas 116 y 469 de 2011.

La naturaleza temporal de la regulación se evidencia en el hecho de que la propia ley, en el artículo 208, estableció “un mecanismo de evaluación de cumplimiento y ejecución de sus disposiciones, con el firme propósito de que las instituciones políticas competentes examinen, entre otras cosas, la viabilidad de extender la vigencia de la norma, o prever ajustes”. Conforme a ello “antes de que expire la fuerza vinculante de las medidas favorables a las víctimas, el legislador deberá ponderar con suficiente antelación el estado de cosas resultante de la aplicación de la ley, y con fundamento en ello definir lo de su competencia”.

No es correcto afirmar que de los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017 se desprenda un mandato de preservación de la Ley 1448 de 2011. En efecto, para el efecto debe reconocerse la prevalencia del principio democrático de manera que “son las instituciones competentes las encargadas de definir las condiciones de tiempo y modo para su atención”. Teniendo en cuenta que los actos legislativos referidos fueron adoptados cuando ya se encontraba promulgada la Ley 1448 de 2011, en caso de considerar que era indispensable para la protección de las víctimas los congresistas hubieran podido prolongar su vigencia “o establecer alguna regla de preservación de medidas adoptadas a favor de las víctimas”. Ello no fue así en la medida en que dicha ley “no es la única forma de asistencia a las personas víctimas del conflicto armado, sino una de las muchas herramientas creadas con ese fin, por lo que no dispusieron alguna regla de conservación de su vigencia”. El reconocimiento de la importancia del principio democrático se refleja en la iniciativa y competencias que en relación con la regulación de la participación de las víctimas y la aplicación de sanciones propias en la justicia transicional se encuentra establecida en el Acto Legislativo 01 de 2017.

En adición a ello, la interpretación del término de vigencia es el resultado de una interpretación aislada suponiendo la “presunta existencia del riesgo de que dicha ley no sea prorrogada”. Sin embargo, si se examina de manera integral el artículo 208 puede constatarse que debe desarrollarse un proceso de valoración y seguimiento “en aras de determinar, en ejercicio del principio democrático, sobre su posible continuidad, previa evaluación de las circunstancias sociales, políticas y económicas que le dieron origen”.

21. Universidad Libre[40]: los representantes del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho solicitan que se declare la exequibilidad condicionada del artículo 208 hasta que el Gobierno y el Congreso de la República demuestren después del 10 de junio de 2020 la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de víctimas y restitución de tierras.

Expusieron varias posibilidades para entender, en el escenario de la democracia deliberativa, el control de constitucionalidad de la vigencia temporal de la política pública de víctimas y tierras. En primer lugar, declarar la exequibilidad de la norma hasta que el mismo Congreso evalúe si es necesario prorrogar la vigencia temporal de dicha ley. La segunda posibilidad sería declarar la exequibilidad condicionada de la Ley 1448 de 2011 en el entendido que la vigencia temporal de la Ley de Víctimas y Tierras se mantendrá después del 10 de junio de 2021, sea que el Congreso se pronuncie o no, y solo hasta que las instituciones competentes demuestren efectivamente el cumplimiento de la política pública propuesta en dicha ley. La tercera opción es declarar la inexequibilidad del término de vigencia de 10 años establecido en el artículo 208. A su juicio esta última es la alternativa que más tensiones suscita con el sistema de frenos y contrapesos y los límites competenciales entre ramas. Además, establecería como precedente que el legislador no puede fijar límites temporales a las leyes cuando se traten de víctimas y transición constitucional del conflicto. Ello es problemático “pues sacrifica la deliberación pública y normaliza los estados de anormalidad constitucional cuando lo lógico es que sean medidas temporales”.

22. Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” y Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado[41]: los representantes de las organizaciones solicitan a la Corte (i) declarar la inexequibilidad de la expresión demandada y disponer la vigencia de la Ley de Víctimas durante el término dispuesto para la implementación del Acuerdo Final según el Acto Legislativo 02 de 2017. Igualmente solicitan (ii) exhortar al Congreso de la República a cumplir con el deber de implementar de buena fe el Acuerdo Final de Paz en los términos del Acto Legislativo 02 de 2017, especialmente los compromisos priorizados en los puntos 6.1.9 y 6.1.10.

Comienzan su intervención afirmando que “[l]a continuidad de la Ley 1448 de 2011 es un presupuesto para la efectividad de los derechos de las víctimas”. Por lo tanto, su pérdida de vigencia desconoce la responsabilidad internacional del Estado en materia de reparación de las víctimas, incorporada por el bloque de constitucionalidad.

Ahora bien, los intervinientes no abogan por una vocación de perpetuidad de la normatividad. En su opinión “debería estar vigente para complementar la política de reparación en el marco de procesos de justicia transicional, y es justamente este escenario el que se extenderá más allá de 2021”. Específicamente respecto de las víctimas de crímenes de Estado, resaltan que acabar, sin fundamento, la labor del Centro Nacional de Memoria Histórica constituiría un retroceso respecto de la política de construcción de memoria histórica en el país.

Sumado a lo expuesto, consideran que la disposición acusada está afectada por una inconstitucionalidad sobreviniente, pues debe responder a lo dispuesto en el Acuerdo Final. En ese escenario las víctimas, el goce efectivo de sus derechos y la reparación integral, son elementos centrales. Tan es así que dicho Acuerdo estableció “como parámetro de interpretación, que la política de reparación, incluida expresamente la Ley 1448 de 2011, es uno de los componentes de este Sistema junto a las Garantías de No Repetición”. En este sentido, consideran que se debería declarar la vigencia de la Ley 1448 de 2011 durante la misma vigencia del Acuerdo Final.

Finalmente, aseguran que si bien el Congreso es competente para expedir leyes que desarrollen el Acuerdo Final, “lo cierto es que esta norma tiene en la actualidad el alcance denunciado de suspensión de las obligaciones del Estado en materia de reparación integral”. Por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para juzgar la inconstitucionalidad de la norma en la actualidad, “más allá de que no se ve la voluntad política del Congreso para implementar las reformas a la Ley 1448 de 2011”.

23. Antonio Sanguino Páez[42], la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento[43] así como el Sindicato de Trabajadores de la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Victimas[44] presentaron la intervención vencido el término de fijación en lista.