DICTAMEN 1/19

A.Sobre los hechos y el procedimiento

48El Parlamento señala que la Comisión adoptó, el 4 de marzo de 2016, tanto la propuesta de Decisión de firma, que tenía como base jurídica procedimental el artículo 218TFUE, apartado 5, y como base jurídica sustantiva los artículos 82TFUE, apartado 2, y 84TFUE, como la propuesta de Decisión de celebración, que tenía como base jurídica procedimental el artículo 218TFUE, apartado 6, y como base jurídica sustantiva la misma que la de la propuesta de Decisión de firma.

49El Parlamento manifiesta que, para autorizar la firma del Convenio de Estambul por la Unión, el Consejo sustituyó estas bases jurídicas sustantivas por los artículos 78TFUE, apartado 2, 82TFUE, apartado 2, y 83TFUE, apartado1.

50Indica que, además, el Consejo adoptó, el 11 de mayo de 2017, dos Decisiones separadas a los efectos de esa autorización, a saber, por una parte, la Decisión de firma 2017/865, basada en los artículos 82TFUE, apartado 2, y 83TFUE, apartado 1, y, por otra parte, la Decisión de firma 2017/866, basada en el artículo 78TFUE, apartado2.

51El Parlamento afirma que, aunque la firma del Convenio de Estambul en nombre de la Unión tuvo lugar el 13 de junio de 2017, el Consejo no ha adoptado hasta la fecha una decisión relativa a la celebración de este Convenio por la Unión, por cuanto el Consejo parece supeditar la adopción de tal decisión a que previamente exista el «común acuerdo» de todos los Estados miembros.

B.Sobre las bases jurídicas adecuadas para la celebración del Convenio de Estambul

52Habida cuenta de los objetivos del Convenio de Estambul, referidos a la protección de las mujeres que sean víctimas de violencia y a la prevención de esta violencia, tal como se recogen en sus artículos 1, 5 y 7 y se precisan en sus capítulosIII y IV, el Parlamento entiende que la Comisión podía fundadamente considerar que dichos objetivos constituían los dos componentes predominantes de este Convenio.

53El Parlamento se pregunta, por tanto, en primer lugar, por los motivos que justifican que el Consejo descartase el artículo 84TFUE como base jurídica de sus Decisiones de firma 2017/865 y 2017/866 e incluyera los artículos 78TFUE, apartado 2, y 83TFUE, apartado 1, como bases jurídicas, respectivamente, de la Decisión de firma 2017/866 y de la Decisión de firma 2017/865.

54Por lo que respecta al artículo 78TFUE, apartado 2, el Parlamento señala que esta base jurídica solo se refiere al ámbito del asilo, que únicamente está cubierto por los artículos 60 y 61 del Convenio de Estambul, y se pregunta, por tanto, si se puede considerar que estos últimos artículos constituyen un componente autónomo y predominante de este Convenio o si dichos artículos no son más bien la plasmación, en el ámbito concreto del asilo, del interés general en la protección de todas las mujeres víctimas de violencia, de manera que meramente constituyen disposiciones auxiliares que no exigen recurrir al artículo 78TFUE, apartado 2, como componente de la base jurídica sustantiva de dichas decisiones de firma.

55Por lo que se refiere al artículo 83TFUE, apartado 1, el Parlamento señala que esta disposición limita la competencia de la Unión a determinados ámbitos de la delincuencia, entre los que no se encuentra la violencia contra las mujeres. Este tipo de violencia solamente es competencia de la Unión en el contexto de la trata de seres humanos, la explotación sexual de mujeres y niños y la delincuencia organizada.

56El Parlamento entiende que, por lo tanto, dado que los Estados miembros conservan, en lo esencial, su competencia en materia del Derecho penal sustantivo al que se refiere el Convenio de Estambul y que de esta forma los elementos de este Convenio relativos a ese Derecho que son competencia de la Unión parecen secundarios, no requieren la inclusión del artículo 83TFUE, apartado 1, para fundar las Decisiones de firma 2017/865 y 2017/866.

C.Sobre la escisión en dos decisiones separadas de los actos de firma y de celebración del Convenio de Estambul

57El Parlamento señala que la circunstancia de que Irlanda podría invocar lo dispuesto en el Protocolo (n.º21) sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del espacio de libertad, seguridad y justicia, anexo al Tratado UE y al Tratado FUE (en lo sucesivo, «Protocolo n.º21»), en relación con los artículos 60 y 61 del Convenio de Estambul, no puede justificar en sí el recurso al artículo 78TFUE, apartado 2, como base jurídica del acto de firma de este Convenio. Entiende en consecuencia que, si dichos artículos 60 y 61 no pueden considerarse un componente autónomo y predominante de dicho Convenio, el recurso al artículo 78TFUE, apartado 2, es superfluo y la escisión del acto de la firma de dicho Convenio en dos decisiones separadas carece de justificación.

58Además, el Parlamento recuerda que los artículos 60 y 61 del Convenio de Estambul están, en cualquier caso, cubiertos en gran medida por normas comunes a las que está sujeta Irlanda, pues las Directivas 2004/83 y 2005/85 solo han sido derogadas en lo que respecta a los Estados miembros que están vinculados por las Directivas 2011/95 y 2013/32. En consecuencia, aun suponiendo que hubiera estado justificada la inclusión del artículo 78TFUE, apartado 2, como base jurídica, cabe cuestionar la necesidad de escindir en dos decisiones separadas el acto de la firma de este Convenio.

D.Sobre la práctica del «común acuerdo» de los Estados miembros

59El Parlamento subraya que la naturaleza de acuerdo «mixto» del Convenio de Estambul, cuya materia está comprendida, en parte, en las competencias de la Unión y, en parte, en las reservadas a los Estados miembros, no es discutida por nadie. No obstante, el artículo 218TFUE, apartado 6, prevé, para la celebración de un acuerdo internacional en nombre de la Unión, la adopción de una decisión del Consejo por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento. Este se pregunta, por tanto, por el proceder del Consejo consistente en recabar, antes de celebrar el Convenio de Estambul, el consentimiento de todos los Estados miembros para quedar vinculados porél.

60El Parlamento reconoce a este respecto que es necesario garantizar una estrecha cooperación entre los Estados miembros y las instituciones de la Unión en el proceso de negociación, celebración y ejecución de los compromisos contraídos, pero considera que esperar al «común acuerdo» de todos los Estados miembros para celebrar dicho Convenio va más allá de tal cooperación y supone aplicar, en la práctica, la regla de la unanimidad en el seno del Consejo pese a ser aplicable la regla que exige únicamente la mayoría cualificada, de conformidad con el TratadoFUE.

61El Parlamento estima además que la presente situación es distinta de aquella en la que el Consejo había fusionado en un acto «híbrido» las decisiones de la Unión y de los Estados miembros, ya que, en el presente caso, esperar al «común acuerdo» de los Estados miembros impide la adopción de cualquier decisión. El Parlamento subraya, no obstante, que parece que la práctica del «común acuerdo» es una práctica generalizada del Consejo y no una exigencia aplicada solamente en el presentecaso.