DICTAMEN 1/19

A.Sobre la admisibilidad de la solicitud de dictamen

192A tenor del artículo 218TFUE, apartado 11, un Estado miembro, el Parlamento, el Consejo o la Comisión podrán solicitar el dictamen del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad con los Tratados de cualquier acuerdo previsto.

193En primer lugar, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, esta disposición tiene por objeto evitar las complicaciones a que daría lugar la impugnación judicial de la compatibilidad con los Tratados de los acuerdos internacionales que obligan a la Unión. En efecto, una resolución judicial que declarara en su caso, tras la conclusión de un acuerdo internacional que obligara a la Unión, que tal acuerdo, a la vista de su contenido o del procedimiento seguido para su celebración, es incompatible con las disposiciones de los Tratados no dejaría de provocar, no solo en el plano interno de la Unión, sino también en el de las relaciones internacionales, serias dificultades y podría perjudicar a todas las partes interesadas, incluidos los terceros Estados [dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017, EU:C:2017:592, apartado69].

194Habida cuenta de la función del procedimiento establecido en el artículo 218TFUE, apartado 11, consistente en evitar, mediante el pronunciamiento previo del Tribunal de Justicia, posibles complicaciones en el ámbito de la Unión y en el ámbito internacional derivadas de la invalidación del acto de celebración de un acuerdo internacional, el mero riesgo de tal invalidación basta para que se admita el recurso al Tribunal de Justicia [dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017, EU:C:2017:592, apartado74].

195En cambio, este procedimiento no tiene por objeto proteger específicamente los intereses y los derechos del Estado miembro o de la institución de la Unión que haya solicitado el dictamen, puesto que estos disponen a tal efecto del recurso de anulación contra la decisión del Consejo de celebrar el acuerdo, así como de la posibilidad de solicitar, con dicho motivo, medidas cautelares mediante una demanda sobre medidas provisionales [véase, en este sentido, el dictamen 3/94 (Acuerdo marco sobre los plátanos), de 13 de diciembre de 1995, EU:C:1995:436, apartados 21 y22].

196Dicho procedimiento tampoco tiene por objeto solucionar las dificultades derivadas de la aplicación de un acuerdo previsto comprendido en el ámbito de las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros [dictamen 2/00 (Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la biotecnología), de 6 de diciembre de 2001, EU:C:2001:664, apartado17].

197En segundo lugar, de la jurisprudencia resulta que, de este modo, debe poder examinarse en el marco del procedimiento previsto en el artículo 218TFUE, apartado 11, cualquier cuestión que pueda suscitar dudas sobre la validez material o formal del acuerdo a la luz de los Tratados. A ese respecto, el juicio sobre la compatibilidad de un acuerdo con los Tratados puede depender no solo de disposiciones que se refieran a la competencia, al procedimiento o a la organización institucional de la Unión, sino también de disposiciones de Derecho material [dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017, EU:C:2017:592, apartado70].

198Sin embargo, por lo que respecta a las normas internas de la Unión, su carácter de Derecho interno de la Unión excluye que puedan ser objeto del procedimiento de dictamen, que únicamente puede referirse a acuerdos internacionales que la Unión haya previsto celebrar [dictamen 2/13 (Adhesión de la Unión al CEDH), de 18 de diciembre de 2014, EU:C:2014:2454, apartado149].

199En tercer lugar, procede recordar que la elección de la base jurídica adecuada de la decisión del Consejo relativa a la celebración del acuerdo previsto reviste una importancia de naturaleza constitucional, toda vez que, dado que la Unión solo dispone de competencias de atribución, debe engarzar los actos que adopta en las disposiciones del Tratado FUE que la habilitan efectivamente para ello. Así pues, el recurso a una base jurídica errónea puede invalidar el propio acto de celebración y, por consiguiente, viciar el consentimiento de la Unión en obligarse por el acuerdo suscrito [véanse, en este sentido, el dictamen 2/00 (Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la biotecnología), de 6 de diciembre de 2001, EU:C:2001:664, apartado 5, y el dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017, EU:C:2017:592, apartados 71 y72].

200Esto ocurre, en particular, cuando el Tratado no confiere a la Unión una competencia suficiente para ratificar el acuerdo en su conjunto, lo que supone examinar el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros para celebrar el acuerdo previsto, o cuando la base jurídica adecuada para dicho acto de conclusión prevé un procedimiento legislativo distinto del seguido efectivamente por las instituciones de la Unión [véase, en este sentido, el dictamen 2/00 (Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la biotecnología), de 6 de diciembre de 2001, EU:C:2001:664, apartado5].

201En cuarto lugar, el Tribunal de Justicia ha tenido la ocasión de señalar que el acto por el que se autoriza la firma de un acuerdo internacional y el relativo a su conclusión constituyen dos actos jurídicos distintos que generan obligaciones fundamentalmente distintas para las partes interesadas y que el segundo de estos actos no es en absoluto la confirmación del primero. Por consiguiente, la inexistencia de un recurso de anulación contra el primer acto antes mencionado no impide que se interponga un recurso de este tipo contra el acto por el que se concluye el acuerdo previsto ni convierte en inadmisible una solicitud de dictamen que plantea la cuestión de la compatibilidad de este con el Tratado [dictamen 2/00 (Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la biotecnología), de 6 de diciembre de 2001, EU:C:2001:664, apartado11].

202Asimismo, el hecho de que determinadas cuestiones puedan ser abordadas en el marco de otros recursos, en especial en un recurso de anulación, no constituye un argumento suficiente para descartar que dichas cuestiones puedan plantearse ante el Tribunal de Justicia, con carácter previo, con arreglo al artículo 218TFUE, apartado 11 [dictamen 2/00 (Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la biotecnología), de 6 de diciembre de 2001, EU:C:2001:664, apartado12].

203En efecto, el procedimiento de dictamen debe permitir resolver cualquier cuestión que pueda someterse a la apreciación jurisdiccional, siempre que dichas cuestiones respondan a la finalidad de este procedimiento [dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), de 14 de octubre de 2014, EU:C:2014:2303, apartado54].

204En quinto lugar, es preciso observar que la posibilidad de presentar una solicitud de dictamen en virtud del artículo 218TFUE, apartado 11, no exige como condición previa un acuerdo definitivo entre las instituciones interesadas. En efecto, la facultad conferida al Consejo, al Parlamento, a la Comisión y a los Estados miembros de solicitar al Tribunal de Justicia su dictamen puede ejercerse de forma individual, sin concertación alguna y sin esperar el resultado final de un procedimiento legislativo conexo [dictamen 1/09 (Acuerdo por el que se crea un Sistema Unificado de Resolución de Litigios sobre Patentes), de 8 de marzo de 2011, EU:C:2011:123, apartado55].

205Así pues, el hecho de que la adopción del acuerdo del que se trata solo podrá producirse tras la consulta, o en su caso la aprobación, del Parlamento y de que la adopción de posibles medidas legislativas de acompañamiento en la Unión se someterá a un procedimiento legislativo en el que interviene esa institución carece de incidencia en la facultad que se le confiere de solicitar el dictamen del Tribunal de Justicia en virtud del artículo 218TFUE, apartado 11 [dictamen 1/09 (Acuerdo por el que se crea un Sistema Unificado de Resolución de Litigios sobre Patentes), de 8 de marzo de 2011, EU:C:2011:123, apartados 55 y56].

206La admisibilidad de las cuestiones planteadas por el Parlamento debe examinarse a la luz de esta jurisprudencia.

207En el presente caso, por lo que respecta, en primer término, a la admisibilidad de la primera cuestión, letraa), procede señalar que esta tiene por objeto, en contra de lo que alega Hungría, identificar la base jurídica adecuada para la adopción de un acto de la Unión referido a la celebración del Convenio de Estambul, lo que responde a la finalidad del procedimiento de dictamen, habida cuenta de la jurisprudencia expuesta en los apartados 193, 195, 197, 199 y 200 del presente dictamen.

208En la medida en que Hungría pone no obstante en tela de juicio la utilidad del presente procedimiento, por considerar que procede una adhesión a este Convenio tanto de la Unión como de los Estados miembros en los dos supuestos a que el Parlamento hace referencia en su primera cuestión, letraa), basta con señalar que, si se escogiera una base jurídica inadecuada para la celebración por la Unión de dicho Convenio, la validez del acto de celebración podría posteriormente impugnarse con ocasión de un procedimiento ante el Tribunal de Justicia, lo que generaría las dificultades que el procedimiento de dictamen tiene precisamente por objeto evitar, como se ha recordado en el apartado 193 del presente dictamen.

209Por lo que se refiere a la alegación de la República de Polonia y de Hungría según la cual la primera cuestión, letraa), de la solicitud de dictamen supone cuestionar la decisión política del Consejo de proceder a una adhesión parcial al Convenio de Estambul, ha de señalarse que tal circunstancia, suponiendo que estuviera acreditada, podría influir en el alcance del «acuerdo previsto» respecto del cual debe identificarse la base jurídica adecuada para la celebración de este Convenio. Dado que una solicitud de dictamen puede tener por objeto, en particular, como se ha recordado en los apartados 199 y 200 del presente dictamen, la elección de la base jurídica adecuada para celebrar un acuerdo internacional previsto, tal circunstancia solamente puede influir en la respuesta a la primera cuestión, letraa), sin que pueda poner en cuestión su admisibilidad.

210En cuanto a la circunstancia que menciona Hungría de que el Parlamento ha de participar posteriormente en el procedimiento de celebración del Convenio de Estambul y podría, en su caso, negarse a dar su aprobación con tal ocasión, basta con señalar que de la jurisprudencia recordada en los apartados 204 y 205 del presente dictamen resulta que tal circunstancia no excluye en modo alguno que esta institución pueda incoar el presente procedimiento.

211En lo que se refiere a la alegación de Hungría de que la primera cuestión es prematura e hipotética por cuanto se refiere a un futuro acto de la Unión relativo a la celebración del Convenio de Estambul, cuyo contenido aún no se ha determinado definitivamente, debe señalarse que el procedimiento de dictamen, habida cuenta de su objetivo de evitar las complicaciones en el plano internacional y de la Unión que no dejaría de suscitar una resolución judicial por la que se declarase la incompatibilidad con los Tratados de un acuerdo internacional celebrado por la Unión, permite que se presente al Tribunal de Justicia una solicitud de dictamen cuando el objeto del acuerdo previsto es conocido, aunque subsistan cierto número de alternativas aún abiertas y de divergencias sobre la redacción de determinadas cláusulas, si los documentos aportados ante el Tribunal de Justicia le permiten formarse un juicio suficientemente seguro sobre la cuestión planteada [dictamen 1/09 (Acuerdo por el que se crea un Sistema Unificado de Resolución de Litigios sobre Patentes), de 8 de marzo de 2011, EU:C:2011:123, apartado 53 y jurisprudencia citada].

212Pues bien, en el presente caso, el Tribunal de Justicia no solo dispone del texto del Convenio de Estambul, sino que la solicitud de dictamen también aporta suficientes indicaciones tanto sobre el desarrollo del procedimiento de adhesión a este Convenio tramitado hasta el momento en que se presentó dicha solicitud como sobre las posturas del Parlamento, del Consejo y de la Comisión en relación con tal adhesión, de suerte que el Tribunal de Justicia está en condiciones de formarse un juicio suficientemente seguro sobre el acuerdo previsto, a la luz del cual debe identificarse la base jurídica adecuada para su celebración por la Unión.

213Por lo demás, no puede acogerse la alegación del Consejo, de Irlanda y de Hungría según la cual el Parlamento, mediante su solicitud de dictamen, está cuestionando la elección de la base jurídica de las Decisiones de firma 2017/865 y 2017/866 y eludiendo de tal forma los plazos fijados para interponer un recurso de anulación contra estas Decisiones. En efecto, por un lado, la primera cuestión, letraa), no se refiere a estas Decisiones y, por otro lado, conforme a lo expuesto en el apartado 201 del presente dictamen, el que no se haya interpuesto un recurso de anulación contra una decisión de firma de un acuerdo no obsta a la admisibilidad de una solicitud de dictamen referida a la compatibilidad de dicho acuerdo con los Tratados.

214Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede declarar que la primera cuestión, letraa), es admisible.

215En segundo término, por lo que se refiere a la admisibilidad de la primera cuestión, letrab), procede comenzar por señalar que, en la medida en que se refiere a la escisión en dos decisiones del acto de celebración del Convenio de Estambul, esta cuestión guarda relación con el procedimiento de celebración de este Convenio y, por lo tanto, con la compatibilidad formal con los Tratados de una adhesión de la Unión a él. Conforme a lo expuesto en el apartado 197 del presente dictamen, tal cuestión es admisible, dado que responde a la finalidad del procedimiento de dictamen.

216En cambio, la primera cuestión, letrab), no es admisible en la medida en que se refiere a la escisión en dos decisiones del acto de firma del Convenio de Estambul por la Unión.

217En efecto, consta que la firma por la Unión del Convenio de Estambul, que se autorizó mediante las Decisiones de firma 2017/865 y 2017/866, se efectuó el 13 de junio de 2017, esto es, más de dos años antes de que se presentara esta solicitud de dictamen y, por tanto, ha desplegado sus efectos desde esa fecha.

218En estas circunstancias, aun suponiendo que un acto de firma de un acuerdo internacional pueda, como tal, ser objeto de una solicitud de dictamen, procede declarar que el objetivo de prevención perseguido por el artículo 218TFUE, apartado 11, ya no podría, en cualquier caso, alcanzarse en lo referente a tal acto si la cuestión de su compatibilidad con los Tratados solo se plantea al Tribunal de Justicia después de su adopción [véase, por analogía, el dictamen 3/94 (Acuerdo marco sobre los plátanos), de 13 de diciembre de 1995, EU:C:1995:436, apartado19].

219En este contexto, Irlanda, Hungría y el Consejo señalan fundadamente que el Parlamento habría podido impugnar las Decisiones de firma 2017/865 y 2017/866 mediante un recurso de anulación y que el cumplimiento de la exigencia de informar al Parlamento establecida en el artículo 218TFUE, apartado 10, tiene concretamente como finalidad que esta institución pueda ejercer oportunamente su control sobre la acción del Consejo.

220En consecuencia, la primera cuestión, letrab), solamente es admisible en la medida en que se refiere al acto de celebración por la Unión del Convenio de Estambul.

221En tercer término, en lo atinente a la admisibilidad de la segunda cuestión, referida a la práctica del «común acuerdo» de los Estados miembros con anterioridad a la celebración de un acuerdo mixto, procede rechazar, de entrada, la objeción de la República Helénica según la cual el Parlamento no ha identificado de manera suficiente un comportamiento perjudicial del Consejo. En efecto, esta cuestión no tiene por objeto identificar un comportamiento de este tipo, sino determinar si la celebración por la Unión del Convenio de Estambul es compatible con los Tratados, en particular con el artículo 218TFUE, a falta de un «común acuerdo» de todos los Estados miembros para quedar vinculados por él en los ámbitos comprendidos en las competencias de estos.

222También resulta de ello que, en contra de lo que sostienen la República de Bulgaria, el Reino de España, Hungría y el Consejo, dicha cuestión no versa ni sobre el Reglamento interno del Consejo, mencionado en el apartado 82 del presente dictamen, el calendario del Consejo o sus procedimientos internos, ni sobre el Derecho internacional público, como tampoco sobre los derechos de soberanía de los Estados miembros, sino sobre las exigencias de procedimiento derivadas de los Tratados y, en particular, del artículo 218TFUE a los fines de la celebración del Convenio de Estambul.

223Pues bien, como ha señalado la República de Finlandia, si los Tratados exigieran esperar a tal «común acuerdo», la celebración por la Unión del Convenio de Estambul antes de que aquel se alcanzara podría ser invalidada, lo que generaría las dificultades que el procedimiento de dictamen precisamente persigue evitar, como se ha recordado en el apartado 193 del presente dictamen.

224De ello también resulta que la segunda cuestión no tiene por objeto que se declare, como permitiría el recurso por omisión establecido en el artículo 265TFUE, que el Consejo se ha abstenido de pronunciarse en violación de los Tratados y que el Reino de España, Hungría, la República Eslovaca y el Consejo no pueden por tanto alegar eficazmente que la segunda cuestión implica una desviación del procedimiento de dictamen.

225Tampoco puede prosperar la objeción del Consejo fundada en que, una vez alcanzado el «común acuerdo» de todos los Estados miembros para quedar vinculados por el Convenio de Estambul en los ámbitos comprendidos en las competencias de estos, la celebración de dicho Convenio se producirá dentro de la estricta observancia de las exigencias procedimentales de los Tratados. En efecto, tal afirmación no permite dar respuesta a la cuestión de si la práctica del «común acuerdo» se ajusta a los procedimientos expresamente establecidos en los Tratados y, en consecuencia, no obsta a la admisibilidad de esta cuestión.

226Por último, en la medida en que Irlanda, la República Helénica, el Reino de España, Hungría y el Consejo aducen que la segunda cuestión es prematura e hipotética, basta con señalar, como resulta del apartado 211 del presente dictamen, que puede presentarse al Tribunal de Justicia una solicitud de dictamen cuando el objeto del acuerdo previsto es conocido, aunque subsistan cierto número de alternativas aún abiertas y de divergencias sobre la redacción de determinadas cláusulas, si los documentos aportados ante el Tribunal de Justicia le permiten formarse un juicio suficientemente seguro sobre la cuestión planteada.

227Pues bien, dado que el objeto del acuerdo previsto es conocido, que la existencia de la práctica del «común acuerdo» no ha sido desmentida ni por los Estados miembros que han intervenido en el presente procedimiento ni por el Consejo y que este recalca que solo contempla celebrar el Convenio de Estambul en nombre de la Unión una vez se alcance tal «común acuerdo», la segunda cuestión no puede ser considerada inadmisible debido a su carácter supuestamente prematuro o hipotético.

228Habida cuenta de las anteriores consideraciones, la solicitud de dictamen es admisible, con excepción de la primera cuestión, letrab), en la medida en que esta se refiere a la firma por la Unión del Convenio de Estambul.

B.Sobre la práctica del «común acuerdo» de los Estados miembros

229Mediante la segunda cuestión, que procede examinar en primer lugar, el Parlamento pregunta, en esencia, si los Tratados permiten o imponen al Consejo esperar, antes de celebrar el Convenio de Estambul en nombre de la Unión, al «común acuerdo» de los Estados miembros para quedar vinculados por dicho Convenio en los ámbitos comprendidos en las competencias de estos.

230Procede recordar que, a diferencia de los tratados internacionales ordinarios, los tratados constitutivos de la Unión han creado un nuevo ordenamiento jurídico, dotado de instituciones propias, en favor del cual sus Estados miembros han limitado, en ámbitos cada vez más amplios, sus derechos de soberanía y cuyos sujetos no son únicamente dichos Estados, sino también sus nacionales [véanse, en particular, el dictamen 1/09 (Acuerdo por el que se crea un Sistema Unificado de Resolución de Litigios sobre Patentes), de 8 de marzo de 2011, EU:C:2011:123, apartado 65; el dictamen 2/13 (Adhesión de la Unión al CEDH), de 18 de diciembre de 2014, EU:C:2014:2454, apartado 157, y la sentencia de 28 de abril de 2015, Comisión/Consejo, C‑28/12, EU:C:2015:282, apartado39].

231Además, los Estados miembros, debido a su pertenencia a la Unión, han aceptado que sus relaciones mutuas, en lo que atañe a las materias que han sido objeto de un traspaso de competencias de los Estados miembros a la Unión, se rijan por el Derecho de la Unión, con exclusión, si así lo exige este, de cualquier otro Derecho [dictamen 2/13 (Adhesión de la Unión al CEDH), de 18 de diciembre de 2014, EU:C:2014:2454, apartado 193, y sentencia de 28 de abril de 2015, Comisión/Consejo, C‑28/12, EU:C:2015:282, apartado40].

232Asimismo, las normas relativas a la formación de la voluntad de las instituciones de la Unión están establecidas en los Tratados y, por lo tanto, no tienen carácter dispositivo ni para los Estados miembros ni para las propias instituciones (sentencia de 28 de abril de 2015, Comisión/Consejo, C‑28/12, EU:C:2015:282, apartado 42 y jurisprudencia citada).

233De esta forma, a tenor del artículo 13TUE, apartado 2, cada institución debe actuar dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos.

234Por lo que respecta concretamente a los acuerdos internacionales que la Unión es competente para celebrar en sus ámbitos de acción, el artículo 218TFUE, para dar respuesta a las exigencias de claridad, coherencia y racionalización, prevé un procedimiento unificado y de alcance general en lo relativo, en particular, a la negociación y celebración de tales acuerdos internacionales, con la excepción de los casos en los que los Tratados prevean procedimientos especiales [véase, en este sentido, la sentencia de 4 de septiembre de 2018, Comisión/Consejo (Acuerdo con Kazajistán), C‑244/17, EU:C:2018:662, apartado 21 y jurisprudencia citada].

235El Tribunal de Justicia ha señalado que este procedimiento, en atención precisamente a su carácter general, debe tener en cuenta las particularidades establecidas en los Tratados para cada ámbito de acción de la Unión, en especial en lo referente a las atribuciones de las instituciones, y que dicho procedimiento pretende reflejar, en el plano exterior, el reparto de competencias entre las instituciones aplicable en el plano interno, estableciendo concretamente una simetría entre el procedimiento de adopción de las medidas de la Unión en el plano interno y el procedimiento de adopción de los acuerdos internacionales, con el fin de garantizar que, en relación con un ámbito determinado, el Parlamento y el Consejo dispongan de las mismas competencias y se respete el equilibrio institucional previsto por los Tratados [sentencia de 4 de septiembre de 2018, Comisión/Consejo (Acuerdo con Kazajistán), C‑244/17, EU:C:2018:662, apartado 22 y jurisprudencia citada].

236De esta forma, el apartado 1 del artículo 218TFUE exige que los acuerdos entre la Unión y terceros países u organizaciones internacionales, los cuales, según el artículo 216TFUE, apartado 2, vinculan a las instituciones de la Unión y a los Estados miembros una vez que hayan sido celebrados, se negocien y celebren conforme al procedimiento establecido en los apartados pertinentes del primero de dichos artículos.

237A este respecto, según el artículo 218TFUE, apartados 2 y 6, la decisión de celebración de tales acuerdos es adoptada por el Consejo, en su caso previa aprobación del Parlamento o previa consulta a este. Pues bien, para la adopción de tal decisión, no se reconoce competencia alguna a los Estados miembros.

238Por otra parte, del artículo 218TFUE, apartado 8, resulta que, por lo que se refiere a una decisión como la señalada en el apartado precedente, el Consejo ha de pronunciarse por mayoría cualificada en caso de que tal decisión no corresponda a ninguno de los supuestos para los que el artículo 218TFUE, apartado 8, párrafo segundo, exige la unanimidad [véase, en este sentido, la sentencia de 2 de septiembre de 2021, Comisión/Consejo (Acuerdo con Armenia), C‑180/20, EU:C:2021:658, apartado 30 y jurisprudencia citada].

239En el presente caso, es pacífico entre las partes del presente procedimiento, primero, que el Convenio de Estambul será, en su caso, un acuerdo mixto, celebrado como tal por la Unión y los Estados miembros; segundo, que la decisión del Consejo de celebrar en nombre de la Unión este Convenio solamente puede adoptarse previa aprobación del Parlamento, y, tercero, que la adopción de dicha decisión por el Consejo deberá, en su caso, realizase de conformidad con lo dispuesto en el artículo 218TFUE, apartado 8, párrafo primero, por mayoría cualificada, puesto que tal decisión no corresponde a ninguno de los supuestos para los que el artículo 218TFUE, apartado 8, párrafo segundo, exige la unanimidad.

240En un acuerdo mixto celebrado con terceros países son Partes la Unión y los Estados miembros. En la negociación y celebración de un acuerdo de este tipo, cada una de estas Partes debe actuar dentro del marco de las competencias de que dispone y respetando las competencias de todas las demás Partes contratantes (sentencia de 28 de abril de 2015, Comisión/Consejo, C‑28/12, EU:C:2015:282, apartado47).

241Es cierto que el Tribunal de Justicia ha reconocido que, cuando la materia de un acuerdo o de un convenio sea, en parte, competencia de la Unión y, en parte, competencia de los Estados miembros, es necesario garantizar una estrecha cooperación entre estos últimos y las instituciones de la Unión tanto en el proceso de negociación y de celebración de los mismos como en la ejecución de los compromisos contraídos (sentencia de 28 de abril de 2015, Comisión/Consejo, C‑28/12, EU:C:2015:282, apartado 54 y jurisprudencia citada).

242No obstante, este principio de cooperación estrecha no puede justificar que el Consejo se exima de respetar las normas de procedimiento y las modalidades de voto establecidas en el artículo 218TFUE (sentencia de 28 de abril de 2015, Comisión/Consejo, C‑28/12, EU:C:2015:282, apartado55).

243Así, el Tribunal de Justicia ha tenido la ocasión de precisar que no pueden agruparse en una única decisión ni adoptarse en el marco de un único procedimiento dos actos diferentes, uno de los cuales exija el consenso de los representantes de los Estados miembros, y por tanto el acuerdo unánime de los mismos, y el otro una adopción de conformidad con el artículo 218TFUE, apartado 8, que dispone que el Consejo debe pronunciarse, en nombre de la Unión, por mayoría cualificada (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de abril de 2015, Comisión/Consejo, C‑28/12, EU:C:2015:282, apartado52).

244En el presente caso, es cierto que la práctica del «común acuerdo» no ha entrañado que se agruparan dos actos diferentes, uno que fuera fruto del consenso de los Estados miembros y otro que hubiera sido adoptado por la Unión, en una única decisión de naturaleza híbrida, como la que fue anulada en la sentencia citada en el precedente apartado.

245Sin embargo, en tanto en cuanto esta práctica implica que la constatación del «común acuerdo» de los Estados miembros para quedar vinculados por un acuerdo mixto en los ámbitos comprendidos en las competencias de estos se considere, según el Consejo, un requisito previo necesario para la incoación del procedimiento de celebración establecido en el artículo 218TFUE, apartados 2, 6 y 8, dicha práctica lleva a añadir a este procedimiento una fase que no se contempla en los Tratados y que contraviene, por tanto, la jurisprudencia recordada en el apartado 232 del presente dictamen y las apreciaciones realizadas en los apartados 237 y 243 del mismo.

246Más concretamente, como con acierto han argumentado la República de Austria, la República de Finlandia, el Parlamento y la Comisión, en la medida en que supedita la incoación de este procedimiento al consenso de los representantes de los Estados miembros, y por tanto a su acuerdo unánime, mientras que el artículo 218TFUE, apartados 2, 6 y 8, concibe la celebración por la Unión de un acuerdo internacional como un acto autónomo de la Unión que se adopta por mayoría cualificada del Consejo, en su caso previa aprobación del Parlamento o previa consulta a este, dicha práctica instituye un proceso decisorio híbrido incompatible con las exigencias establecidas en estas disposiciones y contrario a la jurisprudencia dimanante de la sentencia de 28 de abril de 2015, Comisión/Consejo (C‑28/12, EU:C:2015:282).

247En efecto, si la práctica del «común acuerdo» hubiera de tener un alcance como el expuesto en el apartado 245 del presente dictamen, la propia posibilidad de que la Unión celebre un acuerdo mixto dependería por completo de la voluntad de cada uno de los Estados miembros de quedar vinculado por tal acuerdo en los ámbitos comprendidos en las competencias de estos y, por lo tanto, de las decisiones que los Estados miembros adoptan soberanamente en esos ámbitos.

248Pues bien, de conformidad con el artículo 218TFUE, apartados 2, 6 y 8, cuando se propone al Consejo la celebración de un acuerdo internacional, corresponde en exclusiva a este decidir, pronunciándose, en principio, por mayoría cualificada y, en su caso, previa aprobación del Parlamento o previa consulta a este, sobre la celebración de ese acuerdo. Se ha declarado asimismo a este respecto que el Consejo puede decidir, con tal ocasión, que la Unión ejerza por sí sola la competencia externa que comparte con los Estados miembros en el ámbito de acción de que se trate, siempre que se reúna en su seno la mayoría exigida para ello (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de diciembre de 2017, Alemania/Consejo, C‑600/14, EU:C:2017:935, apartado68).

249De ello se sigue que los Tratados no solo no obligan al Consejo a esperar, antes de celebrar el Convenio de Estambul en nombre de la Unión, al «común acuerdo» de los Estados miembros para quedar vinculados por este Convenio en los ámbitos comprendidos en las competencias de estos, sino que le prohíben supeditar la incoación del procedimiento de celebración de dicho Convenio, establecido en el artículo 218TFUE, apartados 2, 6 y 8, a que previamente se haya constatado la existencia de tal «común acuerdo».

250Dicho esto, la celebración por la Unión de un acuerdo internacional depende de la posibilidad de que el Consejo recabe en su seno la mayoría exigida.

251Además, como ha señalado el Abogado General en el punto 200 de sus conclusiones, los Tratados no fijan ningún plazo dentro del cual el Consejo haya de adoptar una decisión de celebración de tal acuerdo.

252De lo anterior se sigue que, dentro de los límites del procedimiento establecido en el artículo 218TFUE, apartados 2, 6 y 8, y a reserva de la aprobación del Parlamento cuando esta se exija, están incluidas en el margen de apreciación política del Consejo tanto la decisión de dar curso o no a la propuesta de celebrar un acuerdo internacional, y en tal caso en qué medida, como la elección del momento adecuado para proceder a adoptar tal decisión.

253De ello se deduce que, siempre que actúe de conformidad con su Reglamento interno y que se garantice el efecto útil del artículo 218TFUE, apartados 2, 6 y 8, nada impide al Consejo prolongar los debates en su seno a fin de lograr, en particular, la mayoría más amplia posible para la celebración de un acuerdo internacional, la mayoría exigida para un ejercicio más amplio de las competencias externas de la Unión o, en el caso de los acuerdos mixtos, una cooperación más estrecha entre los Estados miembros y las instituciones de la Unión en el proceso de celebración, lo que puede implicar que se espere al «común acuerdo» de los Estados miembros.

254En efecto, tal cooperación estrecha entre los Estados miembros y las instituciones de la Unión en el proceso de celebración de un acuerdo mixto, como el Convenio de Estambul, que viene impuesta por el principio recordado en los apartados 241 y 242 del presente dictamen, en particular cuando las disposiciones de este Convenio comprendidas en las competencias de la Unión y las comprendidas en las competencias de los Estados miembros están indisociablemente ligadas, permite tener en cuenta, como ha señalado el Consejo, en su caso mediante debates prolongados, consideraciones institucionales y políticas que pueden influir en la percepción de la legitimidad y en la eficacia de la acción exterior de la Unión.

255A este respecto, ha de subrayarse, no obstante, que, con arreglo al artículo 218TFUE, apartado 8, este margen de apreciación política se ejerce, en principio, por mayoría cualificada, de manera que tal mayoría en el seno del Consejo puede, en cualquier momento y conforme a las reglas establecidas en su Reglamento interno —en particular las que confieren a todo Estado miembro y a la Comisión el derecho a solicitar que se proceda a votación y que regulan la transparencia de este procedimiento, en aplicación del artículo 15TFUE, apartado 3—, imponer la terminación de los debates y la adopción de la decisión de celebrar el acuerdo internacional. Así pues, corresponde al Consejo, caso por caso y en función de la evolución de los debates en su seno, ejercer dicho margen de apreciación respetando plenamente las exigencias establecidas en el artículo 218TFUE, apartados 2, 6y8.

256Estas conclusiones, y concretamente la de que el Consejo no puede, en violación del procedimiento de celebración de un acuerdo internacional establecido en el artículo 218TFUE, apartados 2, 6 y 8, supeditar la celebración por la Unión del Convenio de Estambul al «común acuerdo» de los Estados miembros para quedar vinculados por este Convenio en los ámbitos comprendidos en las competencias de estos, no quedan desvirtuadas por la argumentación de la República de Bulgaria, de la República Checa, de Irlanda, de la República Helénica, del Reino de España, de la República Francesa, de Hungría, de la República Eslovaca y del Consejo fundada en que, a falta de tal «común acuerdo», la celebración por la Unión de este Convenio sería incompatible con los principios de atribución, de cooperación leal, de seguridad jurídica, de unidad en la representación exterior de la Unión y de autonomía de la Unión y con el respeto por la Unión de la identidad nacional de los Estados miembros ni por la argumentación de los referidos Estados miembros y del Consejo fundada en el riesgo de que la Unión incurra en responsabilidad internacional si esta celebrara dicho Convenio sin que se adhieran a él todos los Estados miembros en los ámbitos comprendidos en las competencias de estos.

257En primer término, dichos Estados miembros y el Consejo no pueden alegar eficazmente que, a falta de una adhesión al Convenio de Estambul de uno o de varios Estados miembros en los ámbitos del mismo comprendidos en las competencias de estos, la adhesión de la Unión a dicho Convenio invadiría las competencias de tales Estados miembros y violaría por ende los principios de atribución, de cooperación leal, de seguridad jurídica y de unidad en la representación exterior de la Unión.

258En efecto, se ha recordado en el apartado 240 del presente dictamen que, en particular en la negociación y celebración de un acuerdo mixto, la Unión y los Estados miembros deben actuar dentro del marco de las competencias de que disponen y respetando las competencias de todas las demás Partes contratantes.

259De ello se deduce que la celebración de un acuerdo mixto por la Unión y los Estados miembros no implica en modo alguno que los Estados miembros ejerzan, con tal ocasión, competencias de la Unión ni que esta ejerza competencias de estos Estados, sino que cada una de estas Partes actúe exclusivamente en el marco de sus competencias, sin perjuicio de la facultad del Consejo, recordada en el apartado 248 del presente dictamen, de decidir que la Unión ejerza por sí sola una competencia que comparta con los Estados miembros en el ámbito de acción de que se trate, siempre que se reúna en su seno la mayoría exigida a tal efecto.

260Lo mismo ocurre cuando los Estados miembros deciden no celebrar un acuerdo mixto que la Unión, por su parte, decide celebrar únicamente sobre la base de las competencias que tiene atribuidas.

261En el caso del Convenio de Estambul, como han afirmado la República Checa, el Reino de Dinamarca, el Reino de España, la República de Austria y la Comisión y como ha señalado el Abogado General en el punto 217 de sus conclusiones, el Consejo de Europa conoce la naturaleza limitada de las competencias de la Unión, de modo que nada permite presumir que el artículo 75 de dicho Convenio, cuando precisa que está abierto a la firma, concreta y específicamente, de la «Unión Europea», contemple una adhesión de la Unión que exceda de las competencias deesta.

262A este respecto, el Tribunal de Justicia ha tenido la ocasión de señalar que, mediante la elección de las bases jurídicas en que se funda la decisión de celebración de un acuerdo internacional, la Unión proporciona también indicaciones a las demás Partes de tal acuerdo por lo que se refiere, primero, al alcance jurídico de tal decisión; segundo, a la extensión de la competencia de la Unión respecto de ese acuerdo, y, tercero, al reparto de las competencias entre la Unión y sus Estados miembros, reparto que también deberá tenerse en cuenta al aplicar el acuerdo en el plano de la Unión [véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo, C‑94/03, EU:C:2006:2, apartado 55; de 1 de octubre de 2009, Comisión/Consejo, C‑370/07, EU:C:2009:590, apartado 49, y de 25 de octubre de 2017, Comisión/Consejo (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, apartado58].

263Además, como señalaron en la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia el Reino de Bélgica, la República Checa, Irlanda, la República Helénica, la República de Austria, la República de Finlandia, el Parlamento y la Comisión, no parece que esté excluido que el Consejo y el Parlamento puedan optar por presentar una declaración referida a las competencias de la Unión al adherirse al Convenio de Estambul, lo que permitiría, en su caso, especificar aún más, a título indicativo, los límites de las competencias de la Unión.

264Por lo tanto, en modo alguno se ha acreditado, en el marco del presente procedimiento, que la celebración por la Unión del Convenio de Estambul, a falta del «común acuerdo» de los Estados miembros para quedar vinculados por él en los ámbitos comprendidos en las competencias de estos, podría invadir dichas competencias.

265En segundo término, lo mismo cabe decir de la argumentación, en particular de la República de Bulgaria, de Hungría y de la República Eslovaca, según la cual tal adhesión de la Unión supondría que esta incumpliera su obligación de cooperación leal y su obligación, establecida en el artículo 4TUE, apartado 2, de respetar la identidad nacional de los Estados miembros, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de estos, por cuanto podría implicar que esos Estados miembros hubieran de aplicar, a fin de garantizar el respeto de los compromisos internacionales de la Unión, medidas contrarias a sus constituciones.

266En efecto, ha de declararse que, con esta argumentación, los referidos Estados miembros pretenden poner en tela de juicio la compatibilidad de una celebración por la Unión del Convenio de Estambul con las obligaciones de la Unión señaladas en el apartado precedente. Pues bien, una eventual incompatibilidad de tal celebración con dichas obligaciones solo podría constatarse tras examinar de manera precisa las obligaciones que en su caso asumiera la Unión de resultas de la celebración del Convenio de Estambul, materia que no es objeto de la presente solicitud de dictamen y que, por tanto, no forma parte del presente procedimiento.

267En tercer término, la República Francesa y el Consejo sostienen que la celebración por la Unión del Convenio de Estambul a falta del «común acuerdo» de los Estados miembros para quedar vinculados por él en los ámbitos comprendidos en las competencias de estos no es compatible con la autonomía del Derecho de la Unión por cuanto implicaría externalizar, en particular en favor del Grevio, una cuestión interna de la Unión relativa al reparto de las competencias entre ella y sus Estados miembros.

268Es cierto que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que puede no ser compatible con los Tratados atribuir a un tribunal internacional el cometido de apreciar las normas del Derecho de la Unión que regulan el reparto de las competencias entre la Unión y sus Estados miembros, así como los criterios de imputación de sus actos u omisiones, con el fin de adoptar una decisión definitiva a este respecto que obliga tanto a los Estados miembros como a la Unión [dictamen 2/13 (Adhesión de la Unión al CEDH), de 18 de diciembre de 2014, EU:C:2014:2454, apartados 224, 231 y 234]. Sin embargo, ha de señalarse que el Tribunal de Justicia realizó tal declaración concretamente en relación con las decisiones de un tribunal internacional dotadas de carácter definitivo y vinculante para la Unión y sus Estados miembros y en el marco de un examen pormenorizado sobre la compatibilidad material del acuerdo previsto con los Tratados, atendiendo a la situación en la que tanto la Unión como todos sus Estados miembros estuvieran vinculados por el acuerdo en cuestión.

269De ello se sigue que la cuestión de si, como sostienen la República Francesa y el Consejo, lo declarado por el Tribunal de Justicia en ese caso puede extrapolarse a una situación en la que, por un lado, la Unión, pero no uno de sus Estados miembros, estuviera vinculada por el Convenio de Estambul y, por otro lado, interviene un órgano como el Grevio, que dispone de las competencias expuestas en el apartado 35 del presente dictamen, requiere un examen concreto de la compatibilidad material del Convenio de Estambul con los Tratados, materia que no es objeto de la presente solicitud de dictamen y que, por tanto, no forma parte del presente procedimiento.

270En cuarto término, la República de Bulgaria, la República Checa, el Reino de España, la República Francesa, Hungría y el Consejo entienden que la plena ejecución de los compromisos internacionales que contraería la Unión mediante la celebración del Convenio de Estambul solamente es posible, de hecho y de Derecho, si todos los Estados miembros participan en esos compromisos y deducen de ello que, a falta del «común acuerdo» de los Estados miembros, la Unión no estaría en condiciones de garantizar la correcta ejecución de los compromisos que se refiriesen a la totalidad de este Convenio, de modo que se expondría a incurrir en responsabilidad internacional por acciones u omisiones respecto de las que no se le reconoce competencia alguna.

271A este respecto, es cierto que constituye jurisprudencia consolidada que cuando la Unión decide ejercer sus competencias debe hacerlo observando el Derecho internacional [sentencia de 20 de noviembre de 2018, Comisión/Consejo (AMP Antártida), C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:925, apartado 127 y jurisprudencia citada].

272Sin embargo, del propio tenor del artículo 218TFUE, apartado 11, resulta que el procedimiento de dictamen tiene por objeto la compatibilidad con los Tratados de acuerdos internacionales que la Unión prevea celebrar. De ello se sigue que este procedimiento no tiene por objeto la compatibilidad con el Derecho internacional público de la celebración por la Unión de un acuerdo internacional ni, por ende, las consecuencias que puedan derivarse de una eventual inobservancia futura de dicho Derecho al aplicar tal acuerdo. En particular, la eventual responsabilidad internacional en la que la Unión pudiera incurrir en la fase de la aplicación del Convenio de Estambul por no garantizar la correcta ejecución de sus compromisos no puede, como tal, poner en cuestión la validez de la decisión por la que el Consejo lo hubiera celebrado en nombre de la Unión.

273Además, se ha señalado en los apartados 258 y 264 del presente dictamen que no ha quedado acreditado que, de celebrar el Convenio de Estambul sin el «común acuerdo» de los Estados miembros para quedar vinculados por él en los ámbitos comprendidos en las competencias de estos, la Unión se obligaría más allá de sus propias competencias.

274Habida cuenta de todas las anteriores consideraciones, procede responder a la segunda cuestión que, siempre que se respeten plenamente, en todo momento, las exigencias establecidas en el artículo 218TFUE, apartados 2, 6 y 8, los Tratados no prohíben que el Consejo, actuando de manera conforme con su Reglamento interno, espere, antes de adoptar la decisión de celebración por la Unión del Convenio de Estambul, al «común acuerdo» de los Estados miembros para quedar vinculados por este Convenio en los ámbitos del mismo comprendidos en las competencias de estos. En cambio, prohíben que el Consejo añada al procedimiento de celebración establecido en este artículo una fase adicional consistente en supeditar la adopción de la decisión de celebración de dicho Convenio a que previamente se haya constatado tal «común acuerdo».

C.Sobre las bases jurídicas adecuadas para la celebración del Convenio de Estambul

275Mediante su primera cuestión, letraa), el Parlamento pregunta, en esencia, si las bases jurídicas adecuadas para la adopción del acto del Consejo relativo a la celebración por la Unión del Convenio de Estambul son los artículos 82TFUE, apartado 2, y 84TFUE o si ese acto debe basarse en los artículos 78TFUE, apartado 2, 82TFUE, apartado 2, y 83TFUE, apartado1.

276En vista de la argumentación esgrimida por las partes del procedimiento en relación con la primera cuestión, letraa), ha de comenzarse por concretar el objeto y el alcance del examen que debe realizarse para responder a esta cuestión.

277Como se ha señalado en los apartados 234 a 239 del presente dictamen, según el artículo 218TFUE, apartados 2, 6 y 8, la decisión de celebración del Convenio de Estambul debe ser adoptada por el Consejo por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento.

278En consecuencia, dentro de los límites de las cuestiones planteadas en la presente solicitud de dictamen, corresponde, en primer lugar, al Consejo y al Parlamento concretar ante el Tribunal de Justicia el perímetro del «acuerdo previsto», en el sentido del artículo 218TFUE, apartado 11, que es objeto del presente procedimiento y a la luz del cual debe apreciarse la base jurídica sobre la que, en su caso, deberá fundarse el acto del Consejo relativo a la celebración de este acuerdo en nombre de la Unión.

279A este respecto, consta, para empezar, que ni el Consejo ni el Parlamento contemplan una adhesión de la Unión a las partes del Convenio de Estambul que no están no comprendidas en las competencias de la Unión.

280A continuación, si bien el Consejo ha indicado que deseaba limitar la adhesión de la Unión a este Convenio exclusivamente a los ámbitos de este en los que esta dispone de competencias externas exclusivas y que las Decisiones de firma 2017/865 y 2017/866 reflejaban las bases jurídicas que había identificado en este sentido, procede hacer constar que la primera cuestión, letraa), de la solicitud de dictamen no presenta tal limitación, pues el Parlamento contempla una celebración de dicho Convenio fundada en las bases jurídicas que se indican en esa cuestión con independencia de la cuestión de si la Unión dispone o no de una competencia exclusiva a tal respecto en virtud del artículo 3TFUE, apartado2.

281Por último, en la medida en que el Parlamento y la Comisión aluden al supuesto de una adhesión al Convenio de Estambul referida a la totalidad de las partes de este comprendidas en las competencias de la Unión, el Consejo ha sostenido que no pudo alcanzarse la mayoría exigida en su seno para una adhesión de esas características. De ello se sigue que tal adhesión presenta en este estadio carácter hipotético y, por tanto, no puede servir como referencia para definir el «acuerdo previsto» a la luz del cual ha de responderse a la primera cuestión, letraa), de la solicitud de dictamen.

282En estas circunstancias, corresponde al Tribunal de Justicia examinar la primera cuestión, letraa), de la solicitud de dictamen partiendo de la premisa de que el perímetro del «acuerdo previsto», en el sentido del artículo 218TFUE, apartado 11, se define por los términos de esta cuestión y por el contenido de las Decisiones de firma 2017/865 y 2017/866.

283En la medida en que la Comisión y diversos Estados miembros aducen que tal acuerdo previsto, que implica una adhesión parcial de la Unión al Convenio de Estambul, limitada a tan solo algunas de las competencias de esta, contravendría los objetivos y los propios términos de este Convenio, en particular su artículo 78, se ha recordado en el apartado 272 del presente dictamen que el procedimiento de dictamen tiene por objeto la compatibilidad de un acuerdo previsto con los Tratados, y no la compatibilidad de tal acuerdo con el Derecho internacional público, en particular por lo que se refiere a los requisitos que dicho acuerdo establezca en relación con la adhesiónaél.

284Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión, incluso el adoptado a fin de concluir un acuerdo internacional, debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control judicial, entre los que figuran el contexto, la finalidad y el contenido de dicho acto [dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017, EU:C:2017:592, apartado 76; sentencias de 4 de septiembre de 2018, Comisión/Consejo (Acuerdo con Kazajistán), C‑244/17, EU:C:2018:662, apartado 36, y de 20 de noviembre de 2018, Comisión/Consejo (AMP Antártida), C‑626/15 y C‑659/16, EU:C:2018:925, apartado76].

285Si el examen de un acto de la Unión muestra que este persigue un doble objetivo o tiene un componente doble y si uno de estos objetivos o componentes puede calificarse de principal, mientras que el otro solo es accesorio, el acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante. Excepcionalmente, si se demuestra, en cambio, que el acto persigue a la vez varios objetivos o tiene varios componentes vinculados de manera inseparable, sin que uno de ellos sea accesorio del otro, de forma que son aplicables diferentes disposiciones del Tratado, tal medida debe basarse en las distintas bases jurídicas pertinentes [dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017, EU:C:2017:592, apartado 77, y sentencia de 4 de septiembre de 2018, Comisión/Consejo (Acuerdo con Kazajistán), C‑244/17, EU:C:2018:662, apartado37].

286Con respecto, en particular, a un acuerdo internacional que persiga diversos objetivos o que tenga diversos componentes, ha de comprobarse por tanto si las disposiciones de ese acuerdo que persiguen un objetivo o que constituyen un componente de ese acuerdo son lo accesorio necesario para el carácter efectivo de las disposiciones de dicho acuerdo que persiguen otros objetivos o que constituyen otros componentes, o si tienen un «alcance extremadamente limitado» [véase, en este sentido, el dictamen 1/08 (Acuerdos por los que se modifican las listas de compromisos específicos en el ámbito del AGCS), de 30 de noviembre de 2009, EU:C:2009:739, apartado 166]. En efecto, en estos dos casos, la existencia de ese objetivo o de ese componente no justifica que este se refleje específicamente en la base jurídica material de la decisión de firma o de celebración de dicho acuerdo en nombre de la Unión.

287Además, entre los criterios que permiten identificar si un objetivo o un componente tiene carácter accesorio figuran el número de disposiciones que se le dedican en relación con la totalidad de las disposiciones de ese acto, así como el contenido y el alcance de las obligaciones recogidas en esas disposiciones [véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de junio de 2014, Comisión/Consejo, C‑377/12, EU:C:2014:1903, apartado 56, y de 4 de septiembre de 2018, Comisión/Consejo (Acuerdo con Kazajistán), C‑244/17, EU:C:2018:662, apartados 44 y45].

288Sin embargo, no cabe recurrir a una doble base jurídica cuando los procedimientos previstos para una y otra base jurídica sean incompatibles [dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017, EU:C:2017:592, apartado78].

289En el presente caso, por lo que respecta al contexto del acto de celebración del acuerdo previsto, tal y como se identifica en el apartado 282 del presente dictamen, de los considerandos 1 a 3 de las Decisiones de firma 2017/865 y 2017/866 resulta que la Unión participó junto con los Estados miembros como observadora en la negociación del Convenio de Estambul, que este, en virtud de su artículo 75, está abierto a la firma de la Unión y que crea un marco jurídico global y con múltiples aspectos para proteger a las mujeres contra todas las formas de violencia. A este último respecto se precisa que este Convenio:

–tiene como objetivo prevenir, perseguir y erradicar la violencia contra las mujeres y las niñas y la violencia doméstica;

–contempla un amplio abanico de intervenciones que van desde la recopilación de datos y la sensibilización a las medidas legales de penalización de las diversas formas de violencia contra las mujeres;

–incluye, además, medidas de protección de las víctimas y servicios de apoyo;

–aborda la dimensión de la violencia de género en el ámbito del asilo y la migración,y

–establece un mecanismo de supervisión específico para garantizar la efectiva aplicación de sus disposiciones por las Partes.

290Corrobora este análisis el contenido del Convenio de Estambul, tal y como se ha resumido en los apartados 15 a 40 del presente dictamen.

291Por lo que respecta al objetivo del acto de celebración del acuerdo previsto, los considerandos 4 de las Decisiones de firma 2017/865 y 2017/866 indican que la celebración por la Unión del Convenio de Estambul:

–contribuirá a la consecución de la igualdad entre mujeres y hombres en todos los terrenos, que es uno de los objetivos y valores fundamentales de la Unión y uno de los principios que esta debe aplicar a todas sus actividades de conformidad con los artículos 2TUE y 3TUE, el artículo 8TFUE y el artículo 23 de la Carta de los Derechos Fundamentales,y

–permitirá a la Unión reafirmar su compromiso con la lucha contra la violencia contra las mujeres ejercida en su territorio y en todo el mundo, reforzar su actual acción política y su marco jurídico material en el ámbito del Derecho procesal penal, lo que es de particular importancia para las mujeres y las niñas.

292Pues bien, de los considerandos 6 y 7 de estas Decisiones de firma resulta que el acto de celebración del acuerdo previsto solo perseguirá alcanzar estos objetivos transversales en lo relativo a las disposiciones del Convenio de Estambul que estén comprendidas en la competencia de la Unión y que, a la vez, se refieran, primero, a la cooperación judicial en materia penal; segundo, al asilo y a la no devolución, y, tercero, a las instituciones y a la Administración Pública de la Unión. Aunque los artículos 1 de dichas Decisiones de firma no hagan referencia a este último componente, relativo a las instituciones y a la Administración Pública de la Unión, el Consejo ha precisado, no obstante, en respuesta a una pregunta del Tribunal de Justicia, que sigue previéndose que el acto de celebración de este Convenio abarque dicho componente.

293Esta finalidad limitada del acto de celebración del acuerdo previsto queda corroborada por la base jurídica material consignada tanto en las Decisiones de firma 2017/865 y 2017/866, a saber, los artículos 78TFUE, apartado 2, 82TFUE, apartado 2, y 83TFUE, apartado 1, como en la primera cuestión, letraa), de la solicitud de dictamen, que menciona estas disposiciones y el artículo 84TFUE.

294Debe por tanto tomarse como premisa del razonamiento en respuesta a la primera cuestión, letraa), de la solicitud de dictamen que el contenido del acto de celebración del acuerdo previsto abarcará las disposiciones del Convenio de Estambul que presentan un vínculo con la cooperación judicial en materia penal, el asilo y la no devolución, y las obligaciones que incumben a las instituciones y a la Administración Pública de la Unión, en la medida en que tales disposiciones estén comprendidas en la competencia de la Unión (en lo sucesivo, «la parte del Convenio de Estambul objeto del acuerdo previsto»).

295Por lo que respecta, en primer lugar, a la cooperación judicial en materia penal, ha de recordarse, en primer término, que los artículos 44, 47 y 48 del capítuloV, los artículos 49, 50 y 54 a 58 del capítuloVI y los artículos 62 a 65 del capítuloVIII del Convenio de Estambul, tal y como resulta en particular del resumen de estos capítulos que figura en los apartados 25 a 29, 33 y 34 del presente dictamen, versan sobre la competencia territorial en materia de persecución penal de los delitos a los que se refiere este Convenio; sobre la toma en consideración de las condenas impuestas en el territorio de otras Partes en dicho Convenio; sobre la prohibición de los modos alternativos de resolución de conflictos; sobre la necesidad de unas investigaciones y procedimientos judiciales efectivos, rápidos, en su caso ex officio o ex parte y que tengan siempre en cuenta los derechos de la víctima; sobre la protección, información, apoyo y asistencia jurídica apropiadas de las víctimas; sobre las pruebas admisibles, el derecho de la víctima a ser oída y la protección de los testigos; sobre la prescripción de los delitos; sobre la cooperación en materia penal para prevenir, combatir y perseguir todas las formas de violencia, para proteger y asistir a las víctimas, para llevar a cabo investigaciones o procedimientos en relación con los delitos y para aplicar las sentencias penales; sobre la facultad de las víctimas de un delito que haya sido cometido en el territorio de una Parte en el Convenio de Estambul para presentar denuncia ante las autoridades competentes de su Estado de residencia; sobre la asistencia judicial penal; sobre la extradición o la ejecución de sentencias penales; sobre el intercambio de información que pueda ayudar a prevenir los delitos o a entablar o proseguir las investigaciones o que apunte a que una persona corre el riesgo de quedar sometida de modo inmediato a actos de violencia y sobre el respeto de la protección de los datos de carácter personal.

296Como consideran el Parlamento, el Consejo y la Comisión, así como diversos Estados miembros parte en el presente procedimiento, estas disposiciones se encuadran en gran medida en la competencia de la Unión contemplada en el artículo 82TFUE, apartado 2, en virtud del cual la Unión, en la medida en que sea necesario para facilitar el reconocimiento mutuo de las sentencias y resoluciones judiciales y la cooperación policial y judicial en asuntos penales con dimensión transfronteriza, puede establecer normas mínimas referidas, en particular, a la admisibilidad de pruebas entre los Estados miembros, a los derechos de las personas durante el procedimiento penal y a los derechos de las víctimas de los delitos. En vista del número y del alcance de dichas disposiciones, procede considerar que el artículo 82TFUE, apartado 2, debería figurar entre las bases jurídicas del acto de celebración del acuerdo previsto.

297En segundo término, los artículos 7, 8, 10 y 11 del capítuloII, los artículos 12 a 16 del capítuloIII, los artículos 18 a 28 del capítuloIV, los artículos 51 a 53 del capítuloVI y los artículos 62 y 63 del capítuloVIII del Convenio de Estambul obligan a las Partes en dicho Convenio, en particular, a poner en práctica políticas nacionales efectivas, globales y coordinadas para prevenir y combatir todas las formas de violencia; a dedicar recursos financieros y humanos adecuados, a designar entidades oficiales responsables de la coordinación, aplicación, seguimiento y evaluación de las políticas; a recoger los datos estadísticos; a apoyar la investigación sobre las causas profundas de la violencia y sus efectos, su frecuencia y los índices de condena; a promover los cambios con vistas a erradicar cualquier práctica basada en la idea de la inferioridad de la mujer o en un papel estereotipado de las mujeres y los hombres; a prevenir todas las formas de violencia incluidas en dicho Convenio; a poner las necesidades específicas de las personas vulnerables y de las víctimas en el centro de sus medidas; a velar por que no se considere que la cultura, las costumbres, la religión, la tradición o el supuesto «honor» justifican actos de violencia; a dirigir programas de sensibilización; a crear programas dirigidos a enseñar a quienes ejerzan la violencia doméstica a adoptar un comportamiento no violento; a tomar las medidas necesarias para proteger a todas las víctimas contra cualquier nuevo acto de violencia, incluyendo mecanismos de cooperación eficaz entre todas las agencias estatales pertinentes, una información adecuada y en el momento oportuno sobre los servicios de apoyo y las medidas legales disponibles, el asesoramiento jurídico y psicológico, la asistencia financiera, servicios de salud y servicios sociales, información sobre los mecanismos de demandas individuales/colectivas, casas de acogida apropiadas, fácilmente accesibles y en número suficiente, guardias telefónicas gratuitas, centros de ayuda de emergencia para las víctimas de violaciones y de violencias sexuales y consejos psicosociales adaptados a la edad de los menores expuestos a la violencia; a establecer las medidas necesarias para que las normas de confidencialidad no impidan hacer una denuncia de un acto grave de violencia cometido o que se tema que pueda cometerse; a establecer medidas operativas preventivas, a realizar una valoración del riesgo para las víctimas; a permitir la adopción de mandamientos u órdenes de protección; a establecer una protección, información, ayuda y asistencia jurídicas adecuadas para las víctimas; a garantizar una cooperación en materia penal para prevenir, combatir y perseguir todas las formas de violencia, para proteger y asistir a las víctimas, para llevar a cabo investigaciones o procedimientos en relación con los delitos y para aplicar las sentencias penales; a instituir el intercambio de información que pueda ayudar a prevenir los delitos o a entablar o proseguir las investigaciones o que apunte a que una persona corre el riesgo de quedar sometida de modo inmediato a actos de violencia.

298Como sostienen en particular el Parlamento y la Comisión, tales obligaciones se encuadran en gran medida en el ámbito de la prevención de la delincuencia, para el que el artículo 84TFUE atribuye a la Unión competencia para establecer medidas que impulsen y apoyen la actuación de los Estados miembros. En vista del número y del alcance de las disposiciones citadas en el apartado precedente, que comportan, como ha señalado el Abogado General en el punto 158 de sus conclusiones, obligaciones que presentan, en gran medida, un carácter autónomo con respecto a las obligaciones sintetizadas en el apartado 295 del presente dictamen, ha de considerarse que este componente del acuerdo previsto no es meramente accesorio de estas últimas obligaciones y no presenta un carácter «extremadamente limitado». De ello se sigue que el artículo 84TFUE también debería figurar entre las bases jurídicas del acto de celebración del acuerdo previsto.

299En tercer término, los artículos 33 a 43 del capítuloV del Convenio de Estambul versan, en particular, sobre el compromiso de las Partes contratantes para tipificar como delitos punibles con sanciones efectivas, proporcionales y disuasivas la comisión, la tentativa, la complicidad y la asistencia en la comisión de una vulneración de la integridad psicológica de una persona mediante coacción o amenazas; un comportamiento amenazador contra otra persona que lleve a esta a temer por su seguridad; actos de violencia física; actos de carácter sexual no consentidos; el hecho de obligar a un adulto o a un menor a contraer matrimonio; la escisión, infibulación o cualquier otra mutilación de los órganos genitales de una mujer; la práctica de un aborto a una mujer sin su consentimiento previo; una intervención quirúrgica que ponga fin a la capacidad de una mujer de reproducirse de modo natural sin su consentimiento y toda forma de comportamiento no deseado, verbal, no verbal o físico, de carácter sexual, que viole la dignidad de una persona, en particular cuando cree un ambiente intimidatorio, hostil, degradante, humillante u ofensivo.

300A este respecto, el artículo 83TFUE, apartado 1, atribuye a la Unión la competencia para establecer normas mínimas relativas a la definición de las infracciones penales y de las sanciones en los ámbitos, en particular, de la trata de seres humanos y de la explotación sexual de mujeres y niños.

301Pues bien, como en particular ha argumentado la Comisión y como en esencia ha señalado el Abogado General en el punto 155 de sus conclusiones, el solapamiento entre, por un lado, las obligaciones recogidas en el Convenio de Estambul que se exponen en el apartado 299 del presente dictamen y, por otro lado, el ámbito de acción que el artículo 83TFUE, apartado 1, atribuye a la Unión es a tal extremo puntual que ha de considerarse que las obligaciones que comporta esta parte de dicho Convenio comprendidas en ese ámbito de acción presentan un alcance «extremadamente limitado» para la Unión y que, en consecuencia, esta disposición no debería figurar entre las bases jurídicas del acto de celebración del acuerdo previsto.

302En segundo lugar, por lo que respecta al asilo y a la no devolución, objeto del capítuloVII del Convenio de Estambul, de la síntesis de los artículos 59 a 61 de este Convenio que figura en los apartados 30 a 32 del presente dictamen resulta que estas disposiciones establecen, en esencia, obligaciones relativas a la concesión de permisos de residencia autónomos y renovables, a la recuperación del estatuto de residente perdido de resultas de un matrimonio forzoso, a la paralización de los procedimientos de expulsión, al reconocimiento de la protección subsidiaria, a la aplicación de una interpretación sensible al género de cada uno de los motivos contemplados en el Convenio relativo al Estatuto de los Refugiados, firmado en Ginebra el 28 de julio de 1951 (Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol.189, p.150), con miras a la concesión del estatuto de refugiado, y a la prohibición de la devolución en determinadas circunstancias.

303Como es pacífico entre los participantes en el presente procedimiento, tales obligaciones entran en el ámbito de aplicación del artículo 78TFUE, apartado2.

304Pues bien, como ha señalado el Abogado General en los puntos 160 a 162 de sus conclusiones, aunque el Convenio de Estambul únicamente contiene tres artículos relativos a las materias mencionadas en el apartado 302 del presente dictamen, estos constituyen todo un capítulo de este Convenio y establecen obligaciones precisas y sustanciales que requieren, en su caso, la adaptación de la legislación de las Partes en dicho Convenio en esas materias. En estas circunstancias, no puede considerarse que este componente tenga carácter accesorio o un alcance «extremadamente limitado», en el sentido de la jurisprudencia citada en los apartados 285 y 286 del presente dictamen, de modo que el artículo 78TFUE, apartado 2, debería figurar entre las bases jurídicas del acto de celebración de este acuerdo previsto.

305En tercer lugar, consta, para empezar, que una parte significativa de las obligaciones referidas a la adopción de medidas preventivas, establecidas por los artículos 7, 8, 10 y 11 del capítuloII, los artículos 12 a 16 del capítuloIII, los artículos 18 a 28 del capítuloIV, los artículos 51 a 53 del capítuloVI y los artículos 62 y 63 del capítuloVIII del Convenio de Estambul, tal como se sintetizan en el apartado 297 del presente dictamen, vincularían, esencialmente, a la Unión también con respecto al personal de su Administración y a las personas que frecuentan los locales y los edificios de sus instituciones, órganos y organismos. A continuación, lo mismo podría decirse de diversas obligaciones dimanantes de los artículos 49, 50 y 56 del capítuloVI y de los artículos 63 a 65 del capítuloVIII de este Convenio, tal como se sintetizan en el apartado 295 del presente dictamen. Por último, ciertas obligaciones adicionales, como las contempladas en el artículo 30 de dicho Convenio, relativo al abono de una indemnización adecuada a las víctimas de violencia, pueden recaer sobre la Unión por lo que específicamente respecta a su Administración Pública.

306Tal y como en esencia señaló el Consejo en los considerandos 7 de las Decisiones de firma 2017/865 y 2017/866, tales obligaciones están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 336TFUE.

307Pues bien, como ha señalado el Abogado General en el punto 164 de sus conclusiones, a diferencia de los ámbitos cubiertos por el artículo 82TFUE, apartado 2, y 84TFUE, la Unión, por lo que respecta a su Administración Pública, no debería limitarse a establecer disposiciones mínimas o medidas de apoyo, sino que debería garantizar ella misma el cumplimiento íntegro de las obligaciones descritas en el apartado 305 del presente dictamen.

308De ello se sigue que, en vista del número de las disposiciones de que se trata y del alcance de las obligaciones que contraería al respecto la Unión para con su Administración Pública, así como del limitado número de materias objeto del acuerdo previsto, este componente del acuerdo previsto no es meramente accesorio ni presenta un carácter «extremadamente limitado» y, en consecuencia, el artículo 336TFUE debería figurar entre las bases jurídicas del acto de celebración de este acuerdo.

309En cuarto lugar, en cuanto a las obligaciones que para la Unión se derivarían de los artículos 66 a 70 del capítuloIX y del artículo 74 del capítuloXII del Convenio de Estambul, en relación con el mecanismo de seguimiento y la solución de diferencias, basta con recordar que la competencia de la Unión para contraer compromisos internacionales incluye la de acompañar esos compromisos de disposiciones institucionales. Su presencia en el acuerdo no influye en la naturaleza de la competencia para celebrarlo. En efecto, esas disposiciones tienen carácter auxiliar y se encuadran, pues, en la misma competencia que la correspondiente a las disposiciones sustantivas a las que acompañan [véase, en este sentido, el dictamen 2/15 (Acuerdo de Libre Comercio con Singapur), de 16 de mayo de 2017, EU:C:2017:376, apartado 276 y jurisprudencia citada].

310Queda por precisar, al igual que el Abogado General en el punto 165 de sus conclusiones, que la acumulación de bases jurídicas adecuadas que se han identificado en el presente dictamen no contraviene la jurisprudencia recordada en el apartado 288 del presente dictamen, habida cuenta de que el procedimiento de adopción de la decisión de celebración del acuerdo previsto es el mismo, en virtud del artículo 218TFUE, para la totalidad de estas bases jurídicas, que establecen, todas ellas, en el plano interno, la aplicación del procedimiento legislativo ordinario.

311Habida cuenta de todas las anteriores consideraciones, procede responder a la primera cuestión, letraa), de la solicitud de dictamen que la base jurídica material adecuada para la adopción del acto del Consejo relativo a la celebración por la Unión de la parte del Convenio de Estambul objeto del acuerdo previsto, en el sentido del artículo 218TFUE, apartado 11, se compone de los artículos 78TFUE, apartado 2, 82TFUE, apartado 2, 84TFUE y 336TFUE.

D.Sobre la escisión del acto de celebración del Convenio de Estambul en dos decisiones separadas

312Habida cuenta de las apreciaciones realizadas en los apartados 228 y 294 del presente dictamen, ha de considerarse que, mediante la primera cuestión, letrab), de la solicitud de dictamen, el Parlamento pregunta, en esencia, si es necesario o posible escindir en dos decisiones separadas el acto de celebración por la Unión de la parte del Convenio de Estambul objeto del acuerdo previsto.

313Como resulta de la solicitud de dictamen y de las observaciones formuladas ante el Tribunal de Justicia, esta cuestión guarda relación con la aplicabilidad del Protocolo n.º21 por lo que respecta a Irlanda, como consecuencia de la identificación, entre otros, de los artículos 78TFUE, apartado 2, 82TFUE, apartado 2, y 84TFUE, contenidos en el títuloV de la tercera parte del Tratado FUE, como bases jurídicas adecuadas para la celebración de dicho acuerdo. Por otra parte, si bien la República de Bulgaria ha manifestado que el Protocolo n.º22 también podría ser pertinente para dicha cuestión, el Consejo ha manifestado que la aplicación de este Protocolo no ha entrañado ninguna dificultad particular en el presentecaso.

314Por lo que se refiere al Protocolo n.º21, de las Decisiones de firma 2017/865 y 2017/866 se desprende que, al amparo de este Protocolo, Irlanda pretendía, en efecto, no participar en la celebración por la Unión del componente del Convenio de Estambul relativo al asilo y a la no devolución y sí participar en la celebración de sus restantes componentes.

315Como resulta del considerando 10 de la Decisión de firma 2017/865 y de la argumentación de Irlanda y del Consejo, tal distinción entre estos diferentes componentes del Convenio de Estambul se fundamenta en el hecho de que Irlanda está vinculada por las Directivas 2011/36 y 2011/93, mientras que no lo está por lo que se refiere a las Directivas 2011/95 y 2013/32.

316A este respecto, procede señalar que, según el artículo 1 del Protocolo n.º21, Irlanda «no [participará] en la adopción por el Consejo de medidas propuestas en virtud del títuloV de la tercera parte del Tratado [FUE]».

317A tenor del artículo 2 de este Protocolo, «ninguna de las disposiciones del títuloV de la tercera parte del Tratado [FUE], ninguna medida adoptada en virtud de dicho título, ninguna disposición de acuerdo internacional alguno celebrado por la Unión en virtud de dicho título y ninguna resolución del Tribunal de Justicia interpretativa de cualquiera de dichas disposiciones o medidas será vinculante ni aplicable […] a Irlanda» y «ninguna de tales disposiciones, medidas o decisiones afectará en modo alguno a las competencias, derechos y obligaciones» de ese Estado miembro. Asimismo, ninguna de tales disposiciones, medidas o decisiones «afectará al acervo comunitario, ni al de la Unión, ni formará parte del Derecho de la Unión, tal y como estos se aplican» a dicho Estado miembro.

318No obstante, de conformidad con el artículo 3 de dicho Protocolo, Irlanda podrá «notificar […] su deseo de participar en la adopción y aplicación de la medida propuesta de que se trate, tras lo cual dicho Estado [miembro] tendrá derecho a hacerlo».

319En virtud del artículo 4 del Protocolo n.º21, «Irlanda [podrá] en cualquier momento, tras la adopción de una medida por parte del Consejo en virtud del títuloV de la tercera parte del Tratado [FUE], notificar […] su propósito y deseo de aceptar dicha medida».

320El artículo 4bis, apartado 1, del Protocolo n.º21 precisa que las disposiciones de este «se aplicarán […] a Irlanda también por lo que respecta a las medidas propuestas o adoptadas en virtud del títuloV de la tercera parte del Tratado [FUE] que modifiquen una medida existente que sea vinculante para [este Estado miembro]».

321Pues bien, como ha señalado el Abogado General en los puntos 186 a 189 de sus conclusiones, de los artículos 1 a 4bis del Protocolo n.º21 resulta que no puede considerarse que la participación de Irlanda en las Directivas 2011/36 y 2011/93 implique automáticamente que este Estado miembro esté obligado a participar en la celebración por la Unión del componente correspondiente del Convenio de Estambul. En efecto, sin perjuicio del procedimiento del artículo 4bis, apartado 2, de este Protocolo, cuya aplicación no se prevé en el presente caso, estas disposiciones precisan inequívocamente que, a menos que notifique su deseo de participar en la adopción y aplicación de la medida propuesta, Irlanda no participa ni en las medidas iniciales comprendidas en el títuloV de la tercera parte del Tratado FUE ni en las medidas, comprendidas en este mismo título, que modifiquen una medida existente que sea vinculante paraella.

322Corrobora esta interpretación una lectura sistemática del Protocolo n.º21, de la que resulta que el artículo 2 del mismo no puede interpretarse ni aplicarse independientemente de su artículo 1. En efecto, la norma establecida en el citado artículo 2, según la cual las medidas, disposiciones y decisiones a que este se refiere no serán vinculantes para Irlanda, como consecuencia de dicho artículo 1 y sin perjuicio de los artículos 3, 4 y 6, de dicho Protocolo está intrínsecamente ligada a la establecida en el artículo 1, según la cual dicho Estado miembro no participará en la adopción de medidas en virtud del títuloV de la tercera parte del Tratado FUE, de forma que ninguna de estas dos normas puede comprenderse sin la otra [véase, por analogía, el dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017, EU:C:2017:592, apartados 115 y116].

323De esta forma, sería contrario al objetivo perseguido por el Protocolo n.º21 tanto permitir a Irlanda participar en la adopción de un acto de la Unión sin que este Estado miembro quede vinculado por ese acto como admitir que dicho Estado miembro quede vinculado por tal acto sin haber participado en su adopción [véase, en este sentido y por analogía, el dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017, EU:C:2017:592, apartado116].

324El Tribunal de Justicia también ha precisado que el Protocolo n.º21 no puede tener influencia de ningún tipo en la determinación de la base jurídica adecuada para la adopción de la Decisión de que se trate [dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017, EU:C:2017:592, apartado108].

325En efecto, la regla definida por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual es la base jurídica material del acto la que determina los procedimientos que se han de seguir para adoptarlo, rige no solo respecto de los procedimientos previstos para la adopción de un acto interno, sino también para los aplicables a la celebración de los acuerdos internacionales (sentencia de 24 de junio de 2014, Parlamento/Consejo, C‑658/11, EU:C:2014:2025, apartado57).

326En consecuencia, las bases jurídicas adecuadas para la celebración del acuerdo previsto determinan la aplicabilidad del artículo 1 del Protocolo n.º21 y, en virtud de esta disposición, la participación o no de Irlanda en la adopción del acto de celebración de ese acuerdo determina, a su vez, con arreglo al artículo 2 de dicho Protocolo, si ese acto de celebración ha de vincular o no a este Estado miembro y, por lo tanto, conllevar o no que las disposiciones del Convenio de Estambul objeto del acuerdo previsto le sean aplicables.

327Pues bien, esta ligazón intrínseca entre los artículos 1 y 2 del Protocolo n.º21 y la circunstancia de que ninguna de las disposiciones de este Protocolo contempla una participación parcial en una medida excluyen una participación selectiva en una misma medida comprendida en esos artículos. Corrobora esta apreciación el tenor del artículo 3 de este Protocolo, que únicamente contempla la posibilidad de que Irlanda notifique su deseo de participar en la adopción y aplicación «de la medida propuesta».

328De ello se sigue que el Protocolo n.º21 no autoriza escindir en dos decisiones el acto de celebración del acuerdo previsto a fin de permitir que Irlanda participe en la adopción de una de las dos decisiones, pero no en la otra, aunque, al igual que con las Decisiones de firma 2017/865 y 2017/866, cada una de las decisiones de celebración se refiera a medidas encuadradas en el títuloV de la tercera parte del Tratado FUE y, por tanto, incluidas en el ámbito de aplicación de este Protocolo.

329Tal escisión en dos o más decisiones de un acto de celebración de un acuerdo previsto podría asimismo contravenir tanto la jurisprudencia recordada en los apartados 285 a 287 del presente dictamen como el tenor del artículo 13TUE, apartado 2, conforme al cual las instituciones deben actuar, en particular, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los Tratados, así como la jurisprudencia recordada en el apartado 232 del presente dictamen, según la cual las normas relativas a la formación de la voluntad de las instituciones de la Unión están establecidas en los Tratados y no tienen carácter dispositivo ni para los Estados miembros ni para las propias instituciones.

330Dicho esto, como ha señalado el Abogado General en el punto 182 de sus conclusiones, si se demuestra que el acto de celebración de un acuerdo internacional persigue varios objetivos o tiene varios componentes indisociablemente ligados, sin que uno se considere accesorio del otro, de manera que sean aplicables diferentes bases jurídicas a dicho acto, una diferencia en las reglas de votación en el seno del Consejo puede entrañar la incompatibilidad de esas bases jurídicas [véase, en este sentido, el dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017, EU:C:2017:592, apartado109].

331Pues bien, en tal supuesto, puede resultar necesario adoptar dos o más decisiones a los efectos de adoptar un acto de celebración de un acuerdo internacional previsto [véase, en este sentido, la sentencia de 2 de septiembre de 2021, Comisión/Consejo (Acuerdo con Armenia), C‑180/20, EU:C:2021:658, apartado40].

332De lo anterior se deduce que pueden existir situaciones que pongan de manifiesto una necesidad objetiva de escindir en dos o más decisiones un acto de celebración de un acuerdo previsto.

333Este puede ser el caso, en particular, si con tal escisión se pretende tener en cuenta la circunstancia de que Irlanda no participa en las medidas contempladas en virtud de la celebración de un acuerdo internacional que pertenecen al ámbito de aplicación del Protocolo n.º21, pero existen otras medidas contempladas en virtud de esa celebración que no pertenecen al referido ámbito de aplicación.

334También puede ser este el caso si con tal escisión se pretende tener en cuenta la circunstancia de que el Reino de Dinamarca no participa en las medidas contempladas en virtud de la celebración de un acuerdo internacional que pertenecen al ámbito de aplicación del Protocolo n.º22, pero existen otras medidas contempladas en virtud de esa celebración que no pertenecen al referido ámbito de aplicación.

335Procede recordar, a este respecto, que el Protocolo n.º22 tiene por objeto, como se desprende de los considerandos tercero a quinto de su preámbulo, establecer un marco jurídico que permita a los Estados miembros proseguir el desarrollo de su cooperación en el ámbito del espacio de libertad, seguridad y justicia mediante la adopción, sin participación del Reino de Dinamarca, de medidas que no vinculen a dicho Estado miembro, ofreciéndole al mismo tiempo la posibilidad de participar en la adopción de medidas en ese ámbito y de quedar vinculado por ellas en las condiciones previstas en el artículo 8 del mencionado Protocolo. A tal efecto, el artículo 1, párrafo primero, del Protocolo n.º22 dispone que el Reino de Dinamarca no participará en la adopción por el Consejo de medidas propuestas en virtud del títuloV de la tercera parte del Tratado FUE y el artículo 2 del mismo Protocolo establece que tales medidas no vincularán al Reino de Dinamarca [véase, en este sentido, el dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017, EU:C:2017:592, apartados 111 y112].

336En el presente caso, de la respuesta a la primera cuestión, letraa), resulta que, entre los componentes de la base jurídica material del acto de celebración del acuerdo previsto figura el artículo 336TFUE, que no pertenece ni al títuloV de la tercera parte del Tratado FUE ni, por ende, al ámbito de aplicación de los Protocolos n.º21 y n.º22. En estas circunstancias, puede entenderse acreditada una necesidad objetiva de escindir el acto de celebración de este acuerdo a fin de tener en cuenta la circunstancia de que Irlanda o el Reino de Dinamarca no participan en esta celebración, en la medida en que esta entraña un ejercicio por la Unión de sus competencias externas derivadas de los artículos 78TFUE, apartado 2, 82TFUE, apartado 2, y 84TFUE.

337En consecuencia, procede responder a la primera cuestión, letrab), de la solicitud de dictamen que los Protocolos n.º21 y n.º22 únicamente justifican escindir en dos decisiones separadas el acto del Consejo relativo a la celebración por la Unión de la parte del Convenio de Estambul objeto del acuerdo previsto si con tal escisión se pretende tener en cuenta la circunstancia de que Irlanda o el Reino de Dinamarca no participan en las medidas adoptadas en virtud de la celebración de este acuerdo que pertenecen al ámbito de aplicación de esos Protocolos, consideradas en su globalidad.