DICTAMEN 1/19

62En el presente procedimiento, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia la República de Bulgaria, la República Checa, Irlanda, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, Hungría, la República de Austria, la República de Polonia, la República Eslovaca, la República de Finlandia, el Consejo y la Comisión.

A.Sobre los hechos y el procedimiento

1.Sobre la firma y la ratificación del Convenio de Estambul por los Estados miembros

63Según la República de Bulgaria y el Consejo, desde que se abrió a la firma el Convenio de Estambul, 21Estados miembros de la Unión, esto es, todos menos la República de Bulgaria, la República Checa, la República de Letonia, la República de Lituania, Hungría y la República Eslovaca, lo han ratificado, sin tener en cuenta la eventual interferencia de estas ratificaciones con la competencia exclusiva de la Unión.

64Por otra parte, según el Consejo, varios Estados miembros formularon reservas y realizaron declaraciones en el momento de la firma o de la ratificación del Convenio de Estambul, en relación, en particular, con la compatibilidad de determinadas disposiciones de dicho Convenio con sus respectivas constituciones nacionales. Además, determinadas Partes en dicho Convenio, incluidos cuatro Estados miembros de la Unión, formularon objeciones a esas reservas y a esas declaraciones con arreglo al Derecho internacional público.

65El Consejo también subraya que es un hecho notorio que determinados aspectos y definiciones que contiene el Convenio de Estambul han dado lugar a desavenencias en algunos Estados miembros del Consejo de Europa, por ser dudosa la compatibilidad de las obligaciones que aquel establece con las tradiciones, las legislaciones y las constituciones nacionales. El Consejo indica que, de esta manera, ciertas delegaciones nacionales presentes en el grupo Derechos Fundamentales, Derechos de los Ciudadanos y Libre Circulación de Personas (en lo sucesivo, «FREMP»), que es un grupo de trabajo del Consejo encargado, en particular, de examinar las propuestas relativas a la adhesión al Convenio de Estambul, han manifestado haberse encontrado con serias dificultades para ratificar dicho Convenio. Dicho esto, ninguno de esos Estados miembros ha informado oficialmente al Consejo de dichas dificultades ni de que estas sean insuperables.

2.Sobre el procedimiento de firma del Convenio de Estambul en el seno del Consejo

66La Comisión señala que la propuesta de Decisión de firma, que tiene como base jurídica sustantiva los artículos 82TFUE, apartado 2, y 84TFUE, preveía la firma del Convenio de Estambul mediante una única decisión y dejaba constancia de la existencia de las competencias respectivas de la Unión, exclusivas o compartidas, y de los Estados miembros, pero que, sin embargo, el Consejo no siguió el planteamiento expuesto en esa propuesta.

67El Consejo indica que los intercambios en el seno del FREMP sobre la propuesta de Decisión de firma fueron difíciles en varios aspectos. En primer lugar, el FREMP cuestionó, a la luz del principio de atribución, la afirmación de la Comisión recogida en dicha propuesta de que «la UE es competente respecto de una parte considerable de las disposiciones del Convenio [de Estambul]», habida cuenta de las competencias atribuidas a la Unión en virtud del artículo 3TFUE, apartado 2, y solicitó que se realizara en el seno del Consejo un análisis riguroso de las competencias exclusivas de la Unión a los fines de la celebración del Convenio de Estambul. El Consejo indica que, a raíz de ese análisis, el FREMP concluyó que la competencia exclusiva de la Unión se limitaba a determinadas cuestiones relacionadas con la cooperación judicial en materia penal y con el asilo y la no devolución.

68El Consejo indica, en segundo lugar, que, mientras que la Comisión y el Parlamento abogaron por una adhesión «amplia» de la Unión al Convenio de Estambul convirtiendo a la Unión en Parte en dicho Convenio en toda la extensión de sus competencias, exclusivas o compartidas, ejercidas o potenciales, numerosas delegaciones nacionales presentes en el FREMP consideraron que una adhesión de estas características podría entrañar complicaciones para los Estados miembros que ya habían ratificado dicho Convenio. El Consejo manifiesta que, como la adhesión «amplia» no contaba con los apoyos suficientes, estaba claro que solo una firma limitada a la competencia exclusiva de la Unión podía recabar una mayoría cualificada en el Consejo. Pues bien, según el Consejo, la elección entre una adhesión «limitada» y una adhesión «amplia» a dicho Convenio es una elección política que le correspondeaél.

69El Consejo aduce, en tercer lugar, que estimó que la Decisión de firma del Convenio de Estambul debía tener como base jurídica sustantiva los artículos 78TFUE, apartado 2, 82TFUE, apartado 2, y 83TFUE, apartado 1. Consideró además que era jurídicamente necesario escindir la Decisión de firma en dos decisiones separadas por cuanto, en virtud de la aplicación del Protocolo n.º21, el cálculo de las mayorías de votación en el seno del Consejo en materia de asilo y de no devolución difería del aplicado en materia de cooperación judicial en materia penal. Irlanda comparte la postura del Consejo.

3.Sobre el procedimiento de celebración del Convenio de Estambul en el seno del Consejo

70La Comisión señala que la propuesta de Decisión de celebración, que tiene como base jurídica sustantiva los artículos 82TFUE, apartado 2, y 84TFUE, es objeto de debate en el Consejo desde el 26 de abril de 2016 y que, de esta forma, la celebración por la Unión del Convenio de Estambul está bloqueada desde hace varios años, sin que el Consejo haya iniciado los procedimientos previstos en los Tratados para permitir que la Unión se obligue en el plano internacional. La Comisión entiende que esta situación es consecuencia de la práctica del «común acuerdo» de los Estados miembros, que ha llevado a que el proceso decisorio establecido en el artículo 17TUE, apartado 2, y en el artículo 218TFUE, apartado 6, tenga «echado el candado» mientras no se alcance el consenso de los Estados miembros.

71Según la Comisión, esta práctica se aplica a los acuerdos de los que se considera necesario que tengan una naturaleza mixta a la vista de las competencias reservadas a los Estados miembros, pero también a los acuerdos celebrados en virtud de competencias compartidas. La Comisión señala que el Consejo se encuentra en el presente caso en la imposibilidad de constatar la existencia de ese «común acuerdo», puesto que al menos uno de los Estados miembros ha manifestado su desacuerdo debido a un potencial conflicto entre el Convenio de Estambul y su Derecho constitucional.

72La Comisión afirma que, pese a que el artículo 218TFUE establece un procedimiento unificado y de alcance general para la negociación, la firma y la celebración de los acuerdos internacionales de la Unión, los enfoques de las instituciones divergen en lo tocante a los acuerdos mixtos, lo que provoca bloqueos que afectan a la capacidad de actuación de la Unión en el plano internacional. La presentación por el Parlamento de esta solicitud de dictamen se debe concretamente a esta situación de bloqueo.

73El Consejo precisa que, tras la adopción de las Decisiones de firma 2017/865 y 2017/866, el FREMP llevó a cabo diversos trabajos relativos a la adhesión de la Unión al Convenio de Estambul, entre ellos la elaboración de un código de conducta entre la Unión y los Estados miembros destinado a tratar cuestiones como la elaboración de posiciones, la coordinación y la redacción de informes de conformidad con los mecanismos de supervisión de este Convenio. El Consejo añade que se entablaron asimismo debates en profundidad sobre la celebración de dicho Convenio por la Unión que han quedado interrumpidos por la presente solicitud de dictamen.

B.Sobre la admisibilidad de la solicitud de dictamen

1.Sobre las bases jurídicas adecuadas para la celebración del Convenio de Estambul

74Según el Consejo, el Parlamento y la Comisión se demoraron en impugnar, con arreglo al artículo 263TFUE, las Decisiones de firma 2017/865 y 2017/866. Irlanda y el Consejo consideran dudoso que impugnar estas Decisiones, en el marco de la presente solicitud de dictamen, más de dos años después de que fueran adoptadas sea compatible con la ratio legis del artículo 218TFUE, apartado 10, que tiene por objeto que se facilite información al Parlamento de inmediato en cada fase del procedimiento, concretamente para garantizar que este pueda comprobar si la elección de la base jurídica se ha realizado respetando sus atribuciones y permitirle reaccionar de inmediato en caso de problema. Además, el Consejo entiende que, mediante la presente solicitud de dictamen, el Parlamento quebranta esta ratio legis, elude los plazos fijados para interponer un recurso de anulación —consideración que también comparte Hungría— y eventualmente lesiona el principio de cooperación leal y el estatuto internacional de la Unión.

75La República de Finlandia estima que el Tribunal de Justicia es competente para examinar, en el marco del presente procedimiento de dictamen, la base jurídica adecuada para la adopción del acto del Consejo relativo a la celebración, en nombre de la Unión, del Convenio de Estambul, ya que una base jurídica incorrecta podría provocar la invalidación de la decisión de celebración.

76La República de Polonia entiende que el Parlamento pretende cuestionar la decisión del Consejo relativa a la adhesión de la Unión al Convenio de Estambul únicamente en virtud de sus competencias exclusivas, con el propósito de que se vuelva a una adhesión de alcance amplio. Sin embargo, en su opinión, tal pretensión no puede ser objeto del procedimiento de dictamen, pues esa elección tiene naturaleza política y está reservada al Consejo. Hungría se adhiere a este análisis y añade que, tal como está formulada, la primera cuestión no permite determinar las competencias exclusivas de la Unión.

77Según Hungría, la solicitud de dictamen no tiene por objeto la compatibilidad del Convenio de Estambul con los Tratados y solo se refiere indirecta y marginalmente al reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros. De este modo, dicha solicitud se refiere, a lo sumo, a la delimitación de las competencias entre la Unión y los Estados miembros. Pues bien, aun suponiendo que pueda determinarse el alcance de las competencias de la Unión, ello no justificaría la emisión de un dictamen, ya que este no contribuiría a impedir que los Estados miembros o la Unión contrajeran obligaciones internacionales incompatibles con el reparto de competencias entre ellos, y estos Estados y la Unión tendrían que cumplir, en cualquier caso, solidariamente tales obligaciones. Hungría concluye que, habida cuenta de las Decisiones de firma 2017/865 y 2017/866 y del hecho de que el Convenio de Estambul ya ha sido firmado por todos los Estados miembros y ratificado por la mayoría de ellos, difícilmente puede sostenerse que la solicitud de dictamen puede evitar futuras complicaciones jurídicas relativas al reparto de competencias entre la Unión y sus Estados miembros.

78Hungría considera además que, si se entiende que la primera cuestión se refiere a una decisión del Consejo relativa a la celebración del Convenio de Estambul, tal cuestión es hipotética y prematura, ya que el Consejo no ha decidido aún su contenido y no ha llegado a la fase en la que deberá solicitar la aprobación del Parlamento, en la cual este podrá formular sus eventuales objeciones.

2.Sobre la escisión de los actos de firma y de celebración del Convenio de Estambul en dos decisiones separadas

79Hungría cuestiona asimismo que sea admisible la primera cuestión planteada por el Parlamento en su solicitud de dictamen, en la medida en que esta se refiere a la escisión de los actos de firma y de celebración del Convenio de Estambul en dos decisiones separadas, por motivos análogos a los expuestos respectivamente en los apartados 74 y 78 del presente dictamen. Lo mismo opina el Consejo, que subraya, en particular, que presenta carácter prematuro en este estadio la cuestión relativa a las modalidades conforme a las cuales podría contemplar en el futuro celebrar el Convenio de Estambul en nombre de la Unión.

80La República de Finlandia considera, en cambio, que el Tribunal de Justicia es competente para examinar si, habida cuenta del Protocolo n.º21, es necesario o posible escindir en dos decisiones separadas los actos de firma y de celebración del Convenio de Estambul en función de la base jurídica adecuada. La República de Finlandia estima que tal escisión puede poner en cuestión no solo las reglas de votación en el seno del Consejo, sino también los efectos jurídicos de la decisión relativa a la aprobación del Convenio de Estambul con respecto, en particular, a Irlanda.

3.Sobre la práctica del «común acuerdo» de los Estados miembros

81La República Helénica estima, al objeto de impugnar la admisibilidad de la segunda cuestión formulada por el Parlamento en su solicitud de dictamen, que este no ha aclarado suficientemente de qué manera el comportamiento del Consejo resulta perjudicial.

82La República de Bulgaria y Hungría también cuestionan que dicha cuestión sea admisible y señalan al respecto que no se refiere ni a la compatibilidad del Convenio de Estambul con los Tratados, ni a la competencia de la Unión o de alguna de sus instituciones para celebrar dicho Convenio, ni a la base jurídica de las decisiones del Consejo, sino al Reglamento interno del Consejo, anexo a la Decisión del Consejo, de 1 de diciembre de 2009, por la que se aprueba su Reglamento interno (DO 2009, L325, p.35). Además, la República de Bulgaria entiende que la práctica del «común acuerdo» no modifica las competencias de la Unión o de sus instituciones ni el procedimiento establecido en el artículo 218TFUE, apartado8.

83Hungría añade que, mientras el Consejo no decida celebrar dicho Convenio, queda excluida de plano toda complicación en Derecho internacional, de modo que la solicitud de dictamen es superflua. El Consejo alega asimismo que dicha cuestión es puramente hipotética, ya que deriva de especulaciones sobre la manera en que él actúa. En este mismo sentido, Irlanda, la República Helénica y el Reino de España precisan que el Consejo no ha emprendido actuación alguna para exigir el «común acuerdo» de los Estados miembros antes de adoptar su decisión relativa a la celebración del Convenio de Estambul.

84Aun siendo conscientes de que el procedimiento de dictamen permite abordar si la celebración de un acuerdo está comprendida o no en las competencias de la Unión, el Reino de España, Hungría y el Consejo subrayan, en primer lugar, que el proceso decisorio en el seno del Consejo se encuentra aún en la fase preparatoria ante el FREMP. Además, según Hungría y el Consejo, la adhesión al Convenio de Estambul requiere un control previo con el fin de revisar y completar las normas internas de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, incluidas las del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea. Pues bien, aún no se han propuesto tales medidas. La celebración de este Convenio se someterá al Consejo para que adopte su decisión, de conformidad con el artículo 218TFUE, apartado 6, una vez concluida la tramitación ordinaria del procedimiento. Hungría añade que el Consejo no está sujeto a ningún plazo para la adopción de decisiones de celebración de acuerdos internacionales y que la razón por la que el Consejo no adopte tales decisiones carece de pertinencia.

85En segundo lugar, el Consejo estima que el Parlamento debería haber preguntado si la celebración por la Unión de dicho Convenio es compatible con el Derecho internacional y con los derechos de soberanía de los Estados miembros en caso de que no exista un «común acuerdo» de todos los Estados miembros. Pues bien, si bien el Consejo tiene que velar por que la celebración por la Unión del Convenio de Estambul no plantee problemas en Derecho internacional, tal cuestión no puede, sin embargo, ser objeto de una solicitud de dictamen. El Reino de España considera que la segunda cuestión formulada por el Parlamento en su solicitud de dictamen debería referirse a si es conforme con el principio de atribución y con el artículo 218TFUE, apartado 6, supeditar la adopción de la decisión de celebración, por la Unión, del Convenio de Estambul al «común acuerdo» de los Estados miembros para quedar vinculados por él en la parte de sus competencias nacionales.

86El Consejo señala que, en cualquier caso, la celebración del Convenio de Estambul por la Unión tendría lugar mediante una decisión del Consejo adoptada de conformidad con el artículo 218TFUE, apartado 6, sin que se requiera ninguna votación adicional. Por otro lado, tal decisión no quedaría viciada por el hecho de que los Estados miembros hubieran manifestado previamente su consentimiento a quedar vinculados por dicho Convenio en lo relativo a sus competencias nacionales. Además, tal manifestación de consentimiento no puede considerarse una complicación que el procedimiento de dictamen tenga por objeto evitar.

87En caso de que el Parlamento considere que el Consejo debe actuar antes de que los Estados miembros manifiesten su voluntad de quedar vinculados por el acuerdo en cuestión, el Reino de España, Hungría, la República Eslovaca y el Consejo entienden que el Parlamento podría haber interpuesto un recurso por omisión con arreglo al artículo 265TFUE. El procedimiento de dictamen tiene una finalidad diferente y no puede utilizarse para intimar al Consejo a actuar.

88El Consejo estima, en tercer lugar, que la adopción por la Unión de la decisión de celebración del Convenio de Estambul debe distinguirse del depósito del instrumento de adhesión. Dado que, en este estadio, el Consejo aún no ha adoptado ninguno de estos dos actos y que el procedimiento sigue en trámite, la solicitud de dictamen se funda en presupuestos erróneos y es prematura e hipotética. Aunque admite que el Convenio de Estambul es un «acuerdo previsto», en el sentido del artículo 218TFUE, apartado 11, el Consejo rechaza que sus procedimientos o su calendario internos puedan ser objeto de un procedimiento de dictamen con arreglo a esa disposición. Hungría comparte esta consideración.

89En cambio, la República de Finlandia opina que la práctica del «común acuerdo» puede ser objeto del presente procedimiento de dictamen, pues la celebración de dicho Convenio sin el «común acuerdo» de los Estados miembros podría ser invalidada si los Tratados exigen que se alcance tal acuerdo. La República de Finlandia estima, además, que en el marco de este procedimiento puede examinarse no solo si la Unión es competente para celebrar un determinado acuerdo internacional, sino también si la Unión actúa de manera conforme con los Tratados.

C.Sobre el fondo de la solicitud de dictamen

1.Sobre las bases jurídicas adecuadas para la celebración del Convenio de Estambul

a)Sobre una adhesión «amplia» o «limitada» de la Unión al Convenio de Estambul

90Irlanda y la República de Finlandia señalan que el análisis presentado por el Parlamento en relación con las bases jurídicas adecuadas de las Decisiones de firma 2017/865 y 2017/866 parece referirse al Convenio de Estambul en su totalidad. Sin embargo, estas Decisiones solamente se refieren a los ámbitos de dicho Convenio que, de acuerdo con el análisis del Consejo, son competencia exclusiva de la Unión. En efecto, es posible que el Consejo limite la adhesión de la Unión meramente a estos ámbitos.

91La República de Finlandia estima que, por lo tanto, han de determinarse las bases jurídicas adecuadas para la adopción de las Decisiones de firma del Convenio de Estambul atendiendo a las disposiciones de este comprendidas en la competencia exclusiva de la Unión, si bien añade que no cabe excluir que el Consejo pueda aún decidir ejercer también competencias compartidas.

92Pues bien, dado que la elección de la base jurídica de un acto de la Unión, incluido el adoptado a los fines de la celebración de un acuerdo internacional, debe fundarse, en particular, en el objetivo y el contenido de dicho acto, es por completo apropiado, según Irlanda, designar las bases jurídicas de las Decisiones de firma de dicho acto exclusivamente a la luz del contenido de esas Decisiones, y no atendiendo a la totalidad del acuerdo internacional de que se trate, en este caso el Convenio de Estambul.

93La República de Polonia subraya asimismo que el alcance de la adhesión determina la finalidad y el contenido de las Decisiones de firma y de celebración del Convenio de Estambul. La elección de la base jurídica de estas Decisiones resulta, pues, de una decisión política del Consejo que el Parlamento pretende poner en cuestión.

b)Sobre los criterios para identificar las competencias de la Unión

94Según la Comisión, para determinar una competencia externa exclusiva de la Unión con arreglo al artículo 3TFUE, apartado 2, ha de estarse a un análisis concreto de la relación existente entre el acuerdo internacional previsto y el Derecho de la Unión vigente. Este análisis debe tener en cuenta los ámbitos cubiertos, sus perspectivas de evolución previsibles y la naturaleza y el contenido de sus normas y disposiciones, a fin de comprobar si tal acuerdo puede menoscabar la aplicación uniforme y coherente de las normas de la Unión. Existe tal riesgo cuando un ámbito está regulado en gran medida por normas de la Unión y disposiciones del Tratado FUE, como sus artículos 82, apartado 2, letrad), y 83, apartado 1, in fine, que generan tales perspectivas por cuanto prevén la posibilidad de ampliar las competencias de la Unión.

95Según el Consejo, una competencia exclusiva reconocida a la Unión para la celebración del Convenio de Estambul solo puede fundamentarse en el tercer supuesto del artículo 3TFUE, apartado 2, esto es, cuando dicha celebración pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas. No obstante, el Consejo precisa que, en el marco de este tercer supuesto, el Tribunal de Justicia ha declarado que una competencia interna solo puede engendrar una competencia externa exclusiva si se ejercita. De no ser así, no puede existir una competencia exclusiva implícita en el marco de este tercer supuesto. Por tanto, las disposiciones de Derecho primario a las que se refirió la Comisión en su propuesta de Decisión de firma y en su propuesta de Decisión de celebración no pueden fundamentar tal competencia. Además, a efectos de la identificación de las «normas comunes» de la Unión, en el sentido del artículo 3TFUE, apartado 2, se ha de atender no solo al estado del Derecho de la Unión existente en el momento del análisis de las competencias de la Unión, sino también a sus perspectivas de evolución, cuando estas sean previsibles en el momento de la realización de dicho análisis, lo que implica que la Comisión haya al menos presentado una propuesta al legislador de la Unión. El Consejo concluye que la afirmación de la Comisión en la exposición de motivos de la propuesta de Decisión de firma según la cual «no puede descartarse» que la Unión disponga de competencia exclusiva para determinadas partes de dicho Convenio contraviene el principio de atribución y es insuficiente para acreditar tal competencia.

96En la medida en que el Convenio de Estambul y la legislación pertinente de la Unión no contienen más que disposiciones mínimas, el Consejo subraya que la competencia de la Unión para celebrar dicho Convenio no puede, en principio, ser exclusiva, en el sentido del artículo 3TFUE, apartado 2. A este respecto, el Consejo cita la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual un acuerdo internacional que contenga disposiciones mínimas no puede dar lugar a una competencia externa exclusiva de la Unión. La República de Finlandia subraya que del propio tenor de los artículos 82TFUE, apartado 2, y 83TFUE, apartado 1, resulta que la competencia de la Unión se limita a la adopción de disposiciones mínimas.

97El Consejo estima, no obstante, que esta jurisprudencia no debe aplicarse de forma mecánica, sino que procede examinar concretamente si el acuerdo internacional previsto y el Derecho de la Unión dejan a los Estados miembros un verdadero grado de libertad. Solo con tal examen puede determinarse si, respecto de una disposición particular de ese acuerdo, el hecho de que solo los Estados miembros se adhieran a él puede menoscabar la aplicación uniforme y coherente del Derecho de la Unión.

98A la luz de estos criterios, la República de Bulgaria y el Consejo estiman que las disposiciones del Convenio de Estambul se encuadran en las competencias compartidas de la Unión y de sus Estados miembros, en la competencia de apoyo de la Unión, en las competencias exclusivas de esta y en las competencias reservadas a los Estados miembros. Concluyen que la Unión ha adquirido una competencia exclusiva en lo que respecta a determinadas disposiciones de los capítulosIV, V yVI de este Convenio, en la medida en que estas se refieren a víctimas de violencia comprendidas en las Directivas 2011/93 y 2011/36, así como en lo que atañe a dos de las tres disposiciones del capítuloVII de dicho Convenio.

99La República de Finlandia refuta este análisis y subraya que el Tribunal de Justicia no examinó concretamente el alcance de la libertad de que disponen los Estados miembros cuando declaró con anterioridad, atendiendo únicamente al tenor de los preceptos del Tratado CE o al carácter de disposiciones mínimas del Derecho secundario, que no se reunían las condiciones para reconocer una competencia exclusiva de la Unión. La República de Finlandia entiende que, en cualquier caso, la competencia exclusiva de la Unión es tan limitada que resulta dudoso que sea posible una adhesión tan puntual, de modo que la Unión debe adherirse también al Convenio de Estambul en virtud de sus competencias compartidas.

c)Sobre la relación entre el Convenio de Estambul y el acervo de la Unión

100Según la Comisión, los objetivos expuestos en el capítuloI del Convenio de Estambul, y, más concretamente, en su artículo 1, letrasa) ae), corresponden a los objetivos de la Unión prescritos en el artículo 2TUE y en los artículos 8TFUE, 19TFUE y 67TFUE. Las definiciones clave que figuran en el artículo 3, letrasa) yb), de dicho Convenio tienen sus equivalentes en el artículo 22 y en los considerandos 17 y 18 de la Directiva 2012/29.

101La Comisión señala que las obligaciones fijadas en el capítuloII de dicho Convenio, al objeto de situar los derechos de la víctima en el centro de todas las medidas adoptadas para prevenir y luchar contra todas las formas de violencia incluidas en el Convenio, tienen sus equivalentes, en particular, en los artículos 1, 8, 26 y 28 de la Directiva 2012/29 y en ciertos programas financieros destinados a promover la igualdad entre mujeres y hombres, concretamente en los considerandos 7, 10, 15 y 17 y en el artículo 4, apartado 1, letrae), del Reglamento (UE) n.º1381/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establece el programa «Derechos, Igualdad y Ciudadanía» para el período de 2014 a 2020 (DO 2013, L354, p.62), en el artículo 5 del Reglamento (UE) n.º1382/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establece el programa «Justicia» para el período de 2014 a 2020 (DO 2013, L354, p.73), y en los considerandos 2, 3 y 10 y en el artículo 2, apartado 1, letrab), incisoix), del Reglamento (UE) n.º235/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2014, por el que se establece un instrumento financiero para la democracia y los derechos humanos a escala mundial (DO 2014, L77, p.85).

102La Comisión indica que la materia objeto del capítuloIII del Convenio de Estambul, que se dedica a la prevención de todas las formas de violencia contempladas en dicho Convenio, se rige en el Derecho de la Unión por el artículo 84TFUE; por el artículo 18 de la Directiva 2011/36; por los artículos 22 y 23 de la Directiva 2011/93; por la Decisión 2009/902/JAI del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, por la que se crea una Red Europea de Prevención de la Delincuencia (REPD) y se deroga la Decisión 2001/427/JAI (DO 2009, L321, p.44); por ciertos programas financieros, entre ellos el artículo 5, apartado 1, letrab), del Reglamento n.º1381/2013, los artículos 4, apartado 1, letrab), y 6, apartado 1, letrab), del Reglamento n.º1382/2013 y el artículo 3, apartado 3, letrasc) yd), del Reglamento (UE) n.º513/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, por el que se establece, como parte del Fondo de Seguridad Interior, el instrumento de apoyo financiero a la cooperación policial, la prevención y la lucha contra la delincuencia, y la gestión de crisis y por el que se deroga la Decisión 2007/125/JAI del Consejo (DO 2014, L150, p.93), y por el artículo 25 de la Directiva 2012/29.

103Por lo que respecta a las medidas previstas en el capítuloIV del Convenio de Estambul para proteger a las víctimas de agresiones contra cualquier nuevo acto de violencia, la Comisión señala que se han adoptado, sobre la base del artículo 82TFUE, apartado 2, la Directiva 2012/29, que tiene por objeto garantizar que las víctimas de delitos reciban, en particular, apoyo, y, sobre la base de los artículos 82TFUE, apartado 2, y 83TFUE, apartado 1, las Directivas 2011/36 y 2011/93, que tienen por objeto proteger a las víctimas de tipos de delincuencia específicos.

104En lo tocante al capítuloV de dicho Convenio, que contiene las disposiciones sustantivas de Derecho civil y penal, la Comisión afirma que la Unión ha adoptado, en concreto sobre la base del artículo 83TFUE, apartado 1, las Directivas 2011/36 y 2011/93, que recogen determinados delitos a los que también se refiere dicho capítulo. Además, dado que la Unión dispone, en virtud del artículo 83TFUE, apartado 1, in fine, de una competencia compartida en estas materias de Derecho civil y penal, nada le impediría ejercerla celebrando dicho Convenio.

105La Comisión aduce que las obligaciones procedimentales en materia de investigación y procedimientos impuestas por el capítuloVI de este Convenio corresponden a las contenidas en las Directivas 2011/36 y 2011/93; en la Directiva 2011/99/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, sobre la orden europea de protección (DO 2011, L338, p.2); en la Directiva 2012/29, y en el Reglamento (UE) n.º606/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de junio de 2013, relativo al reconocimiento mutuo de medidas de protección en materia civil (DO 2013, L181, p.4).

106La Comisión señala que, en el ámbito de la migración y del asilo, objeto del capítuloVII del Convenio de Estambul, se han adoptado las Directivas 2011/95, 2013/32 y 2013/33, relativas a la protección internacional, a los procedimientos comunes para la concesión o la retirada de esta protección y a las normas para la acogida de los solicitantes de dicha protección, y que, además, en este ámbito, Irlanda sigue estando vinculada por las Directivas 2004/83 y 2005/85, de las que las Directivas 2011/95 y 2013/32 son una refundición.

107Por último, en lo que respecta a la cooperación internacional en materia civil y penal, contemplada en el capítuloVIII de dicho Convenio, la Comisión indica que la Unión ha adoptado toda una panoplia de instrumentos jurídicos tanto en lo referente a la cooperación civil como a la cooperación judicial en materia penal.

108El Consejo indica, de entrada, que no existe legislación específica de la Unión que trate de manera global la prevención y la lucha contra todas las formas de violencia contra las mujeres.

109Por lo que respecta a los capítulosI a III del Convenio de Estambul, el Consejo estima que se refieren, a lo sumo, a materias comprendidas en el ámbito de una competencia compartida de la Unión que no ha sido ejercida. En cuanto a las obligaciones recogidas en el capítuloII de dicho Convenio, relativas a la investigación, la competencia de la Unión se ejerce, de conformidad con el artículo 4TFUE, apartado 3, paralelamente a la de los Estados miembros. En lo atinente a las obligaciones relacionadas con la prevención de delitos, la Unión solo es competente para apoyar la acción de los Estados miembros con arreglo a los artículos 2TFUE, apartado 6, y 84TFUE.

110El Consejo no comparte la opinión de la Comisión de que el capítuloIV de dicho Convenio contiene normas que son globalmente comparables a las que figuran en el capítulo 2 de la Directiva 2012/29 y estima que, salvo por tres excepciones, dicho capítuloIV corresponde a una competencia compartida de la Unión que no ha sido ejercida.

111En primer término, el ámbito de aplicación de esta Directiva es limitado, por cuanto solamente se aplica a las víctimas de delitos, en particular en el marco de procedimientos penales que tengan lugar en el territorio de la Unión, a condición de que exista un elemento transfronterizo interno de la Unión.

112En segundo término, las Directivas 2012/29 y 2011/93 contienen normas mínimas, como se desprende del título, de los considerandos 11 y 67, y de los artículos 9, apartado 3, y 26 de la Directiva 2012/29, así como de los considerandos 25, 27, 38, 41 y 43 y del artículo 1 de la Directiva 2011/93, de suerte que los Estados miembros pueden cumplir igualmente las disposiciones del capítuloIV del Convenio de Estambul sin que se infrinja en modo alguno ni dicho Convenio ni el Derecho de la Unión, habida cuenta de que un análisis pormenorizado de los mismos confirma que los Estados miembros siguen teniendo una verdadera libertad en el marco de dicho capítuloIV.

113En tercer término, el Consejo estima que debe no obstante extraerse otra conclusión en lo atinente a dos categorías específicas de víctimas, a saber, por una parte, los menores que sean víctimas de delitos sexuales, que se definen en el Convenio de Estambul como las mujeres menores de 18años, para las que la Unión ha adoptado normas detalladas en la Directiva 2011/93, sobre la base de los artículos 82TFUE, apartado 2, y 83TFUE, apartado 1. También son pertinentes los artículos 1, apartado 2, 22, apartado 4, 23 y 24 de la Directiva 2012/29.

114Por otra parte, según el Consejo, la Directiva 2011/36, en particular sus artículos 12 a 16, contiene obligaciones precisas de asistencia y apoyo a los menores que sean víctimas de trata. Las disposiciones detalladas de estas Directivas no dejan sino una exigua libertad a los Estados miembros, de modo que constituyen, a pesar de su naturaleza de disposiciones mínimas, dos ámbitos regulados en gran parte por normas de la Unión, en el sentido del artículo 3TFUE, apartado2.

115En cuarto término, el Consejo señala que la Comisión erró al afirmar, en la propuesta de Decisión de firma y en la propuesta de Decisión de celebración, que la Directiva (UE) 2015/637 del Consejo, de 20 de abril de 2015, sobre las medidas de coordinación y cooperación para facilitar la protección consular de ciudadanos de la Unión no representados en terceros países y por la que se deroga la Decisión 95/553/CE (DO 2015, L106, p.1) —Directiva que se basa en el artículo 23TFUE, en virtud del cual corresponde a los Estados miembros adoptar las disposiciones necesarias y emprender las negociaciones internacionales para garantizar esta protección—, confiere a la Unión una competencia exclusiva sobre los aspectos de la protección consular a que se refiere el artículo 18, apartado 5, del Convenio de Estambul. Señala además que, conforme a su considerando 13, las denuncias presentadas ante autoridades competentes fuera de la Unión, como, por ejemplo, las embajadas, no generan las obligaciones previstas en la Directiva 2012/29.

116En lo atinente al capítuloV del Convenio de Estambul, la Directiva 2004/80/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre indemnización a las víctimas de delitos (DO 2004, L261, p.15), en su artículo 12, apartado 2; la Directiva del Consejo 2004/113/CE, de 13 de diciembre de 2004, por la que se aplica el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres al acceso a bienes y servicios y su suministro (DO 2004, L373, p.37), en su considerando 26 y en su artículo 7; la Directiva 2006/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativa a la aplicación del principio de igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en asuntos de empleo y ocupación (DO 2006, L204, p.23), en su artículo 27; la Directiva 2010/41/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de julio de 2010, sobre la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres que ejercen una actividad autónoma, y por la que se deroga la Directiva 86/613/CEE del Consejo (DO 2010, L180, p.1), en sus considerandos 18 y 23; la Directiva 2011/36, en su artículo 17, y la Directiva 2012/29 contienen, según el Consejo, disposiciones mínimas relativas a las materias objeto de los artículos 29, apartado 1, y 30, apartados 1, 2 y 3, del Convenio de Estambul que no entrañan competencia exclusiva alguna de la Unión. Además, la Directiva 2004/113, en su artículo 3, apartado 3, y la Directiva 2006/54, en su artículo 8, recogen exclusiones de sus ámbitos de aplicación materiales. Por otra parte, no existe ninguna legislación de la Unión relacionada con las demás disposiciones de dicho capítulo. Dicho esto, el Consejo estima que la Unión ha adquirido una competencia exclusiva con respecto a disposiciones del capítuloV del Convenio de Estambul en la medida en que estas se refieren a las víctimas comprendidas en las Directivas 2011/93 y 2011/36.

117El Consejo estima que los artículos 49 a 54 y 56 del Convenio de Estambul, que figuran en su capítuloVI, se refieren a obligaciones que corresponden en gran medida a las recogidas en los artículos 1, 3, 4, 6, 8, 9, 11, 18 a 20 y 22 a 24 de la Directiva 2012/29, y que también son pertinentes los artículos 15, apartado 2, y 20 de la Directiva 2011/93, así como los instrumentos de reconocimiento mutuo entre los Estados miembros en materia civil y penal, a saber, el Reglamento n.º606/2013; la Directiva 2003/8/CE del Consejo, de 27 de enero de 2003, destinada a mejorar el acceso a la justicia en los litigios transfronterizos mediante el establecimiento de reglas mínimas comunes relativas a la justicia gratuita para dichos litigios (DO 2003, L26, p.41; corrección de errores en DO 2003, L32, p.15); las Directivas 2004/80 y 2011/99; la Decisión Marco 2008/675/JAI del Consejo, de 24 de julio de 2008, relativa a la consideración de las resoluciones condenatorias entre los Estados miembros de la Unión Europea con motivo de un nuevo proceso penal (DO 2008, L220, p.32); la Decisión Marco 2008/947/JAI del Consejo, de 27 de noviembre de 2008, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sentencias y resoluciones de libertad vigilada con miras a la vigilancia de las medidas de libertad vigilada y las penas sustitutivas (DO 2008, L337, p.102); la Decisión Marco 2009/315/JAI del Consejo, de 26 de febrero de 2009, relativa a la organización y al contenido del intercambio de información de los registros de antecedentes penales entre los Estados miembros (DO 2009, L93, p.23), y la Decisión 2009/316/JAI del Consejo, de 6 de abril de 2009, por la que se establece el Sistema Europeo de Información de Antecedentes Penales (ECRIS) en aplicación del artículo 11 de la Decisión Marco 2009/315/JAI (DO 2009, L93, p.93). Pues bien, el Consejo entiende que, al tratarse de disposiciones mínimas, la Unión no ha adquirido una competencia exclusiva, con excepción de la que se le reconoce en materias objeto de determinadas disposiciones de las Directivas 2011/93 y 2011/36.

118En cuanto a los tres artículos que contiene el capítuloVII de dicho Convenio, el Consejo opina que los artículos 13, apartados 1 y 2, de la Directiva 2004/38/CE, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.º1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO 2004, L158, p.77; corrección de errores en DO 2004, L229, p.35), los artículos 3, apartado 5, y 15, apartado 3, de la Directiva 2003/86, la Directiva 2003/109 y los demás instrumentos del Derecho de la Unión pertinentes en relación con los apartados 1 a 3 del artículo 59 del Convenio de Estambul no contienen más que disposiciones mínimas y que ninguna legislación de la Unión existente guarda relación con el apartado 4 de este último artículo.

119En cambio, por lo que respecta a las materias comprendidas en los artículos 60, apartados 1 a 3, y 61 de dicho Convenio, el Consejo estima que el margen de los Estados miembros no es sino teórico, habida cuenta de las prescripciones precisas que se derivan, en particular, de los considerandos 30 y 39 y de los artículos 4, apartados 3, letrac), y 4, 9, apartado 2, letrasa) yf), 10, apartado 1, letrad), y 30 de la Directiva 2011/95 —que sin embargo no vincula a Irlanda y al Reino de Dinamarca—; de los artículos 10, apartado 3, letrad), 18 y 24 y del considerando 32 de la Directiva 2013/32; de los artículos 11, 17, apartado 2, y 18, apartados 3, 4 y 7, 19 y 21 a 25 de la Directiva 2013/33 y del artículo 5 de la Directiva 2008/115.

120El Consejo considera por tanto que, habida cuenta del Derecho de la Unión en vigor, la Unión dispone de una competencia exclusiva en lo referente a las materias comprendidas en los artículos 60 y 61 del Convenio de Estambul, pero no en lo relativo a las materias objeto de su artículo 59, que corresponden a una competencia compartida de la Unión que no ha sido ejercida.

121En cuanto a los capítulosVIII, IX y XI del Convenio de Estambul, el Consejo entiende que el reparto de competencias sigue, según la jurisprudencia, el descrito con respecto a los capítulos precedentes de este Convenio, de modo que corresponden en parte a la competencia compartida de la Unión, en parte a su competencia de apoyo, en parte a su competencia exclusiva y en parte a la competencia de los Estados miembros, y que no es necesario ningún análisis diferenciado en relación con los capítulosX y XII de dicho Convenio.

122Por último, el Consejo recuerda que no había apoyos suficientes en su seno para una adhesión «amplia» de la Unión al Convenio de Estambul, de suerte que decidió, por mayoría cualificada, firmarlo de manera limitada a las materias comprendidas en la competencia exclusiva de la Unión.

123Irlanda comparte la postura del Consejo.

d)Sobre el artículo 82TFUE, apartado2

124Observando que, según el Parlamento, el Consejo y la Comisión, el artículo 82TFUE, apartado 2, constituye una de las bases jurídicas adecuadas de la decisión de celebración del Convenio de Estambul, la Comisión y la República Eslovaca consideran que esta disposición no requiere un examen particular.

125El Consejo entiende que la Unión dispone de una competencia exclusiva para celebrar el Convenio de Estambul en lo que respecta a determinados artículos específicos de dicho Convenio relativos a la cooperación judicial en materia penal, en la medida en que esos artículos se refieren a víctimas de violencia comprendidas en las Directivas 2011/93 y 2011/36.

126La República de Finlandia y la República de Polonia consideran que el propio tenor del artículo 82TFUE, apartado 2, excluye, en tanto en cuanto únicamente atribuye a la Unión competencia para adoptar normas mínimas, que pueda disponer de una competencia exclusiva para celebrar el Convenio de Estambul en lo que respecta a las disposiciones de este relativas a la cooperación judicial en materia penal.

127La República de Finlandia entiende que si, en cambio, la Unión deseara adherirse al Convenio de Estambul también en los aspectos de este comprendidos en sus competencias compartidas, esta disposición sería una de las bases jurídicas adecuadas para la celebración de dicho Convenio.

e)Sobre el artículo 84TFUE

128La Comisión considera que el Convenio de Estambul tiene como objetivo prevenir la violencia contra las mujeres y proteger a las víctimas. Con la celebración de este Convenio, la Unión apoyaría la acción de prevención de los Estados miembros proporcionando un marco para las medidas individuales y específicas de estos. Si la celebración por la Unión de dicho Convenio se limitara meramente a la protección de las víctimas, podría considerarse que las instituciones de la Unión quedan eximidas de las obligaciones de prevención, lo que sería incoherente.

129Por otra parte, la Comisión entiende que el artículo 82TFUE, apartado 2, no permite por sí solo abarcar todas las medidas de prevención que no estén vinculadas a un procedimiento penal, en el sentido del artículo 82TFUE, apartado 2. Pues bien, con frecuencia no existen medidas de este tipo en el contexto específico de la violencia ejercida contra mujeres y dicho Convenio trata de poner remedio a esta carencia.

130La República de Polonia señala que el artículo 84TFUE no atribuye a la Unión ni una competencia exclusiva ni una competencia compartida, sino que se limita a definir las acciones destinadas a apoyar la acción de los Estados miembros y que, por consiguiente, esta disposición no permite atribuir una competencia exclusiva a la Unión y una adhesión de esta al Convenio de Estambul sobre la base del referido artículo no tendría como consecuencia vincular a la Unión, sino a los Estados miembros.

131La República de Finlandia considera que, si la Unión deseara adherirse a este Convenio ejerciendo sus competencias compartidas, dicho artículo 84 sería una base jurídica adecuada.

f)Sobre el artículo 78TFUE, apartado2

132En la medida en que los artículos 60 y 61 del Convenio de Estambul abarcan materias que no están comprendidas ni en el artículo 82TFUE, apartado 2, ni en el artículo 84TFUE, la Comisión estima que estas materias tienen carácter accesorio, por lo que queda excluido añadir bases jurídicas que se refieran a dichas materias. En efecto, en su opinión, los artículos 60 y 61 de dicho Convenio, que tienen por objeto garantizar que se tenga en cuenta una perspectiva sensible al «género» en las resoluciones de concesión de protección internacional y en las condiciones de acogida de las víctimas de violencia, no son más que la plasmación, en el ámbito del asilo, de los objetivos generales de este Convenio y no convierten a dicho Convenio en un instrumento del Derecho de asilo.

133El Consejo entiende que la Unión dispone de una competencia exclusiva en las materias objeto de estas dos disposiciones del Convenio de Estambul. Asimismo, estima, al igual que la República Eslovaca, que no puede considerarse que esas materias sean accesorias de las disposiciones de este Convenio relativas a la cooperación judicial en materia penal.

134La República de Finlandia y la República de Polonia consideran que, en la materia, dado que el Derecho derivado pertinente solamente fija disposiciones mínimas, no existe una competencia exclusiva de la Unión para celebrar el Convenio de Estambul en lo referente a sus artículos 60 y 61. Según la República de Finlandia, si la Unión deseara adherirse al Convenio de Estambul ejerciendo sus competencias compartidas, el artículo 78TFUE, apartado 2, solamente concerniría a un aspecto accesorio del Convenio de Estambul, de suerte que esta disposición no sería una base jurídica pertinente.

g)Sobre el artículo 83TFUE, apartado1

135La Comisión subraya que, si bien el Convenio de Estambul se aplica también a las víctimas de la trata de seres humanos y de la explotación sexual de mujeres y menores, su ámbito de aplicación ratione personae es mucho más amplio. Además, tales víctimas están comprendidas en convenciones o convenios específicos del Consejo de Europa y, a escala de la Unión, en las Directivas 2011/36 y 2011/93. En consecuencia, el referido Convenio no constituye un instrumento que tenga como finalidad principal luchar contra estas concretas formas de delincuencia.

136El Consejo estima que la Unión dispone de una competencia de apoyo en los ámbitos regulados por determinadas disposiciones de dicho Convenio.

137La República de Finlandia y la República de Polonia entienden que el tenor del artículo 83TFUE, apartado 1, excluye, habida cuenta de que meramente atribuye a la Unión competencia para adoptar disposiciones mínimas, que se considere que confiere a esta una competencia exclusiva para la celebración del Convenio de Estambul.

2.Sobre la escisión en dos decisiones separadas de los actos de firma y de celebración del Convenio de Estambul

138La República de Bulgaria recuerda que, si la decisión de celebración de un acuerdo internacional persigue dos finalidades, una de las cuales tiene carácter principal y la otra carácter accesorio, debe fundarse únicamente en la base jurídica principal. Si, en cambio, la decisión persigue dos objetivos sin que uno de ellos sea accesorio del otro, debe fundarse en las distintas bases jurídicas correspondientes. En tal caso, pueden resultar necesarias dos decisiones si los procedimientos aplicables son incompatibles entresí.

139La Comisión vuelve a recordar que el artículo 78TFUE, apartado 2, no es una base jurídica adecuada para la celebración del Convenio de Estambul. En cualquier caso, la adición de esta disposición no entrañaría necesariamente que hubiera de escindirse en dos actos separados la decisión de celebración de dicho Convenio, puesto que Irlanda está vinculada por el acervo de la Unión en la materia. Es cierto que no se trata del acervo más reciente, pero el Protocolo n.º21 no puede liberar a este Estado miembro de sus obligaciones ni modifica los criterios para identificar la base jurídica adecuada.

140Así pues, según la Comisión, el mero hecho de que el artículo 4bis del Protocolo n.º21 permita a Irlanda no participar en la versión modificada de una norma existente carece de pertinencia, ya que las normas en materia de competencias exclusivas externas se establecen en el artículo 3TFUE y la posibilidad de ejercer un opt out no puede entenderse como la atribución de competencia a un Estado miembro para celebrar acuerdos internacionales en violación del artículo 3TFUE, apartado2.

141La República de Finlandia señala que, con respecto a todas las bases jurídicas consideradas, la adopción de decisiones por el Consejo está sujeta al Protocolo n.º21 y que, por tanto, Irlanda no está obligada a participar en tales decisiones. Dado que, por consiguiente, el procedimiento decisorio es idéntico, no era necesario escindir en dos la Decisión de firma del Convenio de Estambul.

142El Consejo señala que los artículos 78TFUE, apartado 2, y 82TFUE, apartado 2, conllevan la aplicación del Protocolo n.º21 y el Protocolo (n.º22) sobre la posición de Dinamarca, anexo al Tratado UE y al Tratado FUE (en lo sucesivo, «Protocolo n.º22»). Pues bien, como el Reino de Dinamarca no está vinculado por ninguno de los actos de Derecho derivado pertinentes para la celebración del Convenio de Estambul, la aplicabilidad del Protocolo n.º22 no ha entrañado ninguna dificultad particular. En cambio, dado que Irlanda participa en la cooperación judicial en materia penal establecida por las Directivas 2011/36 y 2011/93, pero no está vinculada por las Directivas 2011/95, 2013/32 y 2013/33, relativas al derecho de asilo, este Estado miembro debía participar en la adopción de la Decisión de firma 2017/865, pero no, en virtud de los artículos 1, 3 y 4 del Protocolo n.º21, en la adopción de la Decisión de firma 2017/866, de modo que fue necesario adoptar dos decisiones de firma separadas. La República de Bulgaria, Irlanda, la República Francesa y la República Eslovaca comparten este análisis.

143Irlanda opina que, por lo tanto, solo la adopción de dos decisiones separadas le permite ejercer su derecho, reconocido en el Protocolo n.º21, a quedar vinculada únicamente por las medidas del Convenio de Estambul comprendidas en el títuloV del Tratado FUE en cuya adopción desee participar. En efecto, si el Consejo hubiera adoptado una única decisión, habría sido imposible que este Estado miembro distinguiera los aspectos de la Decisión respecto de los cuales la competencia de la Unión se basa en la normativa que lo vincula de aquellos respecto de los cuales esa competencia se basa en la normativa que no lo vincula.

144Pues bien, según Irlanda, tal proceder habría sido contrario al Protocolo n.º21 y habría vulnerado el principio fundamental del paralelismo entre las competencias internas y externas de la Unión, que constituye el fundamento de la doctrina jurisprudencial resultante de la sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo (22/70, EU:C:1971:32), denominada «doctrina AETR», tal como esta se consagra en el artículo 3TFUE, apartado 2. El análisis concreto exigido se refiere, en efecto, a la relación existente entre el acuerdo previsto y el Derecho de la Unión «en vigor», Derecho este que, sin embargo, no está en vigor en este Estado miembro y al que, por tanto, el acuerdo no puede afectar, en el sentido del artículo 3TFUE, apartado 2. Irlanda añade que, al haber podido legislar en la materia, se vería en una situación muy difícil si también quedara vinculada, en virtud del Derecho de la Unión, por obligaciones divergentes.

145Irlanda señala que el Parlamento no solo pregunta si es «necesario» adoptar dos decisiones separadas, sino también si tal adopción es «posible», sin explicar por qué razón podría no serlo. Pues bien, a juicio de Irlanda, no existe ninguna razón que impida la adopción de dos decisiones separadas, que no altera en modo alguno el fondo de dichas decisiones. La República de Bulgaria estima asimismo que la adopción de dos decisiones no infringe el procedimiento establecido en el artículo 218TFUE.

146El Consejo señala que, al haber decidido Irlanda, con posterioridad a la adopción de las Decisiones de firma 2017/865 y 2017/866, participar en la Directiva 2013/33, es posible que la situación sea diferente para la eventual celebración del Convenio de Estambul.

147La República de Bulgaria señala que el Reino de Dinamarca, en virtud del artículo 7 del Protocolo n.º22, puede dejar de invocar dicho Protocolo o una parte de este, de modo que no cabe excluir que resulte necesario votar en el seno del Consejo, en función del contenido respectivo de las diferentes partes del Convenio de Estambul, tanto con la participación como sin la participación de este Estado miembro.

3.Sobre la práctica del «común acuerdo» de los Estados miembros

a)Presentación de la práctica del «común acuerdo»

148La República de Austria señala que la práctica del «común acuerdo» se desarrolló durante la vigencia del Tratado CE y se estableció, para determinados acuerdos mixtos en el ámbito de la política comercial, en el artículo 133CE, apartado 6, párrafo segundo, debido a la particular estructura de las competencias en dicho ámbito, que hacía necesario un ejercicio acumulativo por la Comunidad Europea y por los Estados miembros de sus competencias respectivas. Conforme a esta práctica, el presidente del Consejo se asegura, preguntándoles, de que todos los Estados miembros consienten en quedar vinculados por el acuerdo mixto de que se trate antes de que el Consejo apruebe su celebración.

149La República de Austria añade que la práctica del «común acuerdo» se limita a constatar, en una fecha determinada, que existe consenso entre los Estados miembros sobre el consentimiento para quedar vinculados por el acuerdo mixto de que se trate, aunque la ratificación puede frustrarse posteriormente en los parlamentos de los Estados miembros. Además, nada impide que un acuerdo mixto se convierta en asimétrico tras la adhesión de la Unión a él, pues los Estados miembros pueden retirarse del mismo en cualquier momento.

150La República Francesa precisa que dicha práctica tiene como finalidad asegurarse del consentimiento de los Estados miembros para quedar vinculados por las disposiciones del acuerdo comprendidas en sus competencias nacionales, cuando resulta indispensable una adhesión conjunta de la Unión y de los Estados miembros a ese acuerdo, esto es, cuando este no puede ejecutarse de manera coherente sin que la Unión y sus Estados miembros lo celebren conjuntamente. Así sucede cuando las disposiciones de dicho acuerdo encuadradas en las competencias de la Unión y las que se encuadran en las competencias de los Estados miembros están, como en el presente caso, indisociablemente ligadas.

151La Comisión alega que, al haber sido censurado por el Tribunal de Justicia por adoptar «actos híbridos», es decir, decisiones del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo sobre la celebración de acuerdos, el Consejo ha modificado su proceder sin no obstante cambiar el propósito de su práctica anterior. El Consejo pretende reintroducir un carácter «híbrido» añadiendo una fase previa a la adopción de una decisión formal con arreglo a los procedimientos fijados por los Tratados, fase en la cual comprueba la existencia de un «común acuerdo» de los Estados miembros.

152Según la Comisión, esta práctica lleva a que, en un número importante de materias, las propuestas de la Comisión sobre la firma y la celebración de convenios y acuerdos queden bloqueadas en el Consejo aun cuando se reúne claramente la mayoría cualificada exigida.

153El Consejo subraya que ha dejado de recurrir a los «actos híbridos» y que su práctica actual deriva de la preocupación legítima de velar por evitar que surjan dudas sobre el alcance y la validez en el ordenamiento jurídico de la Unión de los instrumentos de Derecho internacional que adopta. A tal fin, vela por que todos los Estados miembros de que se trate presten su consentimiento para quedar vinculados en lo referente a sus competencias nacionales antes de proceder a la adopción, por la mayoría exigida, de la decisión del Consejo.

154El Consejo aduce que, en contra de lo que da a entender el Parlamento, esta práctica no es ni una regla de votación ni un procedimiento particular, ya que los Estados miembros tienen libertad para decidir las modalidades prácticas que permitan determinar la existencia del consenso. Así, ha habido decisiones adoptadas por los representantes de los Gobiernos durante las sesiones del Consejo o al margen de estas, menciones recogidas en las actas de sesiones del Consejo o del Comité de Representantes Permanentes (Coreper), observaciones en notas de grupos de trabajo y consentimientos puramente implícitos. Irlanda precisa que, en el presente caso, no se ha llevado a cabo ninguna actuación para comprobar la existencia de un «común acuerdo» de los Estados miembros.

b)Sobre la compatibilidad de la práctica del «común acuerdo» con el artículo 13TUE, apartado 2, y con los artículos 2TFUE a 6TFUE y 218TFUE, apartados 2,6y8

155La República de Austria y la Comisión afirman que, al exigir el «común acuerdo» de los Estados miembros, el Consejo infringe el artículo 13TUE, apartado 2, primera frase, y el artículo 218TFUE, apartados 2, 6 y 8, que lo designan como institución facultada para autorizar, previa propuesta, y de acuerdo con el Parlamento, la celebración por la Unión de los acuerdos internacionales. Indican que tal exigencia no se contempla en estas disposiciones, las normas relativas a la formación de la voluntad de las instituciones de la Unión están establecidas en los Tratados y estas no tienen carácter dispositivo ni para los Estados miembros ni para las propias instituciones.

156Por tanto, a su juicio, si bien el Consejo puede decidir no celebrar un acuerdo, por ejemplo, en caso de que exista una minoría de bloqueo opuesta a su celebración, no puede, en cambio, sin infringir el artículo 13TUE, apartado 2, según el cual cada institución ha de actuar dentro de los límites de sus atribuciones, añadir al procedimiento aplicable la fase de la comprobación previa de la existencia de un «común acuerdo» de los Estados miembros.

157Además, a su entender, dado que las competencias de la Unión se definen en los artículos 2TFUE a 6TFUE y se distinguen claramente de las de los Estados miembros, no es posible llevar a cabo, mediante tal adición, una fusión de hecho con el proceso decisorio intergubernamental aun cuando los dos instrumentos sean formalmente distintos. Esta práctica desnaturaliza el procedimiento establecido en el artículo 218TFUE.

158A su modo de ver, aunque es cierto que el acto formalmente adoptado es un acto «no híbrido», el proceso decisorio sigue siendo «híbrido», ya que la posición de los Estados miembros, considerada individualmente, tiene prioridad sobre la de la Unión, y ello sin que exista base alguna en los Tratados, o incluso transgrediéndose la letra y el espíritu del artículo 4TUE, apartado 3, y eludiéndose los requisitos fijados por el Tribunal de Justicia para preservar la autonomía del ordenamiento jurídico de la Unión.

159La Comisión señala que, a tenor del preámbulo del Tratado UE, este y el Tratado FUE tienen como objetivo general salvar una nueva etapa en el proceso de integración europea. Para alcanzar este objetivo, el Tratado FUE concreta el reparto y el régimen de ejercicio de las competencias de la Unión en el ámbito de las relaciones exteriores, en particular aclarando las competencias de la Unión (artículos 2TFUE a 6TFUE), precisando en qué casos la Unión puede celebrar acuerdos internacionales (artículo 216TFUE, apartado 1) y definiendo con mayor precisión el procedimiento de negociación, firma y celebración de todos los tipos de acuerdos internacionales (artículo 218TFUE).

160La Comisión estima que, por lo tanto, es manifiestamente contrario a los objetivos de los Tratados emplear, como práctica general aplicable a todos los acuerdos mixtos, un proceso decisorio «híbrido» que obstaculiza la capacidad de la Unión para decidir obligarse en el plano internacional y que indica a la comunidad internacional que la Unión no está facultada para adoptar una decisión autónoma, sino que depende de la participación decisiva de los Estados miembros.

161Asimismo, en su opinión, mediante la práctica del «común acuerdo», el Consejo incumple su obligación de cooperación leal consagrada en el artículo 13TUE, apartado 2, segunda frase, pues el principio de cooperación leal se aplica igualmente en las relaciones interinstitucionales.

162Por otra parte, a juicio de la Comisión, esta práctica perturba el equilibrio institucional de la Unión, en la medida en que atribuye a los Estados miembros una función, en el seno de la Unión, que no se contempla en los Tratados, pues el artículo 218TFUE describe únicamente los derechos y deberes respectivos del Parlamento, del Consejo, de la Comisión y del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Pues bien, la función que de tal forma se atribuye a los Estados miembros compromete la eficacia del marco institucional de la Unión y puede tener como resultado que los intereses de los Estados miembros tengan prioridad sobre los de la Unión.

163La Comisión recuerda que el artículo 218TFUE, apartado 8, dispone que el Consejo se pronunciará por mayoría cualificada y deduce de ello que la práctica del «común acuerdo» de los Estados miembros infringe esta disposición, puesto que la convierte en inoperante. Esta práctica compromete la eficacia de los procedimientos de la Unión. La República de Austria comparte esta postura y subraya que los Tratados establecen disposiciones exhaustivas sobre el procedimiento de celebración de convenios por la Unión, las cuales se oponen a la adición de la fase previa del «común acuerdo».

164En cambio, la República Eslovaca sostiene que, dado que el Consejo aún no ha procedido a una votación, no puede haber infringido el artículo 218TFUE, apartado8.

165Según Irlanda, es evidente que el artículo 218TFUE, apartados 6 y 8, regula el procedimiento de votación y que ni el Consejo ni los Estados miembros pueden apartarse de esta disposición. En la medida en que el Consejo pretende, antes de la votación, coordinar la acción de la Unión y de los Estados miembros, la práctica del «común acuerdo» se deriva, cuando las competencias de la Unión y de los Estados miembros están, como en el presente caso, estrechamente ligadas, de la obligación de cooperaciónleal.

166En la medida en que la búsqueda del «común acuerdo» de los Estados miembros precede a la adopción de la decisión de celebración del Convenio de Estambul con arreglo al artículo 218TFUE, apartados 6 y 8, la República Francesa y Hungría estiman que esta práctica no altera dicha decisión o la regla de votación de la mayoría cualificada ni equivale a adoptar un «acto híbrido».

c)Sobre la compatibilidad de la práctica del «común acuerdo» con los principios de atribución, de cooperación leal entre la Unión y sus Estados miembros y de unidad en la representación exterior de la Unión y con el Derecho internacional público

167La Comisión recuerda que de la exigencia de unidad en la representación internacional de la Unión se deriva un deber de cooperación que rige la celebración, por los Estados miembros y la Unión, de los acuerdos mixtos, como el Convenio de Estambul. Además, el principio de efectividad y la obligación de proteger la reputación y la credibilidad internacional de la Unión exigen que las instituciones de la Unión y sus Estados miembros faciliten la aplicación de las decisiones adoptadas por la Unión.

168Así pues, a su modo de ver, desde la firma, y a fortiori tras la celebración de un acuerdo mixto en nombre de la Unión, los Estados miembros están obligados a asistir a la Unión en la aplicación de tal acuerdo. En la medida en que la celebración conjunta del Convenio de Estambul por la Unión y por sus Estados miembros es necesaria, en el sentido del artículo 216TFUE, para alcanzar los objetivos de los Tratados en materia de protección de la dignidad humana, estos últimos están obligados a esforzarse por eliminar los obstáculos que impidan a la Unión depositar, junto con los Estados miembros, los instrumentos de ratificación ante el Consejo de Europa. Por tanto, están obligados, como mínimo, a presentar todas las propuestas útiles ante las autoridades nacionales competentes a fin de facilitar la celebración de dicho Convenio por la Unión.

169En cualquier caso, en opinión de la Comisión, existe la posibilidad de acompañar el instrumento de adhesión de la Unión a dicho Convenio de una declaración que recuerde el carácter evolutivo de las competencias de la Unión, que señale que esta no dispone de competencias en todos los ámbitos objeto de dicho Convenio y que especifique los ámbitos en los que adoptará sus medidas de aplicación. Habida cuenta de que el Consejo de Europa es conocedor de que las competencias de la Unión son limitadas, tal posibilidad es inherente a la disposición que permite la adhesión de la Unión.

170La República de Finlandia señala que ninguna disposición del Derecho de la Unión supedita la celebración del Convenio de Estambul a la adhesión de todos los Estados miembros de la Unión. Por tanto, no existe base jurídica para la práctica del «común acuerdo». El mero hecho de que se imponga una estrecha cooperación entre los Estados miembros y las instituciones de la Unión para la negociación, la celebración y la ejecución de los acuerdos internacionales tampoco permite, según la República de Finlandia y la República de Austria, deducir que sea necesario un «común acuerdo» de los Estados miembros para que la Unión pueda obligarse ni que los Estados miembros necesiten el consentimiento del Consejo para obligarse en lo referente a sus propias competencias, ya que una y otros pueden actuar por sí solos en el marco de sus competencias.

171Según la República de Austria, al celebrar un acuerdo mixto, la Unión y sus Estados miembros son partes obligadas, pero distintas, del acuerdo, debiendo cada una de ellas actuar en el marco de sus competencias y con observancia de las competencias de cualquier otra parte contratante, aplicando sus propios procedimientos constitucionales en materia de negociación, firma, celebración y ratificación. La República de Finlandia subraya que una adhesión de la Unión sin el «común acuerdo» de los Estados miembros no puede conducir más que a que la Unión se obligue en el marco de sus propias competencias, postura que también comparte la República de Austria.

172A la luz de estas consideraciones, la República de Finlandia estima que exigir el «común acuerdo» de los Estados miembros es contrario tanto a los artículos 13TUE, apartado 2, y 218TFUE como al principio de autonomía del Derecho de la Unión, puesto que la Unión no podría ejercer de manera autónoma las competencias de que dispone y que la adopción de la decisión del Consejo exigiría el acuerdo unánime de los Estados miembros en lugar de la obtención de una mayoría cualificada. El principio de cooperación leal al que en particular están sujetos los Estados miembros también se opone a tal exigencia.

173El Consejo subraya, de entrada, por una parte, que del principio de atribución, consagrado en el artículo 5TUE, resulta que toda competencia no atribuida a la Unión corresponde a los Estados miembros, y considera que de ello se desprende que ninguna institución de la Unión puede ordenar a los Estados miembros que adopten actos que son competencia de ellos. Por otra parte, afirma que no tiene obligación alguna de adoptar la decisión de celebrar el Convenio de Estambul y que no se lo puede compeler a ejercer una competencia potencial de la Unión cuando no se alcanza la mayoría necesaria. El Consejo y Hungría señalan que el artículo 218TFUE, apartado 6, no establece ningún plazo para la adopción de tal decisión.

174El Consejo recuerda que el Convenio de Estambul, a diferencia de otros acuerdos internacionales, se negoció sin la participación activa de la Unión y deduce de ello que no fue negociado teniendo en cuenta la delimitación de competencias entre la Unión y sus Estados miembros. A este respecto, el Consejo señala que, si bien es posible delimitar con claridad las competencias correspondientes a determinadas disposiciones de este Convenio, no ocurre lo mismo, en cambio, con sus capítulosIV a VI y VIII a XII. En particular, en la medida en que la competencia exclusiva de la Unión en virtud del artículo 3TFUE, apartado 2, solamente abarca aspectos concretos de las Directivas 2011/36 y 2011/93, también existe para cada una de las disposiciones en cuestión de dicho Convenio una competencia de los Estados miembros relativa a los aspectos no comprendidos en dichas Directivas.

175El Consejo estima que, por lo tanto, las competencias de la Unión y de los Estados miembros están en el presente caso indisociablemente ligadas y recuerda que el artículo 133CE, apartado 6, establecía que el Consejo no podía celebrar un acuerdo si este incluía disposiciones que excedieran de las competencias de la Unión. En la medida en que determinados ámbitos fueran de competencia compartida de la Unión y de los Estados miembros, esta disposición precisaba que la negociación de tales acuerdos exigía el «común acuerdo» de los Estados miembros y que su celebración debía efectuarse conjuntamente por la Unión y los Estados miembros. Pues bien, la desaparición de esta disposición en el Tratado FUE no supone el rechazo de esta práctica, sino que es la consecuencia de la transferencia a la Unión, a través del artículo 207TFUE, apartados 1 y 4, de competencias en materia de política comercial.

176Además, en opinión del Consejo, la exigencia establecida en el artículo 102CEEA, según la cual la Unión solo puede celebrar un acuerdo mixto cuando todos los Estados miembros interesados lo ratifiquen, garantiza la coherencia entre la acción internacional de la Unión y el reparto de competencias y facultades en el plano interno, conforme al principio de unidad en la representación exterior de la Unión.

177Según el Consejo, del artículo 207TFUE, apartado 6, que dispone que el ejercicio de las competencias atribuidas por este artículo no afectará a la delimitación de las competencias entre la Unión y los Estados miembros ni conllevará una armonización de las disposiciones legales o reglamentarias de los Estados miembros en la medida en que los Tratados excluyan dicha armonización, se desprende que la Unión, cuando ejerce su propia competencia, no puede ignorar la de los Estados miembros. El principio de unidad en la representación internacional de la Unión exige una cooperación recíproca entre los Estados miembros y las instituciones de la Unión durante toda la negociación, la celebración y la ejecución de los acuerdos mixtos.

178El Reino de España considera que, teniendo en cuenta que el Convenio de Estambul se refiere a ámbitos que están inextricablemente ligados, este principio exige coordinar, en particular, la firma, la celebración y, en la medida de lo posible, la entrada en vigor de dicho Convenio. Pues bien, la práctica del «común acuerdo» es la única que permite, cuando se dan estas circunstancias, el respeto recíproco de las competencias. La República de Bulgaria estima que, si la Unión se adhiriera a dicho Convenio habiendo Estados miembros que no quisieran adherirse a él, la Unión excedería sus competencias, quebrantaría las competencias de los Estados miembros y violaría, por tanto, el principio de atribución.

179La República de Bulgaria, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa y Hungría subrayan que, en el marco de tales acuerdos mixtos, cada una de las Partes debe actuar dentro de sus competencias y dentro del respeto de las competencias de cualquier otra Parte contratante. Pues bien, habida cuenta de los vínculos inextricables que existen entre las competencias de la Unión y las de los Estados miembros para la celebración del Convenio de Estambul, el principio de atribución, la seguridad jurídica, la cooperación leal y el cumplimiento coherente de las obligaciones exigen que la Unión y los Estados miembros se conviertan en Partes en este Convenio. El Reino de España subraya que la aplicación de dicho Convenio exige realizar adaptaciones tanto en el Derecho de la Unión como en los Derechos de los Estados miembros.

180A este respecto, el Consejo señala que, según los artículos 27 y 46 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969 (Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol.1155, p.331; en lo sucesivo, «CVDT»), ni la Unión ni sus Estados miembros pueden invocar frente a otras Partes en el Convenio de Estambul el reparto de competencias existente entre ellos como justificación del incumplimiento de este. Además, la República Francesa y el Consejo sostienen que no es compatible con la autonomía del Derecho de la Unión plantear ante el Grevio un problema sobre competencias, puesto que en ese caso se le estaría encomendando la resolución de un problema que pertenece a la competencia reservada al Tribunal de Justicia.

181La República de Bulgaria, la República Checa, el Reino de España, la República Francesa y Hungría deducen de ello que, a falta de «común acuerdo» de los Estados miembros, la Unión no estaría en condiciones de garantizar la correcta ejecución de sus compromisos referidos a la totalidad del Convenio de Estambul, de modo que la Unión se expondría a incurrir en responsabilidad internacional por una acción u omisión respecto de las cuales no se le reconoce competencia alguna.

182Según la República Helénica y el Consejo, aunque la Unión asumiera compromisos que no estuvieran comprendidos en su competencia exclusiva, se la consideraría no obstante responsable en Derecho internacional de la ejecución de la totalidad del acuerdo. Por añadidura, la adhesión de la Unión a un acuerdo respecto del cual solo es parcialmente competente, sin adhesión a él de todos los Estados miembros, no solo daría lugar a un «patchwork de obligaciones», en función del Estado miembro en cuestión, sino que plantearía la cuestión de si el acuerdo está en vigor en el territorio de los Estados miembros y, en tal caso, con qué alcance. Si la adhesión excediera de las competencias de la Unión, el acta de adhesión podría además ser anulada.

183Además, si bien determinados convenios multilaterales prevén la posibilidad de realizar una declaración de competencia, no es este el caso del Convenio de Estambul, consideración que también comparten la República Helénica y Hungría. En cualquier caso, según el Consejo, tal declaración sería dudosa, habida cuenta de la evolución del reparto de competencias entre la Unión y sus Estados miembros.

184A la luz de lo anterior, la República Checa, Irlanda, la República Helénica, Hungría y el Consejo opinan que, si, como en el presente caso, la plena ejecución de los compromisos internacionales resultantes de un acuerdo solo es posible, de hecho y de Derecho, cuando todos los Estados miembros participan, y no todos ellos aceptan quedar vinculados por dicho acuerdo en lo referente a sus competencias nacionales, los principios de cooperación leal, de unidad en la representación exterior de la Unión y de atribución de competencias prohíben a la Unión proceder a adoptar decisiones de firma o de celebración de dicho acuerdo por cuanto supondría invadir las competencias de los Estados miembros.

185El Consejo rechaza que el deber de cooperación leal implique que un Estado miembro no pueda oponerse a que la Unión se adhiera a un convenio respecto del cual esta es parcialmente competente y que dicho deber entrañe la obligación de los propios Estados miembros de adherirse a él. Considera que este deber no impone a un Estado miembro obligación alguna de ratificar un acuerdo, postura que comparten la República Checa, la República Francesa, Hungría y la República de Austria. La República Francesa añade que interpretar de esa forma dicha obligación sería contrario al principio de atribución y vulneraría además el Derecho internacional público, que reconoce, como demuestra el preámbulo del CVDT, el principio del libre consentimiento de los Estados para quedar vinculados por un acuerdo internacional. Según la República Checa, tal interpretación vulneraría también el principio del Derecho internacional «pacta tertiis nec nocent nec prosunt» («los pactos ni perjudican ni benefician a terceros»), positivado en los artículos 34 a 38 delCVDT.

186Según la República Francesa y el Consejo, si bien de la jurisprudencia se desprende que el deber de cooperación leal puede oponerse, en particular cuando está en trámite un procedimiento de adhesión a escala de la Unión, a la celebración de acuerdos por los Estados miembros, hasta la fecha no se ha declarado que exista obligación alguna para los Estados miembros de actuar en un ámbito de competencia de la Unión, lo cual vale a fortiori para los ámbitos en los que la Unión carece de toda competencia. El Reino de España, la República Francesa y el Consejo estiman que la voluntad de la Unión de adherirse a un acuerdo no puede prevalecer sobre el derecho de un Estado miembro a no adherirse a él, ya que las instituciones de la Unión también están sujetas al deber de cooperación leal para con los Estados miembros.

187La República Francesa deduce de lo anterior que tal deber obliga a la Unión a esperar al «común acuerdo» de los Estados miembros y concluye que la celebración por la Unión del Convenio de Estambul sin tal «común acuerdo» violaría tanto el Derecho de la Unión como el Derecho internacional. El Reino de España añade que el hecho de que puedan existir dificultades para poder obtener el consentimiento de los Estados miembros no permite asumir que se esté perjudicando el ejercicio de la competencia de la Unión.

188El Consejo estima que, si bien su práctica actual resulta poco cómoda, en la medida en que puede demorar durante un período considerable la celebración de un acuerdo mixto, existen consideraciones institucionales y políticas, entre ellas la legitimidad de los acuerdos mixtos, que justifican esta práctica. En su opinión, se menoscabaría la legitimidad de dichos acuerdos, y también la de la Unión, si esta impusiera a un Estado miembro la obligación de ratificar un acuerdo mixto pese al resultado negativo de un referéndum o a la oposición de una entidad estatal sin darse tiempo para encontrar una solución inclusiva que permita superar las dificultades encontradas.

189El Consejo y Hungría añaden que ciertos elementos del Convenio de Estambul pueden afectar a la identidad nacional de determinados Estados miembros, cuyo respeto por parte de la Unión les está garantizado por el artículo 4TUE, apartado 2. A este respecto, la República de Bulgaria señala que, según el Konstitutsionen sad (Tribunal Constitucional, Bulgaria), determinadas disposiciones de este Convenio contienen conceptos incompatibles con la Constitución y el orden público búlgaros, entre ellos los conceptos de «atribuciones socialmente construidas», «papeles estereotipados» y «género», que tienen por objeto definir el concepto de «sexo» de un modo incompatible con la definición que se le da en la Constitución búlgara. Pues bien, si pese a ello la Unión se adhiriera a dicho Convenio, la República de Bulgaria podría verse obligada, a fin de garantizar el respeto de los compromisos internacionales de la Unión, a aplicar medidas contrarias a su Constitución. Por lo tanto, tal adhesión vulneraría el principio de cooperaciónleal.

190De igual modo, la República Eslovaca, siguiendo un planteamiento análogo al del Consejo, alega que la Národná rada Slovenskej republiky (Consejo Nacional de la República Eslovaca) se ha opuesto a la ratificación del Convenio de Estambul por la República Eslovaca y por la Unión.

191En cualquier caso, Irlanda, el Reino de España y la República Eslovaca estiman que el Consejo puede esperar al «común acuerdo» de los Estados miembros, ya que es una institución de la Unión y, en tal condición, goza de independencia. El equilibrio institucional implica, concretamente, que el Consejo no está obligado a adoptar una decisión de celebración del Convenio de Estambul, ya que dispone de una libertad de elección que forma parte de sus atribuciones. Así pues, esperar al «común acuerdo» de los Estados miembros no infringe ninguna disposición del Derecho de la Unión y permite evitar que hayan de solucionarse conflictos políticos.