ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 70/2021. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 30 DE AGOSTO DE 2022. UNANIMIDAD DE ONCE VOTOS DE LOS MINISTROS ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA, JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ, YAZMÍN ESQUIVEL MOSSA, LORETA ORTI

14. El estudio de fondo que será realizado en este capítulo se dividirá en tres secciones. En primer lugar, se expondrá una síntesis del concepto de invalidez y su calificación. Luego, se plasmará la doctrina constitucional que este Alto Tribunal ha desarrollado respecto del requisito de no haber sido sancionado administrativamente para ocupar cargos públicos de designación. A continuación, se darán razones para el uso del test de razonabilidad y de la inconstitucionalidad de la porción normativa combatida.

15. Concepto de invalidez y su calificación. La accionante argumenta, en resumen, que la norma impugnada es inconstitucional, porque impide que ciertas personas puedan acceder al cargo de director general del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Tlaxcala, por haber sido sancionadas con motivo de una investigación de carácter administrativo, por infracciones graves, que tengan como conclusión la aceptación expresa de culpa o responsabilidad. La exclusión es injustificada y discriminatoria –señala–, puesto que no se tiene en cuenta si la sanción ya ha sido cumplida o si la conducta sancionada se relaciona o no con las atribuciones del cargo. Lo anterior vulnera los derechos de igualdad y no discriminación, a la libertad de trabajo y de acceso a un cargo público. Además, sostiene que si bien la norma tiene un fin constitucionalmente válido, no supera el test de proporcionalidad, pues no asegura que se seleccione a las personas con el perfil idóneo para el puesto. El concepto de invalidez resulta sustancialmente fundado.

16. Doctrina constitucional de los precedentes del tema. Este Tribunal Pleno, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 111/2019,(13) 125/2019,(14) 108/2020,(15) 184/2020,(16) 106/2019(17) y 263/2020,(18) declaró invalidas porciones normativas que constituían requisitos para acceder a cargos públicos por designación. Esas condiciones consistían, en esencia, en no haber sido destituido, inhabilitado o sancionado en procedimiento administrativo de responsabilidades de servidores públicos.

17. En esas sentencias se precisó que en el artículo 35, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se dispone como derecho de la ciudadanía, poder ser nombrado para cualquier empleo o comisión del servicio público, teniendo las calidades que establezca la ley.(19) Y que ese derecho también está reconocido en los artículos 23, numeral 1, inciso c), de la Convención Americana de Derechos Humanos, y 25, inciso c), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.(20)

18. En esos precedentes se precisó que el concepto de "calidades" se refiere a las "características de una persona que revelen un perfil idóneo para desempeñar con eficiencia y eficacia, el empleo o comisión que se le asigne", interpretación que es consistente con la lectura del artículo 1, numeral 2, del Convenio Internacional del Trabajo No. 111, relativo a la Discriminación en Materia de Empleo y Ocupación.(21)

19. En este sentido, se determinó que el término "calidades" alude a las características propias de una persona. Es decir, que se trata de aspectos que le son inherentes y que necesariamente deben de estar relacionadas con el empleo a desempeñar. No se trata, por lo tanto, de cuestiones externas a ella.(22)

20. Asimismo, el Tribunal Pleno indicó que, al definir en la ley las calidades necesarias para que una persona pueda ser nombrada para cualquier empleo o comisión del servicio público, será necesario que los requisitos que establezca el legislador ordinario estén directamente relacionados con el perfil idóneo para el desempeño de la respectiva función. Esto exige que se trate de criterios objetivos y razonables que eviten discriminar a personas que potencialmente tengan las calificaciones, capacidades o competencias (aptitudes, conocimientos, habilidades, valores, experiencias y destrezas) necesarias para desempeñar con eficiencia y eficacia el correspondiente empleo o comisión.

21. Al respecto, el Pleno añadió que para la definición de las respectivas calidades a ser establecidas en la ley como requisitos exigibles para cada empleo o comisión en el servicio público, será importante identificar las tareas o funciones inherentes a cada cargo o puesto público. Ello sin pasar por alto que, para determinados puestos, federales o locales, se exige desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos el cumplimiento de determinados requisitos tasados, como lo es el caso de la edad, el perfil profesional o la residencia, por ejemplo,(23) y que es necesario distinguir entre el acceso a un cargo de elección popular del acceso a un empleo o comisión en la función pública que, acorde al nivel de especialización requerido, puede exigir de calidades técnicas más específicas.

22. En la misma línea jurisprudencial se sostuvo que, fuera de los requisitos establecidos por el poder reformador de la Constitución, el Congreso de la Unión y los Congresos de las entidades federativas cuentan con un amplio margen de libertad legislativa para regular los requisitos específicos de acceso a los cargos públicos. Esto con el fin de que sea el Poder Legislativo el que, en cada caso, delimite el perfil idóneo para ocupar determinada posición, partiendo de su conocimiento específico de las atribuciones que correspondan a cada cargo. Sin embargo, también se ha sostenido que dicho margen de libertad legislativa encuentra su límite en el respeto a los derechos humanos, en especial los de igualdad y no discriminación.

23. También se destacó la necesidad de que los respectivos requisitos sean razonables y permitan de manera efectiva el acceso a la función pública en condiciones generales de igualdad, en respeto a lo previsto en los artículos 1o. y 35, fracción VI, de la Constitución Federal, 23, apartado 1, inciso c), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 25, inciso c), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

24. Es importante precisar que este Tribunal Pleno en los precedentes referidos, en este apartado indicó que el requisito de no haber sido previamente sancionado, inhabilitado o destituido en la vía administrativa no constituye una categoría sospechosa, ya que no se encuentra dentro del catálogo constitucional o convencional que las establece de manera enunciativa, ni se trata de una distinción dirigida a ciertas características o atributos de las personas o grupos que hayan sido históricamente tomados en cuenta para categorizar, excluir, marginalizar y/o discriminar a quienes las tienen o a quienes han sido asociados con estos atributos o características.

25. Así las cosas, el Tribunal Pleno utilizó un test de razonabilidad para analizar las porciones normativas de los precedentes anunciados y determinó que aquéllas se debían invalidar por ser requisitos sobre inclusivos que violan el derecho de igualdad.

27. Al respecto, la jurisprudencia de la Primera Sala(24) refleja que para determinar si una distinción resulta objetiva y razonable, deberá efectuarse un estudio cuya intensidad dependerá del tipo de criterio empleado para realizar la distinción objeto de la litis. Así, existen dos niveles de escrutinio:(25)

a) Escrutinio estricto:(26) debe realizarse por los Jueces constitucionales en aquellos casos en los que la distinción (i) tenga como base las categorías sospechosas enumeradas en los artículos 1o., párrafo quinto, de la Constitución, 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos(27) o (ii) implique una afectación determinante a derechos fundamentales reconocidos en la Constitución o en los tratados internacionales ratificados por el Estado Mexicano.(28) b) Escrutinio ordinario: debe realizarse por los Jueces constitucionales en aquellos casos en los cuales la diferencia de trato supuestamente arbitraria no tenga como base alguno de los criterios antes mencionados.(29) En estos casos, el test de proporcionalidad(30) se llevará a cabo mediante el análisis de la legitimidad de la medida, su instrumentalidad y su proporcionalidad.(31) Esto implica una variación importante del test estricto antes mencionado, consistente en que el estudio de la idoneidad y la necesidad de la medida se reducen a una revisión de su instrumentalidad para perseguir la finalidad constitucionalmente admisible, sin que se exija al legislador que se realice por los "mejores medios imaginables."(32)

28. Con independencia del grado de escrutinio que sea aplicable, el estudio sobre la proporcionalidad de la medida exige un análisis adicional para detectar si el acto o la norma estudiada es adecuada, en el sentido de que no tenga defectos de sobre inclusión o de infra inclusión, de los que derive una vulneración del principio de igualdad y no discriminación.(33) Esta etapa del escrutinio se ha llamado recientemente principio de razonabilidad, conforme al cual se exige una relación lógica y proporcional entre los fines y los medios de una medida, por la cual pueda otorgársele legitimidad.(34)

30. Una vez que se ha comprobado que efectivamente el legislador realizó una distinción, es necesario establecer si dicha medida se encuentra justificada. En este sentido, la justificación de las distinciones legislativas que distribuyen cargas y beneficios se determina a partir del referido análisis de la razonabilidad de la medida.(35)

31. Este análisis supone: i) que se determine si existe una distinción; ii) que se elija el nivel de escrutinio que debe aplicarse para analizar dicha distinción, ya sea un test estricto u ordinario y iii) que se desarrolle cada una de las etapas que supone el test que se ha elegido.

32. Así las cosas, en el caso se usará un test de razonabilidad –escrutinio ordinario(36)– para analizar la porción normativa impugnada, pues en los precedentes citados al inicio de este estudio se indicó que en esos casos se analizaron normas similares y se determinó que no se estaba en situaciones de categorías sospechosas. Ello, pues el requisito de la porción normativa combatida y los de aquellos precedentes no constituyen una condición que entrañe una categoría sospechosa, pues no están relacionados con características o atributos en las personas que hayan sido históricamente tomados en cuenta para categorizar, excluir, marginalizar y/o discriminar a quienes las tienen o a quienes han sido asociados con estos atributos o características.