ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 10/2021. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 30 DE AGOSTO DE 2021. PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO. SECRETARIA: BRENDA MONTESINOS SOLANO.

22. Por otro lado, alega que las normas controvertidas transgreden los principios de proporcionalidad y equidad tributarias los cuales derivan del criterio constitucional de justicia tributaria.

23. Refiere que el alumbrado público constituye un servicio que presta el Estado consistente en proveer la iluminación artificial mínima en los espacios públicos y vialidades para contribuir a la seguridad de peatones y vehículos.

24. Considera que la iluminación en vialidades y espacios públicos es una medida indispensable de seguridad que se utiliza tanto para prevenir accidentes como para actos delictivos. Las señalizaciones viales luminosas, tales como tableros y semáforos, a pesar de cumplir una función de seguridad y formar parte de los espacios públicos, no se consideran sistemas de alumbrado público.

25. Entiende que la naturaleza del servicio de alumbrado público consiste en proporcionar iluminación artificial en los espacios públicos en que se desarrolla la vida cotidiana de todas las personas que habitan en determinada localidad y no sólo los habitantes o las personas residentes, sino también a todas aquellas que se encuentren transitando por el mismo, con el fin de inhibir algún tipo de riesgo que pudiera desarrollarse en áreas carentes de iluminación.

26. Así, sostiene que el servicio de alumbrado público tiene la finalidad de dar seguridad a todas las personas de una comunidad o colectividad, por lo cual no se configura como la prestación de un servicio particular que atienda a beneficiar a personas en específico sino, por el contrario, el beneficio será directo a favor de todos los gobernados por igual.

27. A su juicio, los artículos impugnados vulneran el principio de proporcionalidad tributaria porque establecen un cobro por el servicio de alumbrado público cuyo monto a pagar dependerá de la extensión y el destino que se le dé a un predio, por ejemplo, si se trata de uso doméstico o se destina al comercio o industria.

28. Refirió nuevamente, que las normas controvertidas establecen cuatro distintos coeficientes que se utilizan para calcular la tarifa correspondiente tomando en consideración la extensión de los predios, así como el destino; ello significa que la Legislatura Local previó el cobro del derecho tomando en consideración un elemento totalmente ajeno al costo real del servicio prestado por el Municipio.

29. Afirma que los preceptos impugnados establecen una contribución por la prestación de un servicio público para los habitantes de los Municipios precisados –a la que otorga la naturaleza jurídica de derecho– cuyo objeto o hecho imponible lo constituye el servicio de alumbrado público; sin embargo, la tarifa correspondiente se fijará dependiendo del uso que se les dé a los predios, así como de su extensión.

30. Al respecto, hace referencia a lo resuelto por este Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 28/2019,(1) en la que declaró la inconstitucionalidad de normas de contenido similar a las ahora impugnadas, pues preveían un cobro por derecho de alumbrado público, en las cuales el legislador no sólo gravó el consumo de energía eléctrica siendo incompetente para ello, sino también resolvió que el cobro de este derecho se fijó teniendo en cuenta el tamaño, ubicación y destino del predio que se consideró beneficiado, lo cual no atendía a la capacidad contributiva de los sujetos pasivos ni al costo del servicio, por lo que no cumplió con el contenido de los principios de justicia tributaria.

31. También se refirió a la acción de inconstitucionalidad 21/2020,(2) en la que este Alto Tribunal concluyó que las normas que preveían fórmulas para el cobro del derecho de alumbrado público que consideraban los metros de frente a la vía pública de los predios resultaba violatorio de los principios de proporcionalidad y equidad tributarias, y de seguridad jurídica, porque los elementos que proporcionó el legislador no atendían al costo que representa al Estado la presentación del servicio ni cobra el mismo monto a todas las personas que reciben el mismo servicio en razón de un parámetro razonable.

32. Lo anterior, sostiene, toda vez que se traducían en un trato desigual a los gobernados, ya que impone diversos montos por la prestación de un mismo servicio en el que sólo se presume la capacidad económica de la persona a partir de los metros de frente de su predio a la vía pública, características que, además, son más bien propias de un impuesto y no de un derecho. Además, señala, se estimó que el cobro impugnado provoca una carga desproporcionada e irracional sobre la propiedad o poseedores de los predios, que no son quienes representan el total de la comunidad que se beneficia con la prestación del servicio municipal.

33. Advierte que en los precedentes mencionados la razón de fondo para considerar la inconstitucionalidad de normas que configuren el pago por el servicio de alumbrado público sobre elementos que no se relacionan con el costo real que le represente al Municipio redunda en perjuicio de la capacidad contributiva de los causantes de la contribución, por lo que resulta contraria al principio de proporcionalidad tributaria, tal como acontece en el caso concreto con las leyes de ingresos de diversos Municipios de Querétaro.

34. Es así que, concluye, se transgrede, además, el principio de equidad tributaria, pues la forma en cómo fue determinado el pago de esa contribución trata de forma desigual a los gobernados, ya que impone diversos montos por la prestación de un mismo servicio en el que sólo se presume la capacidad económica de la persona a partir del tipo de uso o destino que se le dé a un predio, aunado a que parecería que en realidad están estableciendo un impuesto y no un derecho.

35. Por tanto, refiere que en el caso que nos ocupa, y dada la similitud con los citados precedentes, ya que el legislador queretano consideró como elemento determinante para el establecimiento de la cuota del derecho el uso, extensión y/o destino de los predios de las personas ello, necesariamente, se traduce en la desproporcionalidad e inequidad de la cuota, puesto que no se atiende al costo real del servicio proporcionado por el Municipio.

36. Afirma que ello ocasiona que la individualización en cuanto al monto de ese derecho se diferencie entre cada contribuyente en razón del destino, uso o naturaleza de los predios de las personas físicas o morales propietarias o poseedoras, ocasionando un pago inequitativo y diferenciado para cada uno de los gobernados obligados a cubrir ese derecho.

37. Aunado a lo anterior, sostiene que por la forma en que se encuentra configurado el derecho, podría darse el caso de que una misma persona pague más de una vez la tarifa establecida si es que es propietaria o poseedora de un inmueble de mayor tamaño, por tener más de un inmueble destinado a uso doméstico, o bien, además de aquél tiene otro predio, pero está destinado al comercio o industria, por lo que estará obligado a cubrir más de un pago.

38. Dicha situación, menciona, es incongruente con la naturaleza misma del servicio de alumbrado público, el cual busca beneficiar a toda la comunidad en su conjunto, y no a una o a determinadas personas particulares. Por tanto, señala, como lo ha sostenido esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que los derechos por servicios respeten los principios tributarios de proporcionalidad y equidad es necesario que la determinación de las cuotas correspondientes por concepto de dicho tributo tenga en cuenta el costo que para el Estado supone prestar el servicio de que se trate y, además, que los montos que se prevean sean fijos e iguales para todos los que reciben servicios análogos.

39. Ello, manifiesta, porque el cobro de derecho por alumbrado público solamente puede establecerse en función del costo que genera la prestación del servicio, no así de manera diferenciada según el tipo o destino de predio, ya que se trata de un beneficio de toda la comunidad y no de sujetos particulares.

40. Por tanto, afirma que las normas controvertidas establecen la obligación de pagar el servicio de alumbrado público tomando en consideración elementos ajenos al costo real erogado por el Municipio, por lo que es inconcuso que resultan contrarios al principio de proporcionalidad en las contribuciones.

41. Concluye que la contribución establecida en las normas impugnadas vulnera el principio de proporcionalidad de los tributos, puesto que la autoridad legislativa impone la contribución atendiendo al destino de los predios de los sujetos pasivos, no así el costo que le causa a los Municipios la prestación de tal servicio.

42. En atención a lo expuesto, asegura que es inconcuso que el principio de equidad tributaria se conculca en todas las leyes de ingresos municipales cuestionadas, en virtud de que establecen que los sujetos de la contribución serán las personas propietarias o poseedoras de predios en el Municipio correspondiente.

43. Finalmente, refiere que lo anterior otorga un trato desigual e injustificado a las personas que son titulares de bienes inmuebles, pues no son las únicas que se benefician del servicio de alumbrado público ya que, como se dijo anteriormente, el mismo favorece a toda la población en general.

44. TERCERO.—Admisión y trámite. Por acuerdo de veintiséis de enero de dos mil veintiuno, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad a la que le correspondió el número 10/2021 y, por razón de turno, designó al Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo como instructor del procedimiento.

45. Por diverso proveído de veintisiete de enero de dos mil veintiuno, el Ministro instructor admitió la acción y ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de Querétaro, para que rindieran sus respectivos informes, y dio vista a la Fiscalía General de la República para que formulara el pedimento correspondiente, así como a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, para que, de considerar que la materia de la presente acción trasciende a sus funciones constitucionales, manifestara lo que a su representación correspondiera.

46. CUARTO.—Informe del Poder Legislativo del Estado de Querétaro. El presidente de la Mesa Directiva y representante legal de la Quincuagésima Novena Legislatura del Congreso del Estado de Querétaro rindió el informe a cargo del Poder Legislativo en el que manifestó lo siguiente: 47. Causas de improcedencia y sobreseimiento. Expresa que la acción de inconstitucionalidad es improcedente por falta de legitimación de la Comisión accionante, en términos del artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución General, en relación con el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución General.

48. Considera lo anterior, en virtud de que la promovente es el órgano encargado de vigilar que el Estado garantice y respete los derechos humanos reconocidos en el orden constitucional y convencional, por lo que no puede alegar violaciones que no se relacionen con éstos, como son los principios tributarios contenidos en el artículo 31, fracción IV, constitucional o la invasión de esferas competenciales, por lo que las cuestiones planteadas por la Comisión accionante escapan de la legitimación de ésta para promover la acción de inconstitucionalidad.

49. Contestación al concepto de invalidez. Por lo que respecta al artículo 26 de la Ley de Ingresos del Municipio de El Marqués, Querétaro, para el ejercicio fiscal 2021, sostiene su constitucionalidad y validez en razón a que, refiere, su integración contempla y establece los principios tributarios, así como los elementos de las contribuciones al señalar el objeto, base, tasa, tarifa y época de pago.

50. Por lo que hace al resto de las normas impugnadas, refiere que las facultades delegadas a la autoridad municipal se encuentran en un primer momento establecidas en la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Querétaro, en el capítulo IV "Del servicio de alumbrado público" del título cuarto "De los derechos", en los artículos 115 a 118, donde se establecen y cumplen con cada uno de los elementos de las contribuciones objeto, base, tasa, tarifa y época de pago.

51. Menciona que cada una de las normas combatidas señala que en la determinación del derecho de alumbrado público atenderá a lo dispuesto en la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Querétaro en relación a que para su cobro se atienda a la firma del convenio con la Comisión Federal de Electricidad pues, conforme a lo referido por la tesis aislada 1a. LIII/2012 (10a.),(3) el legislador cuenta con una amplia libertad en la configuración normativa del sistema tributario sustantivo y adjetivo, que como primer premisa, lo que establece en la Ley de Hacienda, en su artículo 116, como segunda premisa, lo contemplado en los artículos respectivos de las Leyes de Ingresos de los Municipios, donde se toman a consideración los parámetros y elementos de las contribuciones para su accionar al momento de recaudar dicho derecho. Puesto que lo que propiamente hace la Ley de Ingresos del Municipio es retomar la facultad ya dada por dicha Ley de Hacienda de suscribir tal convenio, lo cual no sólo se desprende del convenio, sino también la Ley de Ingresos es clara en referir que se atenderá a lo dispuesto por la multirreferida Ley de Hacienda.

52. Continúa mencionando que la accionante reconoce el objeto, base, tasa y tarifa, no así la época de pago, el cual es el único elemento de la contribución que combate; no obstante, refiere que la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Querétaro contempla todos los elementos mencionados, pues la promovente deja de observar que en el tercer párrafo del artículo 117 establece claramente que la cantidad que resulte puede pagarse de manera mensual, bimestral o anual; por lo que del texto normativo de dicho precepto, las leyes de ingresos combatidas cuentan con los elementos de las contribuciones, que faculta la celebración del convenio.

53. Afirma que el hecho de que una propiedad cuente con alumbrado público sí beneficia directamente a la propiedad en su plusvalía o beneficia a quien ocupa el predio y que, distinto a otros debates llevados ante este Tribunal Pleno, la legislación en Querétaro refiere que los sujetos del pago del mencionado derecho son los propietarios y poseedores de predios del Municipio que se beneficien con el servicio de alumbrado público, como beneficiarios directos, puesto que de los indirectos no es posible cuantificar o establecer condiciones respecto del beneficio que obtienen por la prestación del servicio de alumbrado público, siendo esto un punto toral para diferenciar los derechos como la simple prestación de servicios por parte del Estado y lo que representa el derecho de alumbrado público.

54. Por último, sostiene que una de las pretensiones del accionante es extender los efectos de las normas combatidas a leyes que no fueron materia de la presente acción de inconstitucionalidad, lo cual buscaría declarar la invalidez de una norma que no fue combatida en los plazos establecidos para tal efecto en la ley de la materia.

55. QUINTO.—Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro. El secretario de Gobierno del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro, en representación del gobernador del Estado, señaló, en esencia, lo siguiente:

56. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Sostiene que la promovente no se encuentra legitimada para promover la presente acción de inconstitucionalidad, por lo que se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

57. Considera lo anterior en virtud de que la promovente es el órgano encargado de vigilar que el Estado garantice y respete los derechos humanos reconocidos en el orden constitucional y convencional, por lo que no puede alegar violaciones que no se relacionen con éstos, como son los principios tributarios contenidos en el artículo 31, fracción IV, constitucional o la invasión de esferas competenciales, por lo que las cuestiones planteadas por la Comisión accionante escapan de la legitimación de ésta para promover la acción de inconstitucionalidad.

58. Contestación a los conceptos de invalidez. Refiere que los artículos combatidos no delegan indebidamente en los Ayuntamientos de los Municipios la facultad de determinar elementos y la forma de recaudación del derecho por concepto de servicio de alumbrado público a través del convenio que se establezca con la Comisión Federal de Electricidad, pues lo que establecen los artículos combatidos es que para la determinación del derecho de alumbrado público se debe atender a lo dispuesto en la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Querétaro, en relación a que para su cobro se atienda a la firma del convenio con el organismo federal.

59. Sostiene que el artículo 116 de dicha Ley de Hacienda establece que los Municipios están facultados para determinar la forma del cobro de este derecho, dándoles libertad para decidir si el cobro lo realizan ellos, de manera directa, o lo harán a través del convenio que celebren con la Comisión Federal de Electricidad, para que el cobro de este derecho se realice a través del recibo de pago que emite la mencionada comisión.

60. En relación con lo anterior, afirma que la acción es infundada, pues los artículos de las leyes de ingresos combatidos no establecen de manera alguna una facultad recaudatoria para el Municipio, sino que se refiere a la forma de recabar el derecho que se regula en dicho precepto, esto es, al pago de la contribución.

61. Señala entonces que el derecho de alumbrado público se encuentra previsto en la ley, no en los convenios que los Municipios pueden celebrar con la Comisión Federal de Electricidad, pues en éstos únicamente se establece la forma en la que se cobrará a los sujetos obligados el importe del derecho.

62. Así, afirma que al establecerse en la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Querétaro el derecho de alumbrado público, se respetan los principios de legalidad y de seguridad jurídica y que, en consecuencia, no son ciertas las violaciones que señala la promovente.

63. Señala que las disposiciones materia de la presente controversia cuentan con un mínimo de justificación al perseguir una finalidad objetiva y, desde luego, constitucionalmente válida, como lo es la prestación de un servicio público, con lo que se cumplen los aspectos a que hace mención la referida tesis aislada 1a. LIII/2012 (10a.).

64. Por otro lado, califica de inoperantes los conceptos de invalidez de la accionante, pues asegura que parte de premisas incorrectas, toda vez que el medio para el cumplimiento es idóneo como se desprende de la lectura de la propia legislación, ya sea por conducto del Municipio correspondiente, o bien, a través de la Comisión Federal de Electricidad mediante la suscripción del aludido convenio.

65. Aunado a lo anterior, señala, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos únicamente impugna el contenido de un artículo de las leyes de ingresos de los Municipios que señala de inconstitucionales; sin embargo, enfatiza que los elementos esenciales de la contribución combatida están previstos en la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Querétaro, y esta disposición no fue impugnada en tiempo y forma, consintiendo con ello el contenido de dicha ley, la cual fue publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Querétaro el diecisiete de octubre de dos mil trece, siendo perfectamente claro que ha fenecido el plazo para demandar su inconstitucionalidad; en este sentido, deben tenerse por consentidas las disposiciones que se establecen respecto de la disposición impugnada.

66. SEXTO.—Opinión del fiscal general de la República. No formuló opinión en relación con el presente asunto.

67. SÉPTIMO.—Alegatos. Por acuerdo de seis de abril de dos mil veintiuno, se tuvo al Poder Legislativo de Querétaro y a la Comisión Nacional de Derechos Humanos formulando alegatos.

68. OCTAVO.—Cierre de la instrucción. Agotado en sus términos el trámite respectivo, por proveído de diecinueve de abril de dos mil veintiuno se cerró la instrucción de este asunto y se envió el expediente al Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.