Suprema Corte de Justicia de la Nación

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 296/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 19 DE AGOSTO DE 2021. PONENTE: JAVIER LAYNEZ POTISEK. SECRETARIA: ÉRIKA YAZMIN ZÁRATE VILLA.

Fecha: 12-Ago-2022

Xxi Para Expedir

"La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias, de ejecución de penas y de justicia penal para adolescentes, que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común."

22. El Pleno precisó que dicho artículo se reformó en dos ocasiones antes de tener esa redacción. La primera, a través del "Decreto por el que se reforma la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos", publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de octubre de dos mil trece –cuando se incluyó por primera vez el inciso c)– y, posteriormente, mediante el "Decreto por el que se reforman los párrafos cuarto y sexto del artículo 18 y el inciso c) de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos," publicado en el Diario Oficial de la Federación el dos de julio de dos mil quince, con el que se adicionó la materia sobre justicia penal para adolescentes.

23. En el precedente también se reconoció que las reformas al artículo 73, fracción XXI, inciso c), constitucional respondieron a la implementación de un nuevo sistema de justicia penal a nivel nacional, en el que se reservó de manera exclusiva al Congreso de la Unión la facultad de expedir la legislación única. Por ello, hasta antes de las reformas constitucionales citadas, las entidades federativas sí tenían facultades para emitir sus propias legislaciones sobre mecanismos alternativos de solución de controversias en materia penal y de justicia penal para adolescentes.(20)

24. Precisamente por la existencia de múltiples legislaciones locales en la materia, el artículo segundo transitorio del "Decreto por el que se reforma la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos" de ocho de octubre de dos mil trece estableció lo siguiente:

"La legislación única en las materias procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias y de ejecución de penas que expida el Congreso de la Unión conforme al presente decreto, entrará en vigor en toda la República a más tardar el día dieciocho de junio de dos mil dieciséis.

"La legislación vigente en las materias procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias y de ejecución de penas expedida por el Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal continuará en vigor hasta que inicie la vigencia de la legislación que respecto de cada una de dichas materias expida el Congreso de la Unión conforme al presente Decreto."

25. Además, en el artículo segundo transitorio del "Decreto por el que se reforman los párrafos cuarto y sexto del artículo 18 y el inciso c) de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos" de dos de julio de dos mil quince se estableció lo siguiente:

"El Congreso de la Unión dentro de los 180 días naturales siguientes a la publicación de este decreto en el Diario Oficial de la Federación, deberá expedir la legislación nacional en materia de justicia para adolescentes, previendo las disposiciones transitorias necesarias para diferenciar el inicio de su vigencia, en función de la etapa del proceso de implementación del Sistema Procesal Penal Acusatorio en que se encuentren. En razón de lo anterior, se abroga la Ley Federal de Justicia para Adolescentes, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 2012. "La Ley para el Tratamiento de Menores Infractores para el Distrito Federal en materia de Fuero Común y para toda la República en materia de Fuero Federal, así como la legislación vigente en materia de justicia para adolescentes expedida por las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, continuarán en vigor hasta que inicie la vigencia de la legislación nacional que expida el Congreso de la Unión conforme al presente decreto."

26. Así las cosas, en el precedente referido, el Tribunal Pleno sostuvo que a partir de que entraron en vigor las reformas constitucionales al artículo 73, fracción XXI, inciso c) –esto es, el nueve de octubre de dos mil trece en el caso de los mecanismos alternativos de solución de controversias y el tres de julio de dos mil quince en el caso de la justicia penal para adolescentes–, las Legislaturas de las entidades federativas dejaron de tener facultades para legislar, tanto en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias como en la de justicia penal para adolescentes. Este criterio no sólo les impedía emitir nuevas legislaciones, sino también modificar las legislaciones previamente expedidas por los Congresos Estatales y que, en términos de los artículos transitorios constitucionales referidos, continuaban vigentes en tanto entrara en vigor la legislación única nacional en la materia.(21)

27. En virtud de lo anterior, el Pleno concluyó que la modificación hecha a la norma entonces impugnada carecía de sustento constitucional, pues dichas facultades estaban reservadas en exclusiva al Congreso de la Unión, y por ello se consideró innecesario hacer un análisis exhaustivo del contenido material de los preceptos normativos impugnados. Para apoyar tal conclusión, también se recordó que este Tribunal Pleno, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 12/2014,(22) 107/2014,(23) 15/2015,(24) 106/2014(25) y 29/2015,(26) sustentó similares consideraciones respecto a las competencias exclusivas del Congreso de la Unión en materia procesal penal.

28. En la acción de inconstitucionalidad 12/2014,(27) se señaló que a partir de la fecha de entrada en vigor del decreto por el que se reforma la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se faculta de manera exclusiva al Congreso de la Unión para legislar sobre determinada materia, los Estados ya no pueden legislar al respecto, como lo venían haciendo en términos del artículo 124 constitucional. En la acción de inconstitucionalidad 15/2015,(28) se sustentó que el artículo 73, fracción XXI, constitucional prevé que el Congreso de la Unión será competente para expedir la legislación única en materia de procedimiento penal, de procedimientos alternativos de solución de controversias y de ejecución de penas que regirá en la República, excluyendo de esta forma la concurrencia de los Estados para legislar al respecto y privándolos de la facultad residual para legislar en la materia. Una segunda afirmación fue que los Estados sólo pueden seguir aplicando la legislación local expedida con anterioridad al nueve de octubre de dos mil trece tratándose de mecanismos alternativos de solución de controversias.

29. Finalmente, en la acción de inconstitucionalidad 107/2014,(29) se señaló que la reforma constitucional referida se insertaba en el marco de transición del modelo de justicia penal preponderantemente inquisitorio a uno acusatorio y oral, pues de la experiencia de las entidades federativas en las que se han emitido las normas procesales aplicables a dicho sistema, se advertía la necesidad de homogeneizar la normativa para la eficaz operatividad del sistema, toda vez que las diferencias entre una entidad y otra impactaban en la calidad de la justicia. Así, con todo lo anterior, al fallar la acción de inconstitucionalidad 90/2015, se reforzó el criterio de que las entidades federativas carecían de competencia para legislar en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia penal. Esta conclusión se reiteró al resolver la acción de inconstitucionalidad 115/2015.(30)

30. Además de los criterios narrados, es importante retomar la acción de inconstitucionalidad 99/2019,(31) donde se invalidó el artículo 17, párrafo segundo, en las porciones normativas "o de género" y "o delitos que se persigan de oficio," de la Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar en el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, al estimar que el legislador local invadió la esfera competencial de la Federación. En dicho precedente se retomaron los cuatro criterios fijados por el Tribunal Pleno al fallar la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017, construidos a partir de los criterios reiterados en otras sentencias, que tienen por objeto determinar si ciertas disposiciones emitidas por las Legislaturas Locales resultan violatorias de las facultades del Congreso de la Unión previstas en el artículo 73, fracción XXI, inciso c), Constitucional. (32)

31. Los cuatro criterios sostenidos por el Tribunal Pleno en relación con la materia procedimental penal en general –y, en específico, la relativa a los medios alternativos de solución de controversias en materia penal–, son: primero, que el objetivo de la reforma constitucional de ocho de octubre de dos mil trece fue "la unificación de todas las normas aplicables a todos los procesos penales a fin de hacer operativo el nuevo sistema de justicia penal a nivel nacional";(33) entonces, una vez que esa reforma entró en vigor, se suprimió cualquier atribución de las entidades federativas para legislar en lo concerniente al procedimiento penal, mecanismos alternativos de solución de controversias, ejecución de penas y justicia penal para adolescentes, pues sería el Congreso de la Unión quien emitiría la legislación única aplicable en toda la República.

32. En segundo lugar, para identificar qué conductas se comprenden dentro de la materia "procedimental penal," se debe atender a los contenidos del Código Nacional de Procedimientos Penales, por ser esta legislación donde el Congreso Federal dio cumplimiento a la orden del Constituyente. La misma situación se verifica cuando se pretende identificar los contenidos propios del Sistema Nacional de Justicia para adolescentes o de los mecanismos alternativos de solución de controversias en materia penal; esto es, se debe atender a las leyes correspondientes emitidas por el Congreso de la Unión.

33. El tercero se refiere a que, dado que: a) la reforma constitucional mencionada se enmarca en el nuevo Sistema de Justicia Penal y b) el Constituyente consideró necesaria la unificación normativa para la eficacia operativa del sistema –específicamente para mejorar la impartición de justicia y la persecución de delitos–, a las entidades federativas les está proscrito siquiera repetir los contenidos previstos, tanto en el Código Nacional de Procedimientos Penales(34) como en la Ley Nacional de Ejecución Penal, la Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia para Adolescentes o la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal, pues todas ellas fueron emitidas por el Congreso en uso de su facultad exclusiva prevista en el artículo 73, fracción XXI, inciso c), constitucional.

34. Finalmente, se precisó que existe un ámbito en el que las entidades federativas sí pueden legislar. Este Tribunal Pleno ha reconocido que es válido que las entidades regulen cuestiones propiamente orgánicas(35) o que emitan la "legislación complementaria que resulte necesaria para la implementación" en términos del artículo octavo transitorio del Código Nacional de Procedimientos Penales.(36) En todo caso, su validez se relaciona con que regulen cuestiones internas que no modifiquen o incidan en las reglas procedimentales previstas en dicho código.(37)

35. Este último criterio fue retomado en la controversia constitucional 97/2017,(38) donde el Pleno de esta Suprema Corte invalidó una porción normativa ("cuando se trate de delitos no graves") de la Constitución de la Ciudad de México que establecía que el Centro de Justicia Alternativa facilitaría la mediación como mecanismo de solución de controversias civiles, mercantiles, familiares, de justicia para adolescentes y penales tratándose de delitos no graves. En ese caso, el Tribunal Pleno invalidó la porción referida precisando que, si bien "a primera vista podría considerarse que se trata de una norma estrictamente orgánica por referirse al órgano del Poder Judicial de la Ciudad de México que se encargará de facilitar la mediación," incorporó un contenido que ya había sido desarrollado en la legislación única en materia procedimental penal y de mecanismos alternativos de solución de controversias emitida por el Congreso de la Unión.