ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 109/2021. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 30 DE JUNIO DE 2022. PONENTE: JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ. SECRETARIOS: OMAR CRUZ CAMACHO Y MONSERRAT CID CABELLO.

d. A. Falta de consulta indígena. Después de exponer el parámetro de constitucionalidad y convencionalidad del derecho a la consulta indígena, la promovente señala que respecto a la sección quinta "Educación indígena" –artículos 38 a 40–, de la Ley de Educación de la Ciudad de México, el Congreso de la Ciudad de México fue omiso en efectuar la consulta indígena cuando tenía la obligación de hacerlo.

e. Argumenta que las disposiciones impugnadas impactan en la regulación y reconocimiento de los derechos fundamentales de los que son titulares los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, principalmente en relación con el ejercicio del derecho a la educación.

f. Ello, ya que expresamente se estableció en la ley en comento, que se garantizará el ejercicio de los derechos educativos, culturales y lingüísticos de diversos sectores, incluyendo a las personas indígenas, enfatizando que las acciones estatales en la materia coadyuvarán a salvaguardar y promover la tradición oral y escrita indígena, así como de sus lenguas, como objeto y fuente de conocimiento.

g. Aduce que el legislador no sólo reconoce el derecho a la educación de las personas indígenas, sino que establece que la educación que se imparta contribuirá a preservar su cultura, conocimientos y tradiciones, lo cual se considera una medida de protección a su patrimonio cultural y reconocimiento de sus tradiciones, lo que también es una prerrogativa de los pueblos y comunidades originarios.

h. Considera que derivado de lo anterior, la legislación impugnada es claramente susceptible de impactar directamente en el ejercicio de los derechos de los pueblos originarios, en virtud de que se relaciona directa y estrechamente con la protección y garantía de sus derechos, en la medida en que buscan que la educación que reciban sea acorde con sus necesidades educativas, sociales y culturales.

i. Máxime porque la Ciudad de México alberga a personas identificadas como pertenecientes a pueblos y comunidades originarias y afromexicanas, por lo que es innegable que se encontraba obligada a promover, respetar y proteger sus derechos humanos, entre ellos, el de consulta previa, mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados y de buena fe, a través de sus representantes, para hacerlos partícipes de su derecho a intervenir en la toma de decisiones que les atañen de forma directa.

j. De tal suerte que para hacer efectivos los derechos humanos de los pueblos y comunidades referidos, resultaba fundamental que se garantizara su derecho a la consulta previa, ya que la norma impugnada tiene un impacto significativo en su vida y entorno.

k. No obstante lo anterior, señala que de la revisión del procedimiento legislativo, se desprende que no se llevó a cabo la consulta indígena atendiendo a los estándares nacionales e internacionales en la materia, ni ningún otro acto de acercamiento dirigido a ese sector poblacional con motivo de la creación de la normativa impugnada, a efecto de conocer sus inquietudes y necesidades particulares, lo que constituye una vulneración a sus derechos.

l. Indica que si bien las disposiciones impugnadas pudieran considerarse positivas al establecer diversas obligaciones para las autoridades educativas en materia de educación de los pueblos y comunidades originarios, lo cierto es que el proceso que les dio origen no se apegó a los parámetros que exigen una consulta previa en la materia, por lo que debe declararse su invalidez.

m. B. Falta de consulta a las personas con discapacidad. Después de desarrollar los parámetros internacionales y los establecidos por este Alto Tribunal en materia de consulta a personas con discapacidad, la referida Comisión señala que en la emisión de la sección cuarta "Educación inclusiva y especial" –artículos 30 a 37–, de la Ley de Educación de la Ciudad de México, no existió consulta estrecha y participación activa de las personas con discapacidad, a través de sus representantes o con las asociaciones que fungen para tal efecto, pese a que contiene disposiciones que atañen directamente a este grupo.

n. Aduce que el legislador estableció en las disposiciones impugnadas, normas encaminadas específicamente a garantizar la educación de las personas con discapacidad, con la finalidad de que se reduzcan las limitaciones, barreras o impedimentos que obstaculicen el ejercicio de ese derecho de forma plena e incluyente, así como para eliminar las prácticas de discriminación o exclusión motivadas por esa condición.

o. Señala que tales medidas tienen el propósito de impulsar la participación y el aprendizaje de las personas con discapacidad para que ejerciten de manera plena e integral su derecho a la educación, por lo cual se estatuyeron obligaciones a la autoridad educativa para cumplir esos fines.

p. No obstante, advierte que de la revisión del procedimiento legislativo, concluyó que el Congreso de la Ciudad de México no cumplió con la obligación de realizar una consulta estrecha con personas con discapacidad, a pesar de que se trataba de un proceso decisorio que les afecta directamente.

q. Indica que si bien la Comisión Dictaminadora de la norma impugnada recibió observaciones a cargo de la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México, así como de la Coalición de Personas Sordas, Asociación Civil; Asociación de Sordos del Distrito Federal, Asociación Civil; Federación Mexicana de Sordos, Asociación Civil; Movimiento en Defensa de la Educación Bilingüe de los Sordos, Asociación Civil; IncluSor Centro para la Inclusión Social del Sordo, Asociación Civil y Coalición de Personas Sordas CoPeSor, Asociación Civil; ello de ninguna manera puede considerarse como una participación de las personas con discapacidad o de las organizaciones que las representan. Aunado a que dichas observaciones sólo fueron emitidas por asociaciones especializadas en un determinado tipo de discapacidad, sin que se advierta la representación de otras discapacidades.

r. Concluye que al no haberse efectuado la consulta a personas con discapacidad en la expedición de un ordenamiento que regula cuestiones que les atañen, éste debe invalidarse al resultar incompatible con el parámetro de regularidad constitucional en materia de derechos humanos de las personas con discapacidad.

3. Admisión y trámite. El trece de julio de dos mil veintiuno, el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 109/2021, y lo turnó al Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá para que fungiera como instructor en el procedimiento y formulara el proyecto de resolución respectivo.

4. El Ministro instructor admitió la demanda el ocho de septiembre de dos mil veintiuno, y dio vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Ciudad de México para que rindieran su informe, y requirió al Poder Legislativo Local para que enviara una copia certificada de los antecedentes legislativos de la norma impugnada. Además, requirió al Poder Ejecutivo Local para que exhibiera un ejemplar de la Gaceta Oficial en que se publicó la norma impugnada. Por último, ordenó dar vista al fiscal general de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, para que manifestaran lo que correspondiera.

5. Informe del Poder Legislativo de la Ciudad de México. El Poder Legislativo Local manifestó respecto a la consulta a personas con discapacidad, que este Alto Tribunal ha sostenido en la acción de inconstitucionalidad 41/2018 y su acumulada 42/2018, que existen casos en los que, si la medida legislativa adoptada no tiene un efecto desproporcionado sobre las personas con discapacidad, no se requiere la celebración de consultas. Lo cual se corrobora con la Observación General Núm. 7 del Comité de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

6. Ahora bien, la medida legislativa impugnada no tiene un efecto desproporcionado sobre las personas con discapacidad, ya que únicamente se limitó a ajustar a la realidad de la Ciudad de México, los derechos previamente reconocidos en los artículos 9 y 24 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

7. Así, la norma impugnada al no tener un efecto desproporcionado sobre las personas con discapacidad, no le es aplicable las consultas que mandata el artículo 4, numeral 3, de la referida Convención, ya que éstas sólo deben realizarse cuando la intervención legislativa esté orientada a la adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad, ya sea de manera directa o indirecta, es decir, cuando impliquen una afectación a su esfera jurídica o a lo experimentado en su vida y que se traduzcan en un beneficio o un perjuicio de sus derechos o intereses.

8. Afirma que el decreto impugnado no entraña nuevas medidas legislativas que tengan como propósito afectar experiencias vitales de las personas con discapacidad y tampoco genera modificaciones sustantivas al ordenamiento que se reforma, que se traduzcan en beneficios o perjuicios directos o indirectos a las personas con discapacidad.

9. Destaca que el proceso de dictaminación de la iniciativa que dio origen al decreto impugnado estuvo acompañado de la consulta a que se encontraba obligado en términos del artículo 25, apartado A, numeral 4, de la Constitución Política de la Ciudad de México, que determina el derecho de los ciudadanos de proponer modificaciones a las iniciativas que se presenten al Congreso en un término no menor a diez días hábiles a partir de su publicación en la Gaceta Parlamentaria.

10. De esta obligación dio cuenta el dictamen del que emanó el decreto impugnado, al señalar que fueron turnadas a la Comisión de Educación diversas observaciones que hicieron llegar asociaciones civiles como: Coalición de Personas Sordas, Movimiento en Defensa de la Educación Bilingüe de los Sordos, IncluSor Centro para la Inclusión Social del Sordo, Federación de Sordociegos Nacional de México y Mano en Movimiento, Asociación de Discapacitados Sordos del Distrito Federal y Zona Metropolitana y la Coalición de Personas Sordas CoPeSor.

11. Dichas observaciones fueron analizadas y consideradas viables y que abonaban y fortalecían la norma impugnada, por lo que fueron tomadas en cuenta al dictaminarse las iniciativas de ley, resultando claro que la norma impugnada tuvo la participación de diversas asociaciones civiles que tienen por objeto la protección de la persona con discapacidad.

12. Respecto a la consulta a pueblos y comunidades indígenas, no le asiste la razón a la accionante al partir de una incorrecta interpretación del marco jurídico que regula la consulta indígena, toda vez que no toda disposición que contenga temas relacionados con los pueblos y comunidades indígenas de la Ciudad de México es susceptible de consulta, sino sólo los temas que impliquen afectar sus derechos e intereses, y es el caso que la norma impugnada no entra dentro de ese supuesto.

13. Señala que ha sido criterio de este Alto Tribunal que las autoridades legislativas, en el ámbito de sus atribuciones, están obligadas a consultar a pueblos y comunidades indígenas antes de adoptar una acción o medida susceptibles de afectar sus derechos o intereses, la cual debe ser previa, culturalmente adecuada a través de sus representantes o autoridades tradicionales, informada y de buena fe.

14. En el presente caso, de la norma impugnada no se desprende una disposición que impacte directamente a los pueblos y comunidades indígenas de la Ciudad de México.

15. Resalta que en la Ciudad de México existe una Ley de Derechos de los Pueblos y Barrios Originarios y Comunidades Indígenas Residentes en la Ciudad de México, que fue producto de una consulta indígena, que contempla el derecho a la educación y establece los supuestos cuando procede la consulta a los pueblos y comunidades indígenas de la Ciudad de México, en sus artículos 26, apartado 3 y 35.

16. De la lectura de dichos artículos se desprende que no puede someterse a consulta de los pueblos y comunidades indígenas residentes en la Ciudad de México, leyes que versan sobre derechos humanos y, en el caso, la norma impugnada versa sobre la maximización para hacer efectivo el derecho humano a la educación, ello toda vez que resulta contrario a la misma idea de proteger derechos humanos inalienables el someterlos a consulta.

17. Informe del Poder Ejecutivo de la Ciudad de México. El Poder Ejecutivo Local manifestó, en síntesis, que contrario a lo aducido por la accionante, la reforma regula de manera más amplia y eficaz el derecho a la educación.

18. Señala que es inoperante e infundado el concepto de invalidez de la promovente, pues para la emisión de las disposiciones impugnadas sí se observó lo establecido en los artículos 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales y 4 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, puesto que, como incluso lo confiesa la accionante, existió una consulta previa, libre, informada, de buena fe y culturalmente adecuada de los pueblos y comunidades indígenas, así como la consulta previa, estrecha y activa de las personas con discapacidad y el derecho a la educación.

19. Aduce que para la elaboración de la norma impugnada se realizó el estudio pertinente en el que se involucraron diversos actores y asociaciones que auxiliaron en el proceso legislativo.

20. Manifiesta que se llevaron a cabo diversas mesas de trabajo y consultas con organizaciones representantes de dichos grupos, como se desprende de la exposición de motivos y del dictamen de la Comisión de Educación en relación con diversas iniciativas con proyecto de decreto respecto de la Ley de Educación del Distrito Federal.

21. Al respecto, alude a los oficios con observaciones que se turnaron a la Comisión de Educación, que hicieron llegar diversas asociaciones de personas con discapacidad auditiva. Exigencias que, señala, fueron debidamente cumplidas en el proceso de la ley.

22. Indica que no se puede soslayar que los parámetros a que hace mención la accionante (consulta previa, libre, informada, de buena fe y culturalmente adecuada de los pueblos y comunidades indígenas, así como consulta previa, estrecha y activa de las personas con discapacidad), no se encuentran estipulados en los artículos 4, 5, 6, 7 y 8 de la Convención 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, mucho menos en los diversos 1 y 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, aunado a que la Comisión accionante reconoce expresamente que no existe regulación específica del proceso a seguir para llevarse a cabo tales consultas.

23. Argumenta que la obligación de realizar las consultas quedó establecida en el sexto transitorio de la ley controvertida.

24. Opinión de la Fiscalía General de la República y de la Consejería Jurídica del Gobierno Federal. No formularon opinión en relación con el presente asunto.

25. Alegatos. El Congreso y la Jefatura de Gobierno, ambos de la Ciudad de México, así como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos formularon alegatos mediante escritos presentados en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación los días uno, dos y tres de diciembre de dos mil veintiuno, respectivamente.

26. Cierre de la instrucción. El veinte de enero de dos mil veintidós, habiéndose llevado a cabo el trámite legal correspondiente y al advertir que había concluido el plazo para formular alegatos, se declaró cerrada la instrucción del asunto y se envió el expediente al Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución.