ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 43/2021. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 6 DE JUNIO DE 2022. PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO. SECRETARIA: MERCEDES VERÓNICA SÁNCHEZ MIGUEZ.

49. Como se advierte, las facultades que se otorgan al Ejecutivo no sólo impactan en el propio derecho a la consulta de las personas con discapacidad –que es el tema que aquí se cuestiona–, sino que, además, esas facultades se relacionan con la forma en que el Estado debe elaborar las políticas, legislación y programas para fomentar la inclusión de ese colectivo; lo cual implica que esta regulación incide directamente en los derechos de las personas con discapacidad del Estado de Coahuila, pues las facultades que se otorgan al Poder Ejecutivo de la entidad necesariamente tendrán impacto en el reconocimiento de sus derechos y, por tanto, en la manera en que esas personas se integrarán a la sociedad, así como en la desaparición de las barreras que contribuyen a marcar su discapacidad y, por ende, su discriminación.

51. Así, una vez determinado que en el caso cobra aplicación lo dispuesto en el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y, que por tanto, era exigible la consulta, se sebe analizar si en el caso se efectuó ésta.

52. La respuesta a esta interrogante es negativa; lo anterior, toda vez que al informe rendido por el Congreso de Coahuila, se anexó el dictamen presentado por la Comisión de Atención a Grupos en Situación de Vulnerabilidad de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Coahuila, del cual se desprende como antecedente, que en la sesión celebrada el treinta de noviembre de dos mil veinte, se presentó ante el Pleno del Congreso la iniciativa con proyecto de decreto para adicionar las fracciones XII, XIII y XIV, recorriéndose la ulterior a la fracción XV del artículo 6o. de la Ley para el Desarrollo e Inclusión de las Personas con Discapacidad en el Estado de Coahuila; asimismo, la iniciativa fue turnada en esa misma fecha a la Comisión de Atención a Grupos en Situación de Vulnerabilidad para su estudio, análisis y dictamen.

53. Aunado, se advierte que el dieciséis de diciembre de dos mil veinte, se aprobó el Decreto en cuestión tras considerar satisfecho el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad; en concreto se puso de manifiesto que el día tres de diciembre de dos mil veinte, mediante correo electrónico, vía telefónica y a través de la aplicación WhatsApp, se tuvo comunicación con diversas organizaciones de la sociedad civil de todo el Estado de Coahuila, dedicadas a la atención de grupos en situación de vulnerabilidad, en especial a grupos colectivos y asociaciones civiles en favor de discapacidad.

54. Bajo esa lógica, el Congreso del Estado de Coahuila dice que no debe pasar inadvertido que el mundo entero atraviesa por una pandemia con motivo del COVID-19 y que este país, en particular el Estado de Coahuila, no era la excepción; por lo que, en el caso, el Congreso desarrolló sesiones de trabajo en forma virtual y digital, en las que fueron llamados y escuchados en esa modalidad los grupos vulnerables.

55. No obstante, se estima que lo anterior no es suficiente para acreditar que la comunicación de referencia puede tener el carácter de una verdadera consulta, en los términos que ha señalado este Tribunal Pleno. En efecto, si bien es cierto que ante la pandemia ocasionada por el virus SARS-CoV-2 o COVID-19, la consulta puede realizarse de una manera distinta a la presencial, aprovechando los adelantos tecnológicos de los que hoy en día se dispone, y bajo esa lógica el Congreso Local señala que el tres de diciembre de dos mil veinte mediante correo electrónico, vía telefónica y a través de la aplicación WhatsApp, tuvo comunicación con diversas organizaciones de la sociedad civil de todo el Estado de Coahuila, lo cierto es que no demostró que esa comunicación haya cumplido los parámetros establecidos por esta Suprema Corte a fin de que pueda considerarse como una genuina consulta; y que, en consecuencia, se haya cumplido con lo dispuesto en el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

56. En efecto, no demostró que esa comunicación, misma que se pretende equiparar a una consulta, haya sido pública, abierta y regular, pues no se acompañó la documentación necesaria, a fin de acreditar en qué términos se realizó la convocatoria para participar en la consulta respectiva; por tanto, no se sabe cuáles fueron las reglas, plazos, procedimientos o términos que se establecieron para que las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan pudieran participar en esa comunicación o consulta.

57. Tampoco puede considerarse que haya sido estrecha y con participación preferentemente directa de las personas con discapacidad, pues sólo se dice que hubo comunicación con diversas organizaciones de la sociedad civil; sin embargo, no se especifica cuáles fueron las organizaciones que participaron a efecto de determinar con certeza si las personas con discapacidad fueron debidamente representadas.

58. Así, se estima que este punto es importante porque en la Observación General número 7, sobre la participación de las personas con discapacidad, el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad señala la importancia de hacer dos distinciones: (i) la primera consiste en distinguir entre organizaciones de personas con discapacidad y organizaciones para las personas con discapacidad; y, (ii) la segunda, consiste en distinguir entre las organizaciones de personas con discapacidad y otras organizaciones de la sociedad civil.

59. La relevancia de la distinción recae en que de conformidad con la observación general, las organizaciones de personas con discapacidad sólo podrán ser aquellas dirigidas, administradas y gobernadas por personas con discapacidad y la mayoría de sus miembros deben ser personas con discapacidad; en cambio, las organizaciones para las personas con discapacidad son aquellas que prestan servicios y defienden los intereses de las personas con discapacidad, lo que en la práctica puede dar lugar a conflictos de intereses si esas organizaciones anteponen sus objetivos como entidades de carácter privado a los derechos de las personas que supuestamente defienden.

60. Finalmente, señala que el término "organización de la sociedad civil" puede comprender distintos tipos de organizaciones e institutos de investigación, las organizaciones de prestatarios de servicios y otros interesados de carácter privado; en ese sentido, se señaló que las organizaciones de personas con discapacidad son un tipo concreto de organización de la sociedad civil.

61. Bajo esa lógica, es claro que para tener por satisfecha la consulta a que alude el artículo 4.3 de la Convención, no basta con señalar que existió comunicación con diversas organizaciones de la sociedad civil; pues se debe tener la certeza que esas organizaciones realmente son de y para personas con discapacidad, a efecto de determinar con certeza si éstas fueron debidamente representadas, ya sea a través de una organización o incluso de manera individual.

62. Por otra parte, no se demostró que la comunicación a que se alude haya sido accesible, pues al no acompañar la documentación respectiva, tampoco se tiene la certeza de que la consulta se haya realizado en un lenguaje comprensible, en formato de lectura fácil y lenguaje claro o en formatos digitales accesibles.

63. Adicionalmente, tampoco se desprende que haya sido informada, significativa, con participación efectiva y transparente, toda vez al no haberse acompañado la documentación correspondiente, no se tiene certeza acerca de si las personas u organizaciones de la sociedad civil que se dice participaron en la comunicación estaban enterados de la naturaleza y consecuencias de esa participación, tampoco se advierte cuál fue la conclusión a la que se llegó a partir de esa comunicación; y, por lo mismo, tampoco se sabe si esa conclusión fue oportunamente debatida, ni si la opinión expresada fue o no tomada en cuenta por el órgano legislativo, aspecto que es de suma importancia, porque este Tribunal Pleno ya ha señalado que el propósito de la consulta es que realmente se tomen en cuenta las opiniones expresadas y sean debatidas, pues lo que se pretende es que enriquezca con su visión la manera en que el Estado realmente puede llegar a eliminar las barreras sociales que marcan la discapacidad a fin de que logren su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos en igualdad de condiciones, mas no que se conviertan en simples expositores, cuyas manifestaciones no sean tomadas en cuenta.

64. Así, es evidente que la comunicación a la que alude al Poder Legislativo del Estado de Coahuila no es suficiente para considerar que se haya llevado a cabo la consulta en términos del artículo 4.3 de la Convención, en tanto que esa comunicación no reúne los requisitos que esta Suprema Corte ha desarrollado; lo anterior, sin que la autoridad pueda excusarse en la emergencia sanitaria mencionada, pues al resolver la acción de inconstitucionalidad 136/2020(20) se indicó que las medidas de emergencia sanitaria no pueden ser empleadas como pretexto o justificación para adoptar decisiones sin implementar un procedimiento de consulta en forma previa, situación que además se reiteró en la acción de inconstitucionalidad 212/2020.

65. Ahora bien, no pasa inadvertido que los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Coahuila sostienen que: (i) en la exposición de motivos correspondiente, se indica que la iniciativa de reforma tiene como propósito ampliar el catálogo de facultades del titular estatal, para que desde ese Poder se promueva la consulta y la participación de las personas con discapacidad en la elaboración y aplicación de políticas, legislación y programas de atención a personas con discapacidad, así como la promoción de sus derechos fundamentales; y, (ii) en el dictamen correspondiente se señaló que con esa propuesta se estarían homologando las facultades del Ejecutivo Local con las que tiene el presidente de la República en materia de inclusión y consulta a personas con discapacidad.

66. No obstante, lo anterior no autoriza que las autoridades estatales queden relevadas de la obligación de llevar a cabo la consulta previa necesaria, máxime si en el caso se dice que parte del propósito de la reforma es precisamente promover la consulta previa.

67. Tampoco basta que se pretende homologar las facultades del Ejecutivo Local con las del presidente de la República, pues aun en el supuesto de que sólo se pretendiera que la legislación local se homologase a la federal, ello no relevaría la obligación de realizar la consulta; en principio sería necesario demostrar que el legislador local sólo se concretó a replicar el contenido de la ley general, y después evidenciar que esa ley preexistente fue consultada, lo que en el caso tampoco se demuestra.