AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1014/2006.

I. El ad quem realiza una interpretación incorrecta del artículo 133 constitucional y, con base en ello, concluye que después de la Constitución Federal y los tratados internacionales, las leyes reglamentarias de los preceptos constitucionales se encuentran jerárquicamente por encima de los ordenamientos locales.

Lo anterior es así, en virtud de que si todas las normas constitucionales tienen el mismo nivel jerárquico en nuestro sistema jurídico, es indudable que las leyes que emanan de tales normas tienen el mismo nivel; bajo tal consideración, no es dable sostener la supremacía de leyes que reglamentan normas constitucionales en relación con las leyes locales, pues no debe perderse de vista que estas últimas también tienen como fundamento para su emisión una norma constitucional, que es el artículo 124; por lo que las leyes que reglamentan una disposición constitucional tienen exactamente la misma jerarquía que las leyes estatales, puesto que ambas emanan de preceptos constitucionales que no tienen una distinción que pudiese determinar su diferencia jerárquica.

II. Por otra parte, el Tribunal Colegiado señaló que desde el punto de vista de su formación y modificación, las normas se clasifican en: a) Leyes reglamentarias, b) Leyes ordinarias, c) Leyes orgánicas y d) Normas individualizadas, atendiendo únicamente a criterios doctrinales; por lo que tal clasificación no puede constituir motivación legal para la emisión del fallo recurrido, pues no encuentra sustento jurídico en la Constitución. En ese tenor, si el Tribunal Colegiado no justificó por qué se apoyó en criterios doctrinales, analizando objetiva y racionalmente las argumentaciones jurídicas correspondientes, asumiendo personalmente las que le resultaban convincentes, no resulta válido que haya apoyado su fallo en un criterio doctrinal que no encuentra sustento en precepto legal alguno.

III. También debe indicarse que resulta incorrecto sostener una distinción entre las leyes que emite el Congreso de la Unión, puesto que tal diferenciación no se desprende del texto de nuestra Carta Magna.

En efecto, la Constitución Federal no establece distinción alguna entre las leyes que emanan de la misma y las que son expedidas por el Congreso de la Unión, es más, válidamente puede sostenerse que tales leyes son iguales ante el Texto Constitucional, si se considera que éstas siguen el mismo procedimiento para su creación, según lo previsto por el artículo 72 del Código Supremo, y son emitidas por el mismo órgano legislativo federal, amén de que la atribución del órgano legislativo federal para emitir cualquiera de las leyes referidas deviene del artículo 73 constitucional. Se sostiene lo expuesto, pues la facultad que tiene el Congreso de la Unión para emitir las leyes en relación con las materias expresamente establecidas en el artículo 73 constitucional, se establece evidentemente en dicho numeral; asimismo, la atribución para expedir las leyes que reglamentan preceptos constitucionales se encuentra prevista en la fracción XXX del ordinal en comento, en donde se establece que el referido órgano legislativo federal cuenta con facultades para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades concedidas en nuestra Carta Magna a favor de los Poderes de la Unión.

Bajo tal consideración, es evidente que la facultad que tiene el Congreso de la Unión para emitir cualquier tipo de leyes que reglamenten o no un precepto constitucional, es única y está prevista por el artículo 73 de la Ley Suprema y no en otra disposición constitucional diversa.

IV. Aunado a lo anterior, las leyes emitidas por el Congreso de la Unión en el ejercicio de las facultades que le otorga la Constitución Federal, deben entenderse únicamente como leyes federales, pues no hay precepto constitucional que las distinga; por lo tanto, aun cuando tales leyes federales detallen o reglamenten preceptos de la misma Constitución, ello no implica que dichos ordenamientos legales se sitúen jerárquicamente por encima de las leyes locales o estatales.

V. Ahora bien, contrariamente a lo establecido por el ad quem, el artículo 133 constitucional no establece ninguna relación de jerarquía entre leyes federales y locales, sino competencia determinada, puesto que en términos del artículo 124 constitucional, las primeras, son emitidas por el Congreso de la Unión, mientras que las segundas por las legislaturas de las entidades federativas, ello dentro del ámbito de sus respectivas atribuciones.

En este orden de ideas, es importante destacar que tanto las leyes federales como las locales deben ceñirse al texto que establece la Constitución, de conformidad con lo dispuesto por el propio artículo 133 constitucional; por ende, si dichos ordenamientos jurídicos observan las disposiciones de la Ley Suprema y son expedidos por los órganos legislativos correspondientes, bajo la competencia que fija la misma Constitución, no es dable considerar que unos estén jerárquicamente por encima de otros, como lo sostiene el a quo.

SEXTO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que asiste la razón al recurrente, en virtud de que al tenor de lo establecido en los artículos 124 y 133 de la Constitución General de la República, no existe jerarquía alguna entre las leyes federales y las leyes locales, aunado a que si bien la Ley del Seguro Social constituye una ley reglamentaria de la propia Constitución, ello no implica que esta última ley sea jerárquicamente superior a la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato.

En efecto, si bien la Ley del Seguro Social es reglamentaria de los artículos 123, fracción XXIX(1) y 90(2) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que, por una parte, regula los seguros y los servicios mencionados en aquel numeral y, por otra parte, define la estructura del Instituto Mexicano del Seguro Social, organismo descentralizado federal, y sus relaciones con el Ejecutivo Federal y algunas de las dependencias de éste, ello no implica que el referido ordenamiento tenga una jerarquía diferente a la de las demás leyes federales, al no existir sustento constitucional alguno para considerar que una ley, por el hecho de ser reglamentaria de un precepto constitucional, tenga una especial posición en el orden jurídico nacional.

Al respecto, es menester considerar que las leyes que expida el Congreso de la Unión para regular una determinada materia que a la Federación le ha sido reservada expresamente por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la medida que se encuentran limitadas a incidir en el ámbito estrictamente federal -pues su emisión no se sustenta en una habilitación constitucional que permita al Congreso de la Unión incidir en los diversos órdenes jurídicos de los Estados, del Distrito Federal o de los Municipios-, se ubican en el mismo plano jerárquico que el de las demás leyes federales, ya que al trascender al mismo ámbito material de validez y sujetarse a idéntico proceso legislativo de creación, modificación y derogación, no existe justificación constitucional que permita conferirles diversa jerarquía.

Por ello, de aceptarse la premisa en la que se sustenta el fallo recurrido, las leyes expedidas por los Congresos de los Estados, al emitirse con base en un mandato expreso de un precepto constitucional, como es el caso de las dictadas con sustento en el párrafo último de la fracción IX del artículo 117 constitucional, tendrían mayor jerarquía que las leyes federales a las que doctrinalmente no se les considere reglamentarias de la propia Constitución.

En ese tenor, debe reconocerse que la Constitución General de la República no establece distinción jerárquica alguna entre la legislación emitida por el Congreso de la Unión para regular las materias reservadas a la Federación, independientemente de que las leyes respectivas, expresa o implícitamente, deriven de lo previsto en una específica porción normativa de la propia Constitución; máxime que, finalmente, toda expresión legislativa federal encuentra sustento cuando menos competencialmente en este magno ordenamiento, con independencia del grado de libertad de configuración que el mismo autorice al Congreso de la Unión.

En ese orden de ideas, para dar respuesta a los agravios materia de esta instancia, relacionados con la interpretación directa de la Constitución General, también resulta necesario precisar que tal como lo ha reconocido la jurisprudencia de este Alto Tribunal, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece una relación jerárquica entre la legislación federal y la legislación local, con independencia de que aquélla derive de lo previsto expresamente en un precepto constitucional, por lo que para solucionar cualquier aparente contradicción entre ambas, deberá verificarse cuál de ellas fue emitida por la autoridad que actuó dentro de su esfera competencial, atendiendo al principio de reserva establecido en el artículo 124 constitucional.

Cabe señalar que la inexistencia de una relación jerárquica entre la esfera federal y la esfera local se corrobora con lo establecido en los artículos 103, fracciones II y III,(3) y 105, fracción I, inciso a),(4) de la Constitución General de la República, ya que al preverse la posibilidad constitucional de que la Federación pueda invadir la esfera de los Estados y, por ende, la necesidad de contar con medios de control que permitan restaurar el orden constitucional cuando ello acontezca, se advierte que, por regla general, la esfera federal no condiciona el contenido de la normativa que compete expedir a las Legislaturas Locales.

Al respecto, es aplicable la tesis jurisprudencial que lleva por rubro, texto y datos de identificación los siguientes:

"LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACIÓN JERÁRQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA CONSTITUCIÓN. El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece ninguna relación de jerarquía entre las legislaciones federal y local, sino que en el caso de una aparente contradicción entre las legislaciones mencionadas, ésta se debe resolver atendiendo a qué órgano es competente para expedir esa ley de acuerdo con el sistema de competencia que la Norma Fundamental establece en su artículo 124. Esta interpretación se refuerza con los artículos 16 y 103 de la propia Constitución: el primero al señalar que la actuación por autoridad competente es una garantía individual, y el segundo, al establecer la procedencia del juicio de amparo si la autoridad local o federal actúa más allá de su competencia constitucional." (Tesis 3a./J. 10/91, Octava Época, Semanario Judicial de la Federación, Tomo VII, marzo de 1991, página 56. No. Registro: 207030).

Por otra parte, si bien existe el criterio aislado de este Tribunal Pleno consistente en que el artículo 133 reconoce la existencia de leyes del Congreso de la Unión que previa habilitación constitucional se erigen en leyes generales(5) integrantes del orden jurídico superior y que, por ende, son jerárquicamente superiores a las de los Estados, en virtud de que mediante ellas se distribuyen funciones respecto de una determinada materia entre los órdenes jurídicos parciales que conforman al Estado mexicano, lo cierto es que la Ley del Seguro Social no participa de la naturaleza de ese tipo de ordenamientos.

Para arribar a esta conclusión debe destacarse que no existe en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos habilitación expresa para que al expedir la Ley del Seguro Social se distribuyan competencias entre la Federación, Estados y Municipios; aunado a que el ámbito material de validez de esta ley no trasciende del que corresponde a la Federación, sin que este Alto Tribunal haya sostenido analogía alguna entre las llamadas leyes reglamentarias y las referidas "leyes generales".

En abono a lo anterior, si bien es cierto que la Ley del Seguro Social en su artículo 3o. establece que la realización de la seguridad social está a cargo de entidades tanto federales como locales conforme a lo dispuesto por la misma y en los demás ordenamientos legales sobre la materia,(6) debe señalarse que la aplicación de esa normativa federal por parte de las autoridades administrativas estatales, en atención a lo previsto en la fracción VII del artículo 116 constitucional,(7) está condicionada a la celebración de los convenios previstos en la propia ley, específicamente en sus artículos 13,(8) 89(9) y 251.(10)

En este contexto, se estima que la Ley del Seguro Social no puede considerarse como una ley de las denominadas por el criterio aislado de este tribunal como "ley general", sino como una ley de naturaleza estrictamente federal que podrá aplicarse por las autoridades estatales y municipales previa celebración de los convenios mencionados en los preceptos antes señalados, al tenor de lo previsto en la fracción VII del artículo 116 constitucional, a diferencia de lo que sucede con las referidas "leyes generales" las que por su propia naturaleza y su diverso ámbito material de validez son aplicables, por lo regular, por autoridades diversas a las federales sin necesidad de convenio alguno.

Ante ello, para resolver la notoria contradicción entre lo previsto en la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato que en su artículo 2o. señala como sujetos obligados al pago del "impuesto sobre nóminas" a la Federación, incluidas sus entidades paraestatales, y lo señalado en la Ley del Seguro Social que en su artículo 254 indica que el Instituto Mexicano del Seguro Social, sus dependencias y servicios, no serán sujetos de contribuciones federales, estatales y municipales, debe tomarse en cuenta si en términos de las bases que al tenor de lo previsto en la Constitución General de la República rigen la distribución de la potestad tributaria entre la Federación y los Estados, la facultad para imponer un tributo que recaiga sobre las erogaciones que realice el citado organismo descentralizado federal e, incluso, para determinar si se encuentra obligado o exento de su pago, corresponde a la Federación o a los Estados.

Para tal fin, debe tomarse en cuenta que, como lo ha precisado este Alto Tribunal, el sistema de distribución de la potestad tributaria entre la Federación y los Estados se sustenta en lo previsto en los artículos 73, fracciones VII y XXIX, 117, fracciones IV, V, VI y VII y 118, fracción I, constitucionales, tal como deriva de los criterios jurisprudencial y aislado que llevan por rubros, textos y datos de identificación, respectivamente:

"IMPUESTOS. SISTEMA CONSTITUCIONAL REFERIDO A LA MATERIA FISCAL. COMPETENCIA ENTRE LA FEDERACIÓN Y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS PARA DECRETARLOS. Una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales que se refieren a materia impositiva, determina que no existe una delimitación radical entre la competencia federal y la estatal, sino que es un sistema complejo y las reglas principales las siguientes: a) Concurrencia contributiva de la Federación y los Estados en la mayoría de las fuentes de ingresos (artículos 73, fracción VII, y 124); b) Limitación a la facultad impositiva de los Estados mediante la reserva expresa y concreta de determinada materia a la Federación (artículo 73, fracción XXIX) y c) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículos 117, fracciones IV, V, VI y VII y 118)." (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, 151-156, Primera Parte, página 149. No. Registro: 232505).

"COORDINACIÓN FISCAL ENTRE LA FEDERACIÓN Y LOS ESTADOS. EVOLUCIÓN DE SU REGULACIÓN AL TENOR DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS DE 5 DE FEBRERO DE 1917 Y SUS REFORMAS. Del análisis del desarrollo de las disposiciones de la Constitución General de la República vigente que han regulado la distribución de la potestad tributaria entre la Federación y las entidades federativas, así como el reparto de los recursos recaudados por esos niveles de gobierno, se advierte que el sistema de coordinación fiscal entre los mismos se ha desarrollado al tenor de tres diversos marcos constitucionales, cuya precisión resulta relevante para fijar el alcance de los convenios de coordinación fiscal celebrados conforme a la actual Ley de Coordinación Fiscal. Al respecto, destaca que en el texto original de la referida Carta Magna no se distribuyeron las fuentes o las materias sobre las cuales se ejercería la potestad tributaria por el Congreso de la Unión y las Legislaturas Locales, generándose un auténtico sistema concurrente de coordinación, donde la Federación tenía la libertad de establecer contribuciones sobre cualquier hecho o acto jurídico y los Estados únicamente encontraban limitado el ejercicio de la mencionada potestad, por lo dispuesto en los artículos 117, 118 y 131 constitucionales, en el sentido de no establecer tributos sobre el comercio exterior o interior, ni gravar el tránsito de personas o cosas que atravesaran su territorio. Al tenor de esas bases constitucionales, fue el Congreso de la Unión, en su carácter de legislador federal, el que gradualmente estableció un auténtico sistema de coordinación fiscal entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios, el cual se sustentaba, por una parte, en participaciones de los impuestos federales a favor de las haciendas locales y, por otra parte, en una contribución federal prevista originalmente en la Ley Federal del Timbre, que recaía sobre los ingresos tributarios de carácter local y municipal y que constituía una auténtica participación de los impuestos de esos niveles de gobierno a favor de la Federación. Posteriormente, con la reforma realizada al artículo 73, fracción X, de la Constitución General de la República, el dieciocho de enero de mil novecientos treinta y cuatro, se estableció a nivel constitucional, por primera ocasión, un sistema de coordinación fiscal basado en la participación que respecto de un preciso tributo federal distribuiría la Federación entre las entidades federativas, destacando que del análisis de los debates que dieron lugar a la citada reforma y de las modificaciones que se hicieron a la iniciativa del Ejecutivo, la que no contemplaba erigir a nivel constitucional el sistema de participaciones, se colige que fue intención del Poder Revisor de la Constitución reconocer que las actividades relacionadas con las materias previstas en la fracción X del mencionado artículo 73 de la Carta Magna únicamente podrían gravarse por la Federación y que, en el caso de las contribuciones relacionadas con la energía eléctrica, por constituir éstas una fuente importante de recursos para las haciendas locales, al sustraerse de las respectivas legislaturas la potestad tributaria respectiva, era necesario restañarlas a través de un sistema de participaciones que legalmente ya existía pero que se garantizaría con un precepto constitucional. Al tenor de este contexto constitucional se realizaron diversas reformas legales que conformaron un nuevo sistema de coordinación fiscal basado en las participaciones que de los impuestos federales y locales se redistribuirían entre los tres niveles de gobierno. Con posterioridad, conforme a la reforma constitucional del veinticuatro de octubre de mil novecientos cuarenta y dos, se modificó radicalmente el sistema nacional de coordinación fiscal entre la Federación y las entidades federativas, fragmentándose la regulación constitucional de la facultad legislativa del Congreso de la Unión, al normarse su distribución entre los referidos niveles de gobierno, en su ámbito general, en la fracción X del artículo 73 y uno de sus ámbitos específicos, el relativo al ejercicio de la potestad tributaria, en la fracción XXIX del propio precepto constitucional. Además, al crearse una disposición especial para regular la distribución de la potestad tributaria, se otorgó al Congreso de la Unión la atribución para imponer contribuciones en exclusiva sobre determinadas materias; asimismo, en la propia fracción XXIX se estableció que las entidades federativas participarían en el rendimiento de las contribuciones especiales en la proporción que la ley secundaria federal determinara, con lo que se consolidó el sistema de coordinación fiscal basado en la participación que concediera la Federación a las entidades federativas de lo recaudado vía tributos federales, pues tal participación no se limitaría a la de los ingresos derivados del impuesto a la energía eléctrica, sino también respecto de los diversos tributos especiales de carácter federal. En ese contexto, debe precisarse que, en esencia, el marco constitucional que se estableció a partir del año de mil novecientos cuarenta y dos es el sustento del sistema que a la fecha, en sede constitucional, rige la coordinación fiscal entre la Federación y las entidades federativas, sin que su estructura haya sido alterada como consecuencia de que en mil novecientos cuarenta y nueve se adicionara un inciso g) a la fracción XXIX del artículo 73 en cita, con el fin de reservar a la Federación la potestad para gravar en exclusiva la producción y consumo de cerveza." (Tesis 2a. CLXX/2000, Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, diciembre de 2000. No. Registro: 190635).

En ese contexto, en principio, debe destacarse que el artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución Federal otorga al Congreso de la Unión la facultad exclusiva para establecer contribuciones que recaigan sobre determinadas fuentes de riqueza. Dicho numeral señala: