AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 635/99. INMOBILIARIA SAN MATEO 20, S.A. DE C.V.

"Artículo 7o. Cuando esta ley prevenga el ajuste o la actualización de los valores de bienes u operaciones que por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país han variado, se aplicarán los siguientes factores:

"I. Para calcular la modificación en el valor de los bienes y operaciones en un periodo se utilizará el factor de ajuste que corresponda conforme a lo siguiente:

"a) Cuando el periodo sea de un mes, se utilizará el factor de ajuste mensual que se obtendrá restando la unidad del cociente que resulte de dividir el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes de que se trate, entre el mencionado índice del mes inmediato anterior.

"b) Cuando el periodo sea mayor de un mes se utilizará el factor de ajuste que se obtendrá restando la unidad del cociente que resulte de dividir el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes más reciente del periodo, entre el citado índice correspondiente al mes más antiguo de dicho periodo.

"II. Para determinar el valor de un bien o de una operación al término de un periodo, se utilizará el factor de actualización que se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes más reciente del periodo, entre el citado índice correspondiente al mes más antiguo de dicho periodo."

"Artículo 7o. C. Las cantidades en moneda nacional que se establezcan en esta ley para señalar límites de ingresos, deducciones y créditos fiscales, así como las que contienen las tarifas y tablas, se actualizarán en los meses de enero, abril, julio y octubre con el factor de actualización correspondiente al periodo comprendido desde el cuarto mes inmediato anterior hasta el último mes inmediato anterior a aquel por el cual se efectúa la actualización, mismo que se obtendrá de conformidad con el artículo 17-A del Código Fiscal de la Federación. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público realizará las operaciones aritméticas previstas en este artículo y publicará el factor de actualización en el Diario Oficial de la Federación a más tardar el día 10 de los meses citados."

De la lectura de los preceptos antes transcritos se advierte que ante el fenómeno inflacionario, que provoca la pérdida del valor adquisitivo de la moneda nacional, en aras de que las contribuciones que sirven de sustento al gasto público pierdan en la menor medida posible ese poder, el legislador ha vinculado el monto al que deben ascender aquéllas con la erosión que sufra ese medio de cambio.

Con el fin de evitar que ese fenómeno económico disminuya la capacidad del gasto público programado e impida a los gobernados contribuir a éste en la medida proporcional que el legislador estimó conveniente, se consideró necesario actualizar el valor monetario de los hechos o circunstancias que constituyen el objeto de diversos tributos, así como las tarifas que resultan aplicables para determinar el monto de algunas contribuciones.

Con tal objeto se acudió al instrumento estadístico que para efectos de la medición del fenómeno inflacionario ya se venía utilizando por el Banco de México, el Índice Nacional de Precios al Consumidor.

En esa medida, al prever el legislador el uso de ese índice, con el objeto de actualizar, en su caso, el valor de las contribuciones, de los hechos o circunstancias que se gravan mediante éstas y de las tarifas que se establecen para su cálculo, resulta inconcuso que para cumplir con el principio de legalidad tributaria fue necesario que en una disposición general, formal y materialmente legislativa, se fijara el procedimiento al cual se sujetaría la entidad o dependencia del Estado que llevaría a cabo el cálculo de tal índice, pues de lo contrario, al constituir un factor determinante para el cálculo de los tributos, el gobernado se encontraría en un estado de incertidumbre sobre el procedimiento para determinarlos, quedando a discreción del órgano técnico el mecanismo para determinar el referido índice y, por ende, los términos en que se debe contribuir al gasto público.

Ante lo dispuesto en el artículo 20 del Código Fiscal de la Federación, en el cual únicamente se establecía que a fin de determinar las contribuciones y sus accesorios se aplicaría el Índice Nacional de Precios al Consumidor calculado por el Banco de México, sin que se precisara en ese precepto, o en uno diverso, los componentes, bases, criterios o reglas que se considerarían para formular ese índice, situación que prevaleció hasta el treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho, la actual integración de esta Suprema Corte determinó que tal situación resultaba transgresora del principio de legalidad tributaria, como se advierte de la tesis jurisprudencial cuyo rubro, texto y datos de identificación son los siguientes:

"ÍNDICE NACIONAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR. EL ARTÍCULO 20 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN ES INCONSTITUCIONAL POR VIOLAR LA GARANTÍA DE LEGALIDAD TRIBUTARIA (TEXTO VIGENTE EN MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y SIETE). El segundo párrafo del artículo 20 del Código Fiscal de la Federación, según texto vigente en el año de mil novecientos ochenta y siete, al disponer que deberá aplicarse el Índice Nacional de Precios al Consumidor calculado por el Banco de México para determinar las contribuciones y sus accesorios, en los casos en que las leyes fiscales así lo establezcan, viola la garantía de legalidad tributaria consagrada en el artículo 31, fracción IV, constitucional, porque no precisa los componentes, bases, criterios o reglas que deberán considerarse para formular el citado índice, sino que deja en manos del Banco de México la determinación de uno de los elementos que los contribuyentes deben considerar para calcular la base gravable, con lo cual se quebranta la garantía ya citada que busca salvaguardar a los particulares de la actuación caprichosa de autoridades u órganos distintos del legislador, sin que obste a esta conclusión que el índice de que se trata puede ser un instrumento de medición económica confiable, por cuanto su elaboración se halla encomendada a un organismo capacitado técnicamente para detectar las variaciones inflacionarias, pues lo cierto es que la Constitución exige que sea precisamente el legislador y no otro órgano u organismo diverso, quien precise todos los elementos de la contribución." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, octubre de 1995, tesis P./J. 27/95, página 52).

Ante el nuevo sistema legal para calcular el Índice Nacional de Precios al Consumidor derivado de la reforma legal que incorporó el artículo 20 bis al Código Fiscal de la Federación, la anterior integración de este Alto Tribunal emitió la tesis jurisprudencial, compartida por la actual, cuyo rubro, texto y datos de identificación son los siguientes:

"ÍNDICE NACIONAL DE PRECIOS. LOS ARTÍCULOS 17-A, 20 Y 21 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN EN CUANTO LO ESTABLECEN, NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. Los artículos 17-A, 20 y 21 del Código Fiscal de la Federación aludidos, previenen que cuando las leyes fiscales así lo establezcan, a fin de determinar las contribuciones fiscales y sus accesorios se aplicará el Índice Nacional de Precios al Consumidor, el cual será calculado por el Banco de México y se publicará en el Diario Oficial de la Federación dentro de los primeros diez días del mes siguiente al que corresponda; que el monto de las contribuciones se actualizará por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades correspondientes, el que se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente al mes más antiguo de dicho periodo; así como que cuando no se cubran las contribuciones en la fecha o dentro del plazo fijado por las disposiciones fiscales, el monto de las mismas se actualizará desde el mes en que debió hacerse el pago y hasta que el mismo se efectúe. Se sigue de lo anterior que el procedimiento para determinar el monto de la contribución que se cubre extemporáneamente se establece con toda precisión, pues basta actualizarlo desde el mes en que debió hacerse el pago y hasta que se cubra, aplicando dicho factor a la cantidad correspondiente, el que se obtendrá en la forma prevista por el artículo 17-A citado. No obsta a lo anterior, que el índice de referencia sea calculado por el Banco de México, que no es una autoridad legislativa, pues tal determinación la efectúa aplicando el procedimiento previsto en el artículo 20 bis del propio Código Fiscal, de tal suerte que no queda al arbitrio de este organismo el monto de la contribución que se cubre extemporáneamente." (Octava Época, Pleno, Apéndice de 1995, Tomo I, Parte SCJN, tesis 175, página 175).

Inclusive, en cuanto a una de las reglas previstas en el artículo 20 bis del código tributario federal, fijadas al Banco de México para calcular el índice en comento, la anterior integración también se pronunció sobre su cabal acatamiento al principio de legalidad tributaria, como deriva de la tesis jurisprudencial cuyo rubro, texto y datos de identificación se reproducen a continuación:

"ÍNDICE NACIONAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR. EL ARTÍCULO 20 BIS DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN (VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ENERO DE 1989), NO VIOLA EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA AL DISPONER QUE DEBERÁN COTIZARSE PRECIOS DE PRODUCTOS CONFORME AL CATÁLOGO DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS ELABORADO POR EL INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, GEOGRAFÍA E INFORMÁTICA. El Índice Nacional de Precios al Consumidor a que se refiere el artículo 20 bis del Código Fiscal de la Federación y que calcula el Banco de México, deberá sujetarse a las reglas que el propio precepto establece entre las que, en su fracción II, dispone que deberán cotizarse los precios correspondientes a cuando menos dos mil productos y servicios específicos agrupados en doscientos cincuenta conceptos de consumo, los cuales abarcarán, al menos, treinta y cinco ramas de los sectores agrícola, ganadero, industrial y de servicios, conforme al catálogo de actividades económicas elaborado por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. Esta disposición sólo prevé que los precios de los productos que deberán cotizarse, de las diversas ramas que señala, se tomarán del catálogo que emite el citado instituto, pero jamás que tales precios, productos y servicios los elabore el instituto supracitado." (Octava Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Tomo VIII-Diciembre, tesis P./J. 53/91, página 29).

En ese contexto jurisprudencial, resulta patente que esta Suprema Corte de Justicia ha reconocido la necesidad de que el Índice Nacional de Precios al Consumidor y el procedimiento para su obtención se encuentren previstos en un acto formal y materialmente legislativo, en tanto que por voluntad expresa del legislador se ha tornado en un factor que trasciende a la fijación del valor de diversos elementos de las contribuciones o, inclusive, de estas mismas.

Una vez precisado lo anterior, para dar respuesta a los referidos conceptos de violación, conviene señalar que el principio de legalidad tributaria consiste en que las contribuciones sean establecidas mediante un acto legislativo, es decir, que provenga del órgano que tiene atribuida la función de crear leyes (aspecto formal) y en que los elementos esenciales de aquéllas, tales como el sujeto, objeto, base, tasa y época de pago, también se encuentren consignados en la ley (aspecto material). Al respecto esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido los siguientes criterios jurisprudenciales:

"IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY. Al disponer el artículo 31 constitucional, en su fracción IV, que son obligaciones de los mexicanos ‘contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes’, no sólo establece que para la validez constitucional de un tributo es necesario que, primero, esté establecido por ley; segundo sea proporcional y equitativo y, tercero, sea destinado al pago de los gastos públicos, sino que también exige que los elementos esenciales del mismo, como pueden ser el sujeto, objeto, base, tasa y época de pago, estén consignados de manera expresa en la ley, para que así no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que a la autoridad no quede otra cosa que aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante y el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda en todo momento conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos de la Federación, del Estado o Municipio en que resida." (tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, compilación 1917-1995, Tomo I, Materia Constitucional, página ciento sesenta y cinco).

"IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE, CONSAGRA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El principio de legalidad se encuentra claramente establecido por el artículo 31 constitucional, al expresar, en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes y está, además, minuciosamente reglamentado en su aspecto formal, por diversos preceptos que se refieren a la expedición de la Ley General de Ingresos, en la que se determinan los impuestos que se causarán y recaudarán durante el periodo que la misma abarca. Por otra parte, examinando atentamente este principio de legalidad, a la luz del sistema general que informa nuestras disposiciones constitucionales en materia impositiva y de explicación racional e histórica, se encuentra que la necesidad de que la carga tributaria de los gobernados esté establecida en una ley, no significa tan sólo que el acto creador del impuesto deba emanar de aquel poder que, conforme a la Constitución del Estado, está encargado de la función legislativa, ya que así se satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deben soportar, sino fundamentalmente que los caracteres esenciales del impuesto y la forma, contenido y alcance de la obligación tributaria, estén consignados de manera expresa en la ley, de tal modo que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos del Estado, y a la autoridad no queda otra cosa sino aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria, dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante. Esto, por lo demás, es consecuencia del principio general de legalidad, conforme al cual ningún órgano del Estado puede realizar actos individuales que no estén previstos y autorizados por disposición general anterior, y está reconocido por el artículo 14 de nuestra Ley Fundamental. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en la imposición, la imprevisibilidad en las cargas tributarias y los impuestos que no tengan un claro apoyo legal, deben considerarse absolutamente proscritos en el régimen constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con que pretenda justificárseles." (tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, compilación 1917-1995, Tomo I, Materia Constitucional, página ciento sesenta y nueve).

De las tesis transcritas con anterioridad se constata que el principio de legalidad tributaria consiste en que las contribuciones sean establecidas mediante un acto legislativo y que los elementos esenciales de aquéllas también se encuentren consignados en la ley.

En ese contexto, atendiendo a la finalidad y al derecho a la seguridad jurídica que se tutela en el artículo 31, fracción IV, constitucional, a través del principio de legalidad tributaria, el acatamiento de éste tiene lugar cuando se establecen en un acto material y formalmente legislativo todos aquellos elementos que sirven de base para realizar el cálculo de una contribución, fijándolos con la precisión necesaria que, por un lado, impida el comportamiento arbitrario o caprichoso de las autoridades que directa o indirectamente participen en su recaudación y que, por otro, generen al gobernado certidumbre sobre qué hecho o circunstancia se encuentra gravado, cómo se calculará la base del tributo, qué tasa o tarifa debe aplicarse, cómo, cuándo y dónde se realizará el entero respectivo y, en fin, todo aquello que le permita conocer qué cargas tributarias le corresponden en virtud de la situación jurídica en que se encuentra o pretenda ubicarse.

Ahora bien, en el caso concreto, dada la complejidad para llevar a cabo la cuantificación del fenómeno económico que el legislador ha estimado debe tomarse en consideración al llevar a cabo la determinación del monto al que asciende la obligación tributaria, situación consistente en el nivel de inflación, para fijar en qué términos se acata el principio de legalidad tributaria resulta necesario atender tanto a la naturaleza de ese fenómeno, como a la referida finalidad de esta garantía constitucional.

En cuanto al fenómeno económico que se pretende medir a través del Índice Nacional de Precios al Consumidor, conviene señalar que la estabilidad de precios constituye uno de los componentes básicos de la estabilidad económica de un país, y representa la permanencia del nivel general de precios en el tiempo; en consecuencia, para definir si existe o no estabilidad de precios es necesario elegir un determinado indicador de precios y compararlo con su evolución en el pasado para cuantificar el nivel que han tenido sus variaciones, las que dan lugar a la inflación, cuando constituyen un aumento del nivel general de precios, aumento que debe ser sostenido, eliminando incrementos circunstanciales o coyunturales, como puede ser una mala cosecha; y, por ende, debe producir una disminución del poder adquisitivo del dinero.

Ante la propia naturaleza de ese fenómeno, para lograr su medición resulta necesario acudir a instrumentos matemáticos que provee la teoría estadística y que tienen una connotación precisa en el ámbito de ésta, específicamente, a los números índice, de los cuales se debe utilizar aquel que pueda reflejar con mayor veracidad, dependiendo de su complejidad, el fenómeno que se pretende cuantificar, como se verá más adelante.

En esa medida, atendiendo a los fines que se persiguen con el principio de legalidad tributaria, las disposiciones de observancia general que regulan los términos en que debe calcularse el Índice Nacional de Precios al Consumidor, indicador de la inflación o elevación de los precios de los bienes y servicios, que repercute directamente en la pérdida del valor adquisitivo de la moneda nacional, deben, necesariamente, impedir el comportamiento arbitrario o caprichoso del órgano técnico que realiza su cuantificación y, además, generar al gobernado la certidumbre jurídica, económica y matemáticamente posible, sobre cómo se calculará ese índice y, por ende, qué factores determinarán las cargas tributarias que le corresponden en virtud de la situación jurídica en que se encuentra o pretenda ubicarse, con todo lo que se resguarda el derecho a la seguridad jurídica que tutela en favor de todo gobernado el artículo 31, fracción IV, constitucional.

Con base en esta premisa y al tenor de los argumentos que a continuación se exponen, resultan infundados los conceptos de violación a través de los cuales la quejosa sostiene que las fracciones I, II y V del artículo 20 bis del Código Fiscal de la Federación, transgreden el principio de legalidad tributaria.