AMPARO DIRECTO EN REVISION 1062/94. COMPAÑIA MEXICANA TEXTIL, S.A. DE C.V. 29 DE MAYO DE 1995. PONENTE: JOSE DE JESUS GUDIÑO PELAYO.

"Artículo 85. Son infracciones relacionadas con el ejercicio de la facultad de comprobación las siguientes: (...) III. No suministrar los datos e informes sobre clientes y proveedores que legalmente exijan las autoridades fiscales o no los relacionen con la clave que les corresponda, cuando así lo soliciten dichas autoridades."

Ahora bien, de la lectura del fallo recurrido se advierte que el motivo fundamental que originó la concesión del amparo, radica en que, a juicio del Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, la causa de la infracción no tiene que ver con la "situación fiscal" del infractor, por lo que el monto de la sanción no puede hacerse depender fundamentalmente de los ingresos del contribuyente. A partir de ello, concluye el citado cuerpo colegiado que el primero de los numerales apuntados se encuentra en abierta pugna con el principio de proporcionalidad que establece el artículo 31, fracción IV constitucional.

Por su parte, la autoridad recurrente refuta esta apreciación aduciendo que dentro del cúmulo de obligaciones a cargo de los contribuyentes, se distinguen dos grupos: principales y secundarias. De esta manera, se afirma, es falso que el monto de la sanción no guarde relación con la conducta infractora, puesto que si bien es cierto que la negativa de un causante a proporcionar informes sobre terceros no es un aspecto que guarde relación con su obligación principal de pagar impuestos, en cambio sí guarda relación con sus obligaciones secundarias inherentes a dicha obligación principal, entre las que se encuentran la documentación comprobatoria que debe de llevar, los libros contables que debe conservar, los registros que está obligado a realizar, etcétera.

Con base en todas estas apreciaciones la inconforme concluye que, la infracción sí guarda relación directa con la "situación fiscal" del contribuyente, puesto que se trata de una obligación secundaria a cargo del particular, destacando que dicha "situación fiscal" es todo el estado que guarda la persona respecto del fisco, lo que en su concepto incluye los dos tipos de obligaciones.

De la reseña apuntada, se desprende que el problema planteado ante esta potestad federal, se reduce a determinar si la causa que origina la sanción, esto es, la falta de informes sobre terceros, es o no una circunstancia que guarda relación con el monto de ingresos provenientes de la actividad preponderante que tenga el contribuyente en el ejercicio inmediato anterior.

Es conveniente hacer notar que el Tribunal Colegiado, para concluir que la multa de referencia es desproporcional e inequitativa y por ello violatoria del artículo 31, fracción IV, constitucional, partió del supuesto de que la misma no guarda relación con la situación económica del infractor, lo cual es inexacto, debiéndose puntualizar, por otra parte, que este órgano colegiado no comparte el punto de vista de aquél por cuanto a que el criterio que debe regir para definir sobre la proporcionalidad en tratándose de multas, es el que atiende únicamente a la capacidad económica del contribuyente.

En efecto, contrario a lo sostenido por el Tribunal Colegiado y como lo afirma la autoridad recurrente la conducta infractora sí tiene que ver con la "situación fiscal" o tributaria del infractor, pues la falta de informes sobre terceros, pedidos por las autoridades que ejerzan sus facultades de comprobación, revela una infracción a un deber inherente a la obligación contributiva del gobernado.

Efectivamente, la interpretación lógico sistemática de los artículos 16 y 31, fracción IV constitucionales, lleva a la conclusión de que frente a la obligación tributaria del gobernado, se encuentra la facultad de comprobación de las autoridades fiscales. Por tanto, la obligación del gobernado no se reduce exclusivamente al pago de impuestos, sino que también comprende otro tipo de deberes que permiten a la autoridad ejercer sus facultades de comprobación. Dichos deberes denominados por la agraviada como "secundarios", consisten en llevar los registros contables, libros o papeles establecidos por la Carta Fundamental y la legislación ordinaria.

Dentro de este contexto, es claro que los informes solicitados por la autoridad exactora sobre los clientes y proveedores del contribuyente, es un aspecto que no puede desvincularse de la situación fiscal del gobernado, pues dichos informes no son otra cosa que un desdoblamiento de la facultad de comprobación de las autoridades fiscales.

En este orden de ideas, si la facultad de exigir informes sobre clientes y proveedores no puede separarse de la situación fiscal del particular infractor, entonces es claro que los ingresos provenientes de la actividad preponderante que tenga el contribuyente en el ejercicio inmediato anterior sí es un aspecto que guarda relación con la conducta infractora, y a la que atiende la multa que se analiza. De ahí lo inexacto de la apreciación del Tribunal Colegiado.

Sin embargo, todo ello resulta insuficiente para revocar la sentencia recurrida, en atención a que si bien a la luz de los razonamientos aportados por el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, no quedó demostrada la violación al artículo 31, fracción IV constitucional, en cambio, sí quedó acreditada la infracción al artículo 22 constitucional, aducida en el tercer concepto de violación, cuyo estudio omitió el Tribunal de Circuito mencionado, inconstitucionalidad de la que este Pleno deberá conocer de conformidad con lo dispuesto por el artículo 91, fracción I, de la Ley de Amparo.

Con frecuencia se ha alegado que todo el artículo 22 constitucional prohíbe la aplicación de sanciones exclusivamente penales, como son las de mutilación e infamia, la marca, los azotes, los palos y el tormento, y en general cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. En su párrafo tercero, como culminación, prohíbe la pena de muerte, con la posibilidad de ser aceptada en la legislación ordinaria para casos sumamente excepcionales que enumera exhaustivamente. Esta última es una sanción exclusivamente penal.

Pero dicha disposición al mencionar sanciones claramente penales incluye igualmente a la multa excesiva y a la confiscación de bienes, las cuales es factible decretar tanto en tratándose de infracciones penales, como las que ocurren en otras ramas de la normatividad legal, dejando la duda de si la prohibición de la multa excesiva -que se examina en este fallo- debe referirse únicamente a aquella que se impone por la comisión de ilícitos penales, o es igualmente referible a otras faltas o infracciones como podrían ser las de carácter fiscal.

Esta sentencia considera que utilizando el método de mayoría de razón, debe entenderse que si la Constitución Política de nuestro país prohíbe ciertas sanciones a imponer dentro del derecho represivo, que es el más drástico y radical dentro de las conductas prohibidas normativamente, por extensión y bajo mayoría de razón debe entenderse que si la multa excesiva está prohibida en tratándose de infracciones penales, con mayor razón lógica debe considerársele así en el campo de otras conductas que no se ajustan a la norma legal, como podrían ser los ilícitos administrativos, y específicamente los fiscales. Por ello debe concluirse que las multas deben prohibirse, bajo mandato constitucional, cuando sean excesivas, prodúzcanse dentro del campo penal, o en cualquier otro. La multa no es una sanción que sólo pueda concebirse en lo penal, es común también a otras ramas del derecho, y así debe decretarse para superar criterios de exclusividad penal, que no están de acuerdo con la naturaleza de las sanciones.

Al respecto cabe señalar que durante los debates del Congreso Constituyente de 1916-1917 se rechazó enérgicamente la propuesta de establecer multas en cantidades fijas, por considerar que ello entrañaba la aplicación de multas excesivas, al no tomar en consideración la capacidad económica del infractor y la gravedad de la información.

Así es, en los dictámenes sobre los artículos 21 y 22 del proyecto de Constitución de mil novecientos diecisiete, elaborados por la Comisión integrada por los diputados Francisco J. Múgica, Alberto Román, L.G. Monzón, Enrique Precio y Enrique Colunga, se asentó lo siguiente:

"Ciudadanos diputados: La primera parte del artículo 21 del proyecto de Constitución puede considerarse como una transcripción del segundo párrafo del artículo 14, supuesto que en éste se declara que nadie puede ser privado de la vida, de la libertad o de la propiedad, sino mediante juicio seguido ante los tribunales y conforme a las leyes expedidas de antemano, declaración que incluye la de que sólo la autoridad judicial puede imponer penas. Sin embargo, en el artículo 21 la declaración aparece más circunscrita y terminante y colocada como para deslindar los respectivos campos de acción de las autoridades judicial y administrativa. Tanto por esta circunstancia, como por conservar el enlace histórico, creemos que debe conservarse la primera frase del artículo 21. En la Constitución de mil ochocientos cincuenta y siete se limitan las facultades de la autoridad política o administrativa a la imposición de multa hasta de 500.00 quinientos pesos y arresto hasta por treinta días; y en el proyecto se ha suprimido este límite. Es innecesario éste, ciertamente, en lo que se refiere al castigo pecuniario, supuesto que cualquier exceso de la autoridad a este respecto, quedaría contenido por la prohibición que se establece en el artículo 22, de imponer multas excesivas; pero nos parece juicioso limitar las facultades de la autoridad administrativa, en lo relativo a la imposición de arrestos, a lo puramente indispensable..."

"Ciudadanos diputados: El primer párrafo del artículo 22 del proyecto de Constitución contiene la misma prohibición consignada en igual precepto de la ley constitucional de 1857; por tanto, no hay necesidad de hacer ningún comentario sobre este asunto. En el segundo párrafo del artículo, se explica que no debe considerarse como confiscación de bienes la aplicación parcial o total de los de una persona, que se haga para satisfacer la responsabilidad civil consiguiente a la comisión de un delito. Es indispensable para la existencia de una sociedad que se mantengan las condiciones necesarias para la vida completa de los agregados que la forman; de manera que, cuando se altera una de esas condiciones, lo primero que debe exigirse del culpable es que reponga las cosas a su estado primitivo, en cuanto sea posible; es decir, debe ser obligado a la restitución, la reparación y la indemnización. Si para conseguir estos fines es necesario privar al culpable de la mayor parte de todos sus bienes, no por eso la justicia debe detenerse en su tarea de restablecer el derecho violado. El artículo extiende la misma teoría en lo que se refiere al pago de impuestos o multas, lo cual motiva una impugnación que ha sido presentada a la Comisión. El autor de aquélla opina que habrá lugar, si se admite esa adición, a que las autoridades cometan verdaderas confiscaciones disfrazándolas con el carácter de impuestos o multas. Estimamos infundada la objeción. La multa excesiva queda prohibida por el mismo artículo que comentamos, en su primera parte, respecto a los impuestos..."

En la 31a. sesión ordinaria celebrada el 5 de enero de 1917, en que se sometió a discusión el dictamen de la Comisión respecto del artículo 21 constitucional, se suscitó un interesante debate que, aun cuando se ocupó de un artículo distinto del que proscribe la aplicación de "multas excesivas", resulta ilustrativo en el tema que se analiza.