AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2403/2009. **********.

"SEXTO. Por razones técnicas, es preponderante el análisis de los conceptos de violación conducentes a combatir la aplicación en la sentencia reclamada del Reglamento de Construcción y Conservación de la Fisonomía para la Capital del Estado de Guanajuato y su Municipio, así como del Decreto 120 publicado en el Periódico Oficial del Estado de dos de julio de mil novecientos setenta y dos. Tales motivos de inconformidad se consideran sustancialmente fundados. En primer término debe determinarse la naturaleza jurídica del referido reglamento, cuyas disposiciones se consideraron transgredidas en la sentencia reclamada. El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos vigente en mil novecientos noventa y tres, fecha en que se aprobó el reglamento, a la letra decía: (se transcribe). Conforme a este precepto fundamental se reconoce a los Ayuntamientos la facultad reglamentaria, que por las limitantes impuestas en el propio texto legal, está regida por las normas generales consistentes en la reserva de ley y de subordinación jerárquica. La primera se refiere a que una norma constitucional expresamente reserva a la ley la regulación de una determinada materia, en razón de lo cual, se excluye la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean regulados por disposiciones de naturaleza distinta a la ley, como sería el reglamento. El segundo aspecto de limitación es la jerarquía normativa, concerniente a que, en virtud, del ejercicio de la facultad reglamentaria no es válido modificar o alterar el contenido de la ley que se reglamentó, esto implica que los reglamentos no pueden ir más allá de las disposiciones que conforman y constituyen la materia de la ley que reglamentan, y aun cuando por su propia naturaleza, tengan por objeto detallar los supuestos de aplicación de las normas, no deben contener mayores posibilidades o imponer distintas limitantes a las consignadas en dicha ley. En virtud de este último, el reglamento debe estar precedido por una ley, pues su función es desarrollar, complementar o pormenorizar las disposiciones de ella, en las cuales encuentra su justificación y medida. Este tipo de reglamentos son los denominados heterónomos. Cabe señalar que el diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete se reformó la fracción VIII del invocado artículo 115 constitucional y asimismo, se derogaron las diversas fracciones IX y X, sin que haya lugar a su transcripción, por no tener relevancia para el tema de que se trata. En mil novecientos noventa y nueve se realizó una reforma diversa al artículo en comento, conforme a la cual se amplió la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos. Así, además de estar en posibilidad de expedir reglamentos heterónomos, también se les permitió la emisión de los denominados autónomos en los rubros expresamente considerados por la propia Constitución. El texto de la Norma Fundamental quedó en los siguientes términos: (se transcribe). Los reglamentos autónomos, que tienen fundamento constitucional en la fracción II del artículo 115 transcrito, se caracterizan por no estar supeditados a las reglas referentes a reserva de ley y subordinación jerárquica, tienen una mayor extensión normativa, porque por disposición expresa de la Ley Fundamental, los Municipios, cuentan con potestad para normar aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias, sólo a condición de observar las bases generales establecidas por las legislaturas. Ello permite que las entidades de derecho público de referencia, establezcan las reglas conducentes a normar su desarrollo interno, esto comprende tanto su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como las relaciones con sus gobernados, de acuerdo con las notas distintivas de la comunidad desde el punto de vista social, económico, étnico, cultural, etcétera, habida cuenta que la uniformidad esencial característica del Municipio como ente de derecho público se satisface a través de las bases generales emitidas por la Legislatura del Estado, mientras que la Ley Fundamental les reconoce el derecho a definir las normas necesarias que sean acorde a sus cualidades propias. Así lo estableció el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia P./J. 132/2005, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, octubre de dos mil cinco, página 2069, que dice: ‘MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA.’ (se transcribe). De acuerdo a lo expuesto, cabe concluir que el Reglamento de Construcción y Conservación de la Fisonomía para la Capital del Estado de Guanajuato y su Municipio publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el veintisiete de abril de mil novecientos noventa y tres, tiene el carácter de reglamento heterónomo, habida cuenta que fue expedido en la época en que la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos, contemplada en el artículo 115 constitucional, estaba restringida por las normas relativas a la reserva de ley y de subordinación jerárquica. Lo anterior se corrobora con el contenido del considerando en el que se justifica la expedición del reglamento en cita, que expresa: (se transcribe). En la Ley de Protección a la Fisonomía de la Ciudad de Guanajuato se contenían disposiciones relativas a que, entre otras, las autoridades encargadas de su aplicación y de la vigencia de su cumplimiento, eran el Ayuntamiento y la presidencia municipal, estableciendo como dependiente de aquél, la denominada Dirección de Protección y Vigilancia, de la que se consignaban su forma de integración, funciones y atribuciones, según lo establecido en el capítulo II, artículos 3o. a 7o. En la propia ley se consignaban los preceptos básicos para la tramitación y concesión de permisos de construcción a fin de preservar la fisonomía de la ciudad, dejando a consideración del Ayuntamiento, a través de sus respectivas dependencias, la calificación de las condiciones para la concesión de tales permisos, atento lo dispuesto en el capítulo III, artículos 8 a 23. Las características descritas confirman la aseveración relativa a que el reglamento surgió a fin de complementar y pormenorizar la ley de protección en cita. Más aún, por el hecho de que el reglamento a que se ha hecho alusión, se hubiese fundamentado en la fracción V del artículo 115 constitucional vigente en el año de mil novecientos noventa y tres, el cual establecía, en lo que interesa, la facultad de los Municipios de formular, aprobar y administrar lo relativo al otorgamiento de licencias y permisos para construcción, lo cierto es que esa potestad estaba condicionada en los términos de las leyes federales y estatales respectivas, lo que corrobora la heteronomía del reglamento. Por ende, atenta su naturaleza el ámbito temporal de validez de las normas reglamentarias de que se trata como lo hace valer el quejoso, es el mismo que el de la ley que regulan, esto es la de Protección a la Fisonomía de la Ciudad de Guanajuato. Luego, si conforme a lo preceptuado en el artículo quinto del Decreto 112 publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el veintisiete de diciembre de dos mil cuatro, que entró en vigor a los noventa días naturales siguientes al de su publicación, se abrogó la mencionada ley, resulta que asimismo, la norma reglamentaria dejó de tener eficacia jurídica, en razón de que su vigencia estaba supeditada a la de la ley. Consecuentemente, es incorrecta la consideración de la responsable acerca de que ‘... el Reglamento de Construcción y Conservación de la Fisonomía para la Capital del Estado de Guanajuato y su Municipio, sigue vigente, pues el mismo no ha sido reformado o derogado y aun cuando fue abrogada la Ley de Protección a la Fisonomía para la Capital del Estado de Guanajuato, dicho reglamento es de orden y utilidad pública para los habitantes de la ciudad de Guanajuato y los centros de población de su Municipio, mediante la regulación de obras públicas así como las privadas para la conservación de la fisonomía y carácter de la ciudad. Además, el reglamento en comento no sólo regula lo previsto por dicha ley abrogada, sino también lo establecido tanto en el Plan de Desarrollo Urbano de la ciudad de Guanajuato, Plan Parcial del Centro Histórico de la ciudad de Guanajuato y la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Guanajuato, por tanto, es de concluirse, que dicho reglamento sigue vigente ...’. En efecto, la circunstancia de que la norma reglamentaria de que se trata fuese de orden y de utilidad públicos, por así haber quedado consignado en el propio texto legal, por sí misma no anula o destruye el efecto producido por la abrogación de la ley que regulaba, decretada por el órgano a quien compete la función legislativa, consistente en el cese de la eficacia jurídica del reglamento. Aceptar lo contrario conduciría al extremo de sostener que ningún ordenamiento legal que expresamente establezca ser de orden y utilidad públicos, es susceptible de abrogación a través del proceso legislativo correspondiente. Asimismo, es incorrecta la determinación de la responsable acerca de que el mencionado reglamento también tenía por objeto complementar o pormenorizar las disposiciones de los planes de desarrollo precisados en la sentencia reclamada. Como se estableció en párrafos precedentes, de acuerdo a lo asentado en el único considerando del propio reglamento, éste se expidió por el Ayuntamiento, atentas sus facultades reglamentarias conferidas en el artículo 115 constitucional, se apoyó en la Ley de Protección a la Fisonomía de la Ciudad de Guanajuato, así como en el decreto declarando ciudad monumental a la capital del Estado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 28 de julio de 1982. Ese decreto, contrario a lo argumentado por el solicitante del amparo, no es inexistente, sino que la denominación empleada en el considerando de referencia resulta equívoca, pues la correcta es ‘Decreto por el que se declara una zona de monumentos históricos en el Municipio de Guanajuato, dentro de un área de 1.9 kilómetros cuadrados, con perímetro, características y condiciones que se señalan’, emitido por el presidente de la República, publicado en el medio de difusión a que se ha hecho mención, en la fecha indicada, veintiocho de julio de mil novecientos ochenta y dos. Así, aunque en las disposiciones que integran el reglamento de construcción de que se trata, se aluda a los planes de desarrollo urbano que mencionó la responsable en su sentencia, lo cierto es que esa alusión no conduce a determinar que el objeto de las normas reglamentarias, hubiese sido el especificar o complementar las reglas de dichos planes de desarrollo. Cabe destacar que al abrogarse la Ley de Protección a la Fisonomía de la Ciudad de Guanajuato no se expidió una nueva que la sustituyera y que eventualmente hiciera aplicable el Reglamento cuestionado, de manera que no es aplicable el criterio invocado por la responsable, sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, consultable en la página 130 del Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, que lleva por rubro: ‘REGLAMENTOS, VIGENCIA DE LOS CUANDO LA LEY REGLAMENTADA SE ABROGA.’. En este orden de ideas, se conviene con el quejoso respecto a que el Decreto 120, publicado en el Número 53 del Periódico Oficial del Gobierno del Estado el dos de julio de mil novecientos setenta y dos, carece de aplicación, porque aun cuando el mismo pudiera considerarse como una ley emanada del Congreso del Estado y que por tal motivo se relacionara con el reglamento; sin embargo, esto no sería factible al dictarse el acto reclamado, porque este decreto fue abrogado según el artículo octavo del diverso 112 publicado en el referido medio de difusión el veintisiete de diciembre de dos mil cuatro. En otro aspecto, es verdad que el acto de autoridad que dio origen al recurso de inconformidad y motivó la tramitación del juicio contencioso administrativo del que deriva la sentencia impugnada en esta vía, fue emitido con anterioridad a la abrogación de las disposiciones legales invocadas, no obstante, es un hecho que la responsable decidió el asunto sometido a su potestad fundándose en normas legales que para la fecha en que lo resolvió, habían dejado de tener eficacia jurídica, en virtud, de la abrogación apuntada. De manera que la sanción impuesta en esa sentencia a cargo de solicitante del amparo, conforme a dispositivos legales carentes de vigencia en el derecho positivo local, es violatoria de los derechos fundamentales del promovente. Las consideraciones vertidas en párrafos precedentes conducen a establecer que por más que la conducta del ahora quejoso, al efectuar la construcción del inmueble de su propiedad, ubicado en callejón de *********, esquina con ********** de esta ciudad, hubiese contravenido o inobservado las prohibiciones consignadas en el reglamento de construcción, vigentes en la fecha en que la ahora tercero perjudicada impugnó el acto emitido por el director de Protección y Vigilancia a la Fisonomía de la ciudad, consistente en el oficio **********; por el hecho de haber concluido el tiempo de validez del ordenamiento infringido, resulta imposible imponerle la sanción prevista por dicho ordenamiento, dado que se insiste, el mismo dejó de tener eficacia jurídica al haber sido abrogada la ley que lo soportaba. Conviene acotar que la consideración apuntada en el párrafo anterior, no implica aplicación retroactiva del efecto producido por la abrogación de la Ley de Protección a la Fisonomía de la Ciudad de Guanajuato en beneficio del quejoso, puesto que no se está aseverando la inexistencia de infracción de su parte en la época en que las normas reglamentarias de construcción estaban en vigor, sino simplemente, se sostiene que la conclusión del Magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo referente a sancionar al solicitante del amparo con base en reglas legales que a la fecha de imposición de ese castigo, ya no constituyen derecho positivo, es violatoria de derechos fundamentales. Esto es, como a la fecha en que se dictó la sentencia reclamada, había cesado la vigencia del precepto jurídico que imponía prohibiciones y fijaba las condiciones para la construcción de inmuebles en terrenos aledaños, ubicados en los niveles inferiores a la carretera escénica que circunda la ciudad de Guanajuato, y que asimismo, imponía como pena a quienes contravinieran esas reglas, la demolición de las obras construidas; resulta ilegal la conclusión de la autoridad responsable al haber reconocido el derecho solicitado por la actora, justo por haberse fundado en normas que ya no estaban vigentes. En tales condiciones, es innecesario el estudio de los restantes conceptos de violación, habida cuenta que en virtud de los razonamientos que anteceden, el análisis de tales motivos de inconformidad no podría implicar variación al resultado apuntado. Así las cosas, lo procedente es conceder el amparo y protección de la Justicia Federal solicitados, para el efecto de que la responsable deje insubsistente la sentencia reclamada y su aclaración, y en su lugar pronuncie otra en la que, siguiendo los lineamientos de esta ejecutoria determine que no ha lugar a acoger las pretensiones de la actora, dado que a la fecha carecen de eficacia jurídica las normas legales que el Magistrado responsable consideró vulneradas por el tercero interesado en el juicio de origen, al realizar la edificación de su propiedad ..."

Contra esa sentencia ********** interpuso recurso de revisión, el cual fue desechado por esta Segunda Sala mediante resolución del doce de agosto de dos mil nueve, dictada en el amparo directo en revisión **********.

El análisis de dicha ejecutoria evidencia que el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región determinó, en primer lugar, que el Reglamento de Construcción y Conservación de la Fisonomía para la Capital del Estado de Guanajuato y su Municipio, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el veintisiete de abril de mil novecientos noventa y tres, era de naturaleza heterónoma, pues se expidió en función de la Ley de Protección a la Fisonomía de la Ciudad de Guanajuato, la cual fue abrogada mediante decreto publicado en el Periódico Oficial local el veintisiete de diciembre de dos mil cuatro.

Asimismo, que al abrogarse la citada ley no se expidió una nueva que la sustituyera y que eventualmente hiciera aplicable el reglamento cuestionado, por lo que si bien es cierto, el acto impugnado que dio origen al recurso de inconformidad y que motivó el juicio contencioso administrativo del que deriva el acto reclamado fue emitido antes de la abrogación, la responsable decidió el asunto con fundamento en normas que había dejado de tener eficacia jurídica; que la sanción impuesta era violatoria de garantías; y que por más que la conducta del quejoso, aquí tercero perjudicado y recurrente, al efectuar la construcción del inmueble de su propiedad, ubicado en callejón de **********, esquina con ********** de la ciudad de Guanajuato, hubiese contravenido o inobservado las prohibiciones consignadas en el reglamento de construcción, vigentes en la fecha en que se impugnó el acto emitido por el director de Protección y Vigilancia a la Fisonomía de la ciudad, consistente en el oficio **********; por el hecho de haber concluido el tiempo de validez del ordenamiento infringido, resultaba imposible imponerle la sanción prevista en él, dado que dejó de tener eficacia jurídica al haber sido abrogada la ley que lo soportaba.

De igual manera, el Tribunal Colegiado de la Tercera Región determinó que como a la fecha en que se dictó la sentencia reclamada en el juicio de amparo de su conocimiento, había cesado la vigencia del precepto jurídico que imponía prohibiciones y fijaba las condiciones para la construcción de inmuebles en terrenos aledaños, ubicados en los niveles inferiores a la carretera escénica que circunda la ciudad de Guanajuato, y que asimismo imponía como pena a quienes contravinieran esas reglas, la demolición de las obras construidas, resultaba ilegal la conclusión de la autoridad responsable al haber reconocido el derecho solicitado por la actora, justo por haberse fundado en normas que ya no estaban vigentes.

Finalmente, el citado Tribunal Colegiado concluyó que lo procedente era conceder el amparo y la protección de la Justicia Federal solicitados, para el efecto de que la responsable dejara insubsistente la sentencia reclamada y su aclaración, y en su lugar pronunciara otra en la que, siguiendo los lineamientos de la ejecutoria determinara que: "no ha lugar a acoger las pretensiones de la actora, dado que a la fecha carecen de eficacia jurídica las normas legales que el Magistrado responsable consideró vulneradas por el tercero interesado en el juicio de origen, al realizar la edificación de su propiedad"; por lo que resultaba innecesario el estudio de los restantes conceptos de violación, habida cuenta que en virtud de los razonamientos que anteceden, el análisis de tales motivos de inconformidad no podría implicar variación al resultado apuntado.

En ese sentido, resulta claro que el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región concedió el amparo al quejoso, aquí recurrente, de manera absoluta, es decir, lisa y llanamente, ordenando a la autoridad responsable a actuar sujetándose estrictamente a las consideraciones del fallo protector, lo que implica que no se le reservó libertad de arbitrio para resolver el juicio contencioso administrativo, sino que se le constriñó a ceñirse a las consideraciones expuestas en el fallo, esto es, a que no acogiera las pretensiones de la actora en el juicio de origen, sin la posibilidad de estimar si el reglamento de que se trata era aplicable al quejoso por algún otro motivo, o si había cobrado vigor nuevamente a través de algún otro acto, y sobre todo, a que concluyera que no es posible sancionar a **********.

En estas condiciones, al existir vinculación completa entre la ejecutoria constitucional y su cumplimiento, pues la Sala responsable no hizo más que reiterar en la sentencia del trece de mayo de dos mil nueve, las consideraciones que sostuvo el Tribunal Colegiado del Centro Auxiliar de la Tercera Región, en la especie, se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción II del artículo 73 de la Ley de Amparo.

Por consiguiente, lo procedente es revocar la sentencia sujeta a revisión y decretar el sobreseimiento en el juicio de amparo conforme a lo establecido en la fracción III del artículo 74 de la citada ley.