AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2123/2012. 29 DE AGOSTO DE 2012. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS. AUSENTE: SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ. PONENTE: SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO. SECRETARIA: ARMIDA BUENROSTRO MARTÍNEZ.

4. Que en la sentencia exista un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de leyes o la interpretación directa de un precepto de la Constitución, o bien, que en dicha sentencia se haya omitido el estudio de tales cuestiones, cuando se hubiesen planteado en la demanda de amparo; y

5. Que conforme al Acuerdo Número 5/1999 emitido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se reúna el requisito de importancia y trascendencia.

El presente recurso de revisión cumple con los requisitos señalados en los puntos anteriores, toda vez que en las fojas tres a veintiocho del toca en que se actúa, está agregado el escrito de agravios firmado por el recurrente, quien es parte quejosa en el juicio de amparo directo 133/2012.

Por otra parte, de las constancias del juicio de amparo directo a que se ha hecho referencia, del índice del Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, se advierte que la sentencia recurrida se notificó al quejoso el viernes quince de junio de dos mil doce, según consta en la foja ciento catorce del expediente. Dicha notificación surtió sus efectos el día hábil siguiente, es decir, el lunes dieciocho siguiente, por lo que el plazo legal de diez días que para la interposición del recurso señala el artículo 86 de la Ley de Amparo, transcurrió del diecinueve de junio al dos de julio dos mil doce, debiéndose descontar de dicho plazo los días dieciséis, diecisiete, veintitrés, veinticuatro y treinta de junio, y primero de julio, por ser inhábiles, en términos de los artículos 23 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; luego, si el recurso se recibió el veintinueve de junio de dos mil doce debe concluirse que su interposición es oportuna.

En cuanto al diverso requisito de procedencia consistente en que en la sentencia exista un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de leyes o la interpretación directa de un precepto de la Constitución Federal, o bien, que en dicha sentencia se haya omitido el estudio de tales cuestiones, cuando se hubiesen planteado en la demanda de amparo, debemos precisar lo siguiente:

En la demanda de amparo directo origen del presente recurso de revisión, el quejoso aquí recurrente planteó argumentos de inconstitucionalidad de leyes, en los siguientes términos:

"... no resulta óbice a lo anterior, lo dispuesto por el artículo 54 de la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal, que establece que los elementos y pensionistas no tienen derecho alguno ni individual ni colectivo al patrimonio de la caja, sino sólo a disfrutar de las prestaciones que la ley les concede, en virtud de que de lo dispuesto por dicho numeral resulta inconstitucional, pues en relación con los argumentos planteados y al haber quedado acreditado que el suscrito sí realizó enteros al fondo de vivienda que administra la caja de previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal, debe entenderse que contrario a lo manifestado por el numeral en comento, los elementos pensionistas sí tienen derecho respecto del patrimonio del citado organismo, por lo menos, en la parte correspondiente a las aportaciones formuladas para el préstamo hipotecario. El anterior precepto legal viola lo dispuesto por el artículo 4o., quinto párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues ha sido interpretación de nuestro Más Alto Tribunal, que el Constituyente Permanente, con el propósito de poner a disposición de los trabajadores, créditos baratos para adquirir vivienda digna y decorosa, ideó un sistema solidario en el que interviene el organismo encargado de conocer las prestaciones de seguridad social en cada dependencia o entidad, cuya función es administrar los recursos del Fondo de la Vivienda, patrimonio de los trabajadores. Por ello, dicho precepto violenta lo que la Segunda Sala de la Suprema Corte de la Nación (sic) ha interpretado respecto del artículo 4o. constitucional, en el tema que nos ocupa, pues contrario a lo que el artículo 54 de la Ley de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal dispone, los recursos que integran el Fondo de la Vivienda son patrimonio de los trabajadores y, por ende, se genera el derecho a la devolución de sus aportaciones a dicho Fondo, cuando el hoy pensionista nunca fue favorecido con crédito barato. ..." (fojas 17 y 18 del expediente)

"... Ahora bien, por lo que hace al artículo 32 del Reglamento de la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal, como fue señalado en el escrito inicial, el mismo debe interpretarse de la siguiente forma: ‘Artículo 32.’ (se transcribe). Del texto transcrito debe entenderse que al disponer la fracción II del citado precepto, que los recursos del Fondo de la Vivienda se integran con todos los bienes y derechos adquiridos por la caja por cualquier título, en tal supuesto deben considerarse incluidas las aportaciones de los elementos, y sólo en el supuesto de que ese H. Tribunal Colegiado considere errónea la anterior interpretación, entonces deberá considerar que dicho artículo reglamentario de la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal, va más allá de lo que el propio legislador dispuso en la ley, por lo que debe preferir la aplicación de la ley que la disposición reglamentaria, pues en su caso, el referido reglamento sería inconstitucional, precisamente porque la facultad reglamentaria está limitada por el principio de subordinación jerárquica. En efecto, se dice que en el supuesto no concedido de que ese H. Colegiado estime que lo dispuesto por el artículo 32 del Reglamento de la Ley que rige a la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal, excluye las aportaciones que realizan los elementos que integran la Policía Preventiva del Distrito Federal destinadas a cubrir el préstamo hipotecario, se deberá conceder el amparo y protección de la Justicia de la Unión en contra de dicho precepto jurídico, pues va más allá de lo que establece la ley que reglamenta ... En ese orden de ideas, el artículo 32, fracción II, del Reglamento de la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal, viola dicho principio, pues cuando los artículos 2o., fracción X, 5o. y 16 de la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal, disponen básicamente que la aportación del 6.5% retenida a los elementos es obligatoria y está destinada a cubrir las prestaciones de seguridad social, entre las cuales se establece el préstamo hipotecario, el citado artículo 32 (según la interpretación de la propia caja de previsión) establece que los recursos del fondo de la vivienda no se integran con la aportación que hicieron los elementos. De ser correcta dicha interpretación el citado precepto reglamentario violaría el principio de subordinación jerárquica, precisamente porque la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es decir, no puede contener mayores posibilidades o imponer distintas limitantes a las de la propia ley que va a reglamentar, por ello, si el legislador ordenó que la aportación del 6.5% retenida a los elementos está destinada a cubrir el préstamo hipotecario, el reglamento no puede modificar o alterar lo anterior, diciendo que los recursos del fondo de vivienda no se integran con la aportación que hicieren los elementos." (fojas 16 y 17 del expediente)

En relación con tales planteamientos de inconstitucionalidad de leyes, el Tribunal Colegiado resolvió, en esencia, lo siguiente:

a) Por cuanto al planteamiento de inconstitucionalidad del artículo 32 del Reglamento de la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal, y en el que sostuvo que dicho precepto va más allá de lo que la ley regula, el tribunal dijo que era inoperante. Lo anterior, porque aun cuando el artículo 32 del reglamento, que informa acerca del origen de los recursos del fondo de vivienda, fue aplicado en el oficio impugnado en el juicio natural, lo cierto es que una eventual concesión del amparo derivada de su inconstitucionalidad, no trascendería a su resultado, en la medida que no constituye el sustento toral de la negativa de la devolución de sus aportaciones, sino más bien, ese sustento lo es, el artículo 54 de la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal, que desconoce la titularidad de derecho alguno a los elementos de la corporación en relación con el patrimonio de la caja.

b) Por otro lado, en relación con el concepto de violación en el que el quejoso adujo que el artículo 54 de la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal, es violatorio de lo dispuesto por el artículo 4o. constitucional, el tribunal dijo que era infundado. Lo anterior, porque del artículo 4o. constitucional, en específico de su séptimo párrafo, se aprecia que contiene la exigencia de que se establezcan instrumentos legales, ya sean federales o locales para que todo gobernado pueda tener acceso a una habitación digna a fin de evitar el deterioro social, pero no se advierte, como lo pretende el quejoso, que pase por el derecho a solicitar la devolución de las aportaciones de vivienda en el supuesto de no ser beneficiado por un crédito barato.

Luego, adujo que el precepto impugnado además de señalar que los elementos policiales y pensionistas no tienen derecho alguno, ya sea en lo individual o colectivo, sobre el patrimonio de la caja de previsión; también lo es que reconoce que tienen derecho a las prestaciones reconocidas en la ley a su favor, lo cual concatenado con lo previsto por los artículos 2o., fracción X y 32 de la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal, se traduce en el derecho al otorgamiento de créditos para vivienda mediante un fondo destinado a ese fin; todo lo cual demuestra que no resulta violatorio de lo dispuesto por el párrafo séptimo del artículo 4o. constitucional.

Ahora bien, para corroborar lo anterior, a continuación se transcriben las consideraciones del Tribunal Colegiado, en las que analizó los conceptos de violación que atañen a la inconstitucionalidad aludida del quejoso.

"... respecto del artículo 32 del Reglamento de la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal, no se surte una de las condiciones para efectuar el examen de constitucionalidad, consistente en que la eventual concesión del amparo contra la sentencia por la aplicación de la norma controvertida, en caso de que resultara inconstitucional, trascenderá efectivamente en el acto impugnado de origen. Con el fin de corroborar el aserto anterior, se estima conveniente transcribir el contenido del mencionado precepto reglamentario: ‘Artículo 32.’ (se transcribe). El dispositivo reproducido establece que los recursos que integran el fondo de la vivienda previsto en la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal son los siguientes: 1) las aportaciones efectuadas por el Gobierno del Distrito Federal; 2) los bienes y derechos que adquiera la caja de previsión por cualquier título; y, 3) los rendimientos que se obtengan por la inversión de los anteriores fondos. Precisado lo anterior, se tiene en consideración que la decisión contenida en la resolución administrativa impugnada, consistente en que el quejoso no tiene derecho a que le sea devuelto el importe relativo a las aportaciones que efectuó para cubrir las prestaciones sociales a las que tuvo derecho mientras laboró en la Policía Preventiva del Distrito Federal, se basó, concretamente, en que, conforme al artículo 54 de la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva de tal entidad federativa, los elementos y pensionistas no tienen algún derecho ni individual ni colectivo sobre el patrimonio de la caja, sino sólo a disfrutar de los servicios y prestaciones de que la misma les concede, máxime que al demandante no le fue descontada cantidad alguna por concepto de aportación al fondo de la vivienda. Bastan las explicaciones dadas para evidenciar que la norma reglamentaria tildada de inconstitucional, aun cuando fue aplicada, no constituye, por sí sola, el fundamento que sostiene el sentido de la resolución administrativa impugnada, puesto que, con independencia de los motivos expuestos por la autoridad administrativa, el artículo 32 del reglamento únicamente regula el origen de los recursos con los que se integrará el fondo de la vivienda que está previsto en la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal y, en la especie, la disposición que prevé expresamente que los elementos policiacos carecen de derechos sobre el patrimonio de ese organismo descentralizado y, que por ende, constituye el verdadero sustento del oficio GP/04-00201/2011, de cinco de abril de dos mil once, lo constituye el artículo 54 de la legislación invocada. De ahí que la eventual concesión del amparo contra la sentencia reclamada no trascendería al acto controvertido originalmente pues, como se explicó, la resolución impugnada seguiría soportada por el mencionado artículo 54, que desconoce a los elementos de la indicada corporación policiaca la titularidad de algún derecho en relación con el patrimonio de la caja de previsión. En consecuencia, los argumentos expuestos por la parte quejosa para demostrar la inconstitucionalidad del artículo 32 del Reglamento de la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal, deben declararse inoperantes. Por otra parte, respecto del diverso 54 de la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal, se surte la totalidad de los presupuestos para emprender el análisis del tema de constitucionalidad propuesto, pues como ya se dijo, dicha norma fue aplicada en perjuicio del quejoso tanto en la resolución administrativa impugnada como en el fallo reclamado. En relación con ese precepto, si se tratara de un juicio de amparo indirecto, no se advierte la actualización de alguna causa de improcedencia que condujera al sobreseimiento; asimismo, de conceder la protección constitucional porque el acto combatido encuentra sustento en una disposición contraria al orden constitucional, ello traería aparejada la nulidad de la resolución impugnada y, en consecuencia, que la enjuiciada devolviera al quejoso las aportaciones de seguridad social solicitadas. Por último, los argumentos propuestos por el agraviado con el propósito de demostrar la inconstitucionalidad del artículo 54 de la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal son aptos para efectuar el examen relativo, puesto que confronta la norma legal con el artículo 4, quinto párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De modo que al reunirse los requisitos necesarios, este tribunal emprenderá el examen de constitucionalidad correspondiente. Al respecto, el promovente afirma que el artículo 54 de la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal, al establecer que los elementos pensionistas no tienen derecho alguno sobre el patrimonio de la caja de previsión, vulnera lo dispuesto en el artículo 4o., quinto párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que si el propósito perseguido por este último precepto es poner a disposición de los trabajadores créditos baratos para la adquisición de una vivienda digna y decorosa, mediante la implementación de un sistema solidario en el que intervenga el organismo encargado de conceder las prestaciones de seguridad social, cuya función es administrar los recursos del fondo de vivienda respectivo. Con el propósito de dar solución al planteamiento sintetizado, resulta pertinente puntualizar que, aun cuando el quejoso refiere que la disposición legal vulnera el artículo 4o., quinto párrafo, de la Constitución Federal, los argumentos que expone deben entenderse referidos, en realidad, al sexto párrafo, puesto que a esa norma constitucional, con motivo de la reforma de ocho de febrero de dos mil doce, se le añadió un párrafo. Precisado lo anterior, conviene dar noticia del contenido de la disposición constitucional cuya transgresión acusa el demandante, que es del tenor siguiente: ‘Artículo 4o.’ (se transcribe). El derecho fundamental consagrado en el sexto párrafo del artículo 4o. constitucional ha sido interpretado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el sentido de que, mediante tal prerrogativa, el Constituyente prescribió el establecimiento de instrumentos legales, ya sean federales o locales, para que todo gobernado pueda tener acceso a una habitación digna a fin de evitar el deterioro social. Al respecto, resulta ilustrativo el criterio aislado 2a. LI/2004 de la Segunda Sala del Alto Tribunal, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre de 2004, página 348, cuyos rubro y texto son: ‘EMBARGO EN JUICIO EJECUTIVO MERCANTIL. LOS ARTÍCULOS DEL CÓDIGO DE COMERCIO QUE LO PERMITEN RESPECTO DE LAS VIVIENDAS DE DEUDORES, NO VIOLAN EL ARTÍCULO 4o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’ (se transcribe). Por su parte, el artículo 54 de la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal prevé: ‘Artículo 54.’ (se transcribe). Tal precepto dispone que los elementos policiales y los pensionistas no tienen derecho alguno, ya sea individual o colectivo, sobre el patrimonio de la caja de previsión de la Policía Preventiva de la mencionada entidad federativa, sino únicamente a disfrutar las prestaciones que la ley concede a sus afiliados. Como ya se dijo, el derecho fundamental consistente en el acceso a una vivienda digna y decorosa fue reconocido por el Constituyente con el objeto de que se establecieran los instrumentos legales necesarios para que la habitación digna sea asequible para todo gobernado, con la finalidad de evitar el deterioro social, prerrogativa que no es vulnerada por el precepto tildado de inconstitucional, pues únicamente establece que, tratándose del patrimonio de la caja de previsión, los elementos policiales y los pensionados no podrán reclamar derecho alguno. Es decir, la norma legal no pugna con la prerrogativa fundamental consagrada en el artículo 4o., párrafo sexto, de la Carta Magna, ya que no limita el acceso de los elementos policiales o pensionados a una vivienda, sino que proscribe la posibilidad de que el patrimonio que conforma la caja de previsión, con cargo al cual se otorgan las prestaciones sociales a las que tienen derecho sus afiliados, entre ellas, la relativa al préstamo hipotecario, en términos del diverso 2o., fracción X, de la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal, pueda ser objeto de reclamo por parte de aquéllos; por el contrario, reconoce que tendrán derecho a las prestaciones que dicha legislación reconoce a su favor. Lo anterior se colige del contenido de la última disposición citada, que dispone: ‘Artículo 2o.’ (se transcribe). Esto último revela, contrario a lo afirmado por el quejoso, que si uno los derechos que tienen los sujetos de dicha ley, conforme a su artículo 2o., fracción X, consiste, precisamente, en el otorgamiento de créditos para la adquisición, remodelación o construcción de una vivienda, mediante un fondo destinado a ese fin, la norma tildada de inconstitucional no guarda desapego con el derecho fundamental de que se trata, puesto que no desconoce la prerrogativa de los elementos pertenecientes a la Policía Preventiva de contar con instrumentos que faciliten el acceso a una vivienda propia, digna y decorosa. En consecuencia, el artículo 54 de la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal no es contrario al derecho consagrado en el diverso 4o., sexto párrafo, constitucional. Por tanto, al no haber prosperado los argumentos de constitucionalidad expuestos por la parte quejosa, se abordarán aquellos en los que plantea aspectos de legalidad ..."

De lo sintetizado anteriormente se pone de manifiesto que en la demanda de amparo directo el quejoso planteó la inconstitucionalidad de los artículos 54 de la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal y 32 de su reglamento, y en la sentencia recurrida, el Tribunal Colegiado del conocimiento, por cuanto hace a la aludida inconstitucionalidad del primero de los dispositivos se pronunció al respecto y, por cuanto al precepto reglamentario, omitió hacerlo al considerarlo inoperante, por tanto, en el caso concreto, sí se cumple con el requisito de procedencia del recurso de revisión, consistente en que exista un pronunciamiento sobre constitucionalidad de leyes o se haya omitido éste.

Debe recordarse que en términos del artículo 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la procedencia del recurso de revisión en amparo directo también está condicionada a que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a acuerdos generales, estime que la resolución que llegue a dictarse entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia.

De conformidad con el punto primero, fracción II, del Acuerdo Número 5/1999 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que establece las bases generales para la procedencia y tramitación de los recursos de revisión en amparo directo, se entenderá que no se surten los requisitos de importancia y trascendencia cuando exista jurisprudencia sobre el tema de constitucionalidad planteado; cuando no se hayan expresado agravios o cuando, habiéndose expresado, sean ineficaces, inoperantes, inatendibles o insuficientes, siempre que no se advierta queja deficiente que suplir; y en los demás casos análogos a juicio de la Sala correspondiente.

Esta Segunda Sala estima que la importancia y trascendencia del presente asunto está justificada porque al no existir jurisprudencia sobre la constitucionalidad de los artículos 54 de la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal y 32 de su reglamento, resulta de especial interés que en su caso, este Máximo Tribunal del País se pronuncie al respecto, lo cual tendría efectos sobresalientes en el ámbito jurídico.

TERCERO. Previo al fondo del asunto, para mayor conocimiento, es conveniente relatar los siguientes antecedentes que se desprenden de las constancias que obran en autos:

1. El ahora recurrente demandó la nulidad de la resolución contenida en el oficio número GP/04-00201/2011, de cinco de abril de dos mil once, emitida por el gerente de prestaciones de la caja de previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal, por el que se negó la devolución de las aportaciones que enteró a la caja de previsión señalada, específicamente, en el rubro de vivienda, para obtener la prestación denominada préstamo hipotecario.