AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2278/2014. 27 DE AGOSTO DE 2014. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ, ALBERTO PÉREZ DAYÁN, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS, MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS Y LUIS MARÍA AGUILAR MORALES; VOTÓ CON SALVEDAD

"- Profundizar o restablecer la confianza de los gobernados frente al Estado, así como en la respetabilidad del derecho como el mejor instrumento de solución de los problemas de la convivencia social.

"...

"En términos generales, la iniciativa de Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, que sería reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 constitucional que aquí se presenta, contempla los lineamientos y requisitos que regularían las características del daño resarcible, los supuestos de imputabilidad al Estado, las bases para la cuantificación del daño, las relaciones de causalidad entre el daño y la actividad del Estado, el procedimiento de reclamación para exigir las indemnizaciones resarcitorias provenientes de la responsabilidad patrimonial del Estado, así como los medios de impugnación administrativa y jurisdiccional."

De la razón legislativa en comento, se advierte que la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado se instituye como la norma reglamentaria del párrafo segundo del artículo 113 constitucional, estableciendo los lineamientos y requisitos que informan el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado.

Así, en su origen, el ordenamiento normativo en comento regulaba el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado de la siguiente manera:

"Artículo 1. La presente ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones son de orden público e interés general; tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. La responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esta ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia."

"Artículo 3. Se exceptúan de la obligación de indemnizar, de acuerdo con esta ley, además de los casos fortuitos y de fuerza mayor, los daños y perjuicios que no sean consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado, así como aquellos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento y en aquellos casos en los que el solicitante de la indemnización sea el único causante del daño."

"Artículo 4. Los daños y perjuicios materiales que constituyan la lesión patrimonial reclamada, incluidos los personales y morales, habrán de ser reales, evaluables en dinero, directamente relacionados con una o varias personas, y desiguales a los que pudieran afectar al común de la población."

"Artículo 17. Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de los entes públicos federales se iniciarán por reclamación de la parte interesada."

"Artículo 18. La parte interesada podrá presentar su reclamación ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, conforme a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

"Los particulares en su demanda, deberán señalar, en su caso, el o los servidores públicos involucrados en la actividad administrativa que se considere irregular.

"Si iniciado el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, se encontrare pendiente alguno de los procedimientos por los que el particular haya impugnado el acto de autoridad que se reputa como dañoso, el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado se suspenderá hasta en tanto en los otros procedimientos, la autoridad competente no haya dictado una resolución que cause estado."

"Artículo 19. El procedimiento de responsabilidad patrimonial deberá ajustarse, además de lo dispuesto por esta ley, a lo dispuesto por el Código Fiscal de la Federación, en la vía jurisdiccional."

"Artículo 20. La nulidad o anulabilidad de actos administrativos por la vía administrativa, o por la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, no presupone por sí misma derecho a la indemnización."

"Artículo 21. El daño que se cause al patrimonio de los particulares por la actividad administrativa irregular, deberá acreditarse tomando en consideración los siguientes criterios:

"a) En los casos en que la causa o causas productoras del daño sean identificables, la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa irregular imputable al Estado deberá probarse fehacientemente, y

"b) En su defecto, la causalidad única o concurrencia de hechos y condiciones causales, así como la participación de otros agentes en la generación de la lesión reclamada, deberá probarse a través de la identificación precisa de los hechos que produjeron el resultado final, examinando rigurosamente las condiciones o circunstancias originales o sobrevenidas que hayan podido atenuar o agravar la lesión patrimonial reclamada."

"Artículo 22. La responsabilidad del Estado deberá probarla el reclamante que considere lesionado su patrimonio, por no tener la obligación jurídica de soportarlo. Por su parte, al Estado corresponderá probar, en su caso, la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños y perjuicios irrogados al mismo; que los daños no son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento, o bien, la existencia de la fuerza mayor que lo exonera de responsabilidad patrimonial."

"Artículo 23. Las resoluciones que dicte el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con motivo de las reclamaciones que prevé la presente ley, deberán contener como elementos mínimos los siguientes: El relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida y la valoración del daño o perjuicio causado, así como el monto en dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación. Igualmente en los casos de concurrencia previstos en el capítulo IV de esta ley, en dicha resolución se deberán razonar los criterios de imputación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada caso en particular."

Del primero de los preceptos normativos citados se advierte que la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado es reglamentaria del párrafo segundo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que tiene por objeto, fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos, como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado.

Asimismo, dispone que la responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y que "la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esa ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia."

Por otra parte, de los artículos 17 y 18 -vigentes hasta el doce de junio de dos mil nueve- se advierte que el interesado podía interponer la reclamación directamente ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Resulta oportuno destacar, que el artículo 20 expresamente establece que la nulidad o anulabilidad de actos administrativos por la vía administrativa, o por la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, "no presupone por sí misma derecho a la indemnización."

La anterior regla deriva del hecho de que en términos del artículo 18, si iniciado el procedimiento de reclamación respectivo, se encontrare pendiente algún medio de defensa que haya interpuesto el particular contra el acto que se reputa como dañoso, el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado se suspenderá hasta en tanto en los otros procedimientos, la autoridad competente no haya dictado una resolución que cause estado.

Así, aun en el supuesto de que en diversa vía se combata el mismo acto administrativo cuya responsabilidad patrimonial se demanda, y en su caso, se declare la nulidad o anulabilidad del mismo, ello resulta insuficiente para que se tenga por acreditado el derecho al pago indemnizatorio, esto es, el legislador claramente distinguió la reclamación de responsabilidad patrimonial estatal de los demás procedimientos de control administrativo.

Una vez precisado lo anterior, se tiene que el artículo 22 señala las cargas probatorias de las partes en el procedimiento, fijando las excepciones que pueda hacer valer la autoridad a quien se le imputa el daño causado, a saber: (I) la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños y perjuicios irrogados al mismo; (II) que los daños no son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; (III) que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento; y, (IV) la existencia de la fuerza mayor que lo exonera de responsabilidad patrimonial.

Al respecto, cabe destacar que en el dictamen de treinta y uno de octubre de dos mil dos elaborado por las Comisiones Unidas de Gobernación, de Estudios Legislativos y de Justicia de la Cámara de Senadores, se precisó que:

"[N]ecesariamente deberá existir una relación de causa-efecto, es decir, deberá acreditarse un vínculo entre las actividades que se lleven a cabo como consecuencia de la prestación de los servicios públicos por parte de la administración pública -lato sensu- y el daño y/o perjuicio patrimonial que se cause al particular que no tenga la obligación jurídica de soportarlos, lo cual podría considerarse como el aspecto medular para acreditar la responsabilidad patrimonial del Estado."

Es decir, para determinar la responsabilidad patrimonial del Estado, resulta un requisito indispensable que en el procedimiento se pruebe el vínculo jurídico entre las actividades administrativas que se reputan como irregulares y la lesividad causada al particular.

Ahora, mediante reforma publicada el doce de junio de dos mil nueve, el legislador dispuso que toda reclamación debe ser presentada ante el propio ente estatal a quien se le reclama la responsabilidad patrimonial -vía administrativa-(6)y, en caso de resultar desfavorable la resolución respectiva, puede ser recurrida mediante el recurso de revisión en la vía administrativa, o bien, directamente ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa -vía jurisdiccional-.(7)

Sin que sea el momento de analizar detalladamente las reglas que rigen cada una de esas vías, basta decir por el momento, que en la vía administrativa subsisten las reglas procedimentales contenidas en los citados preceptos 3, 4, 20 a 22 -dado que no fueron objeto de reforma-, así como los elementos mínimos que debe contener la resolución que se emita en el procedimiento de reclamación, previstos por el artículo 23(8) del mismo ordenamiento legal.

En tanto que, por lo que hace al juicio contencioso administrativo, el procedimiento se rige conforme a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,(9) y por ende, en dicha vía jurisdiccional lo que se impugna es la legalidad de la resolución recaída a la solicitud de reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado, en aras de verificar si ésta cumplimenta o no con la totalidad de los requisitos que le impone la normativa aplicable. Es decir, funge como una verdadera instancia de revisión de la resolución administrativa.

En el entendido de que dada la especial naturaleza de este tipo de procedimientos, la sentencia que al efecto emita el órgano jurisdiccional no sólo se limita a la declaración de la legalidad o ilegalidad de la resolución administrativa, sino también podrá reconocer un derecho subjetivo del actor, a saber, la indemnización por la lesión injustificada que sufrió en su persona o en sus bienes por la actuación administrativa irregular del Estado, cuando los datos, pruebas y actuaciones provenientes de sede administrativa se lo permitan.

De lo hasta aquí expuesto, se colige que en aras de hacer efectivo el ejercicio del derecho a la indemnización por la actividad administrativa irregular del Estado, el legislador estableció un procedimiento específico, sentando los lineamientos y bases adjetivas que deben respetarse en aras de establecer si ha lugar al pago de daños y perjuicios al particular, precisamente, por esa actividad lesiva.

Precisado lo anterior, huelga señalar que, por lo que hace al juicio de nulidad, el legislador estableció en el artículo 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (vigente a partir del uno de enero de dos mil seis) un procedimiento especial indemnizatorio para los particulares, conforme a las siguientes directrices: