AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2278/2014. 27 DE AGOSTO DE 2014. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ, ALBERTO PÉREZ DAYÁN, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS, MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS Y LUIS MARÍA AGUILAR MORALES; VOTÓ CON SALVEDAD

"La condenación en costas o la indemnización establecidas en los párrafos segundo y tercero de este artículo se reclamará a través del incidente respectivo, el que se tramitará conforme lo previsto por el cuarto párrafo del artículo 39 de esta ley."

Del dispositivo legal en cita, se desprende que en el juicio contencioso administrativo habrá lugar al pago de una indemnización al particular cuando la autoridad demandada cometa falta grave al emitir la resolución cuya nulidad se reclama y no se allane al momento de contestar la demanda, en el entendido que habrá falta grave cuando el acto administrativo: (I) se anule por ausencia de fundamentación o de motivación, en cuanto al fondo o a la competencia; (II) sea contrario a una jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de legalidad; y, (III) se anule con motivo de que los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien si se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas o dejó de aplicar las debidas, en cuanto al fondo del asunto.

De ahí que dentro del propio juicio de nulidad se prevé un procedimiento especial que puede dar lugar a indemnizar a los gobernados que se vieron afectados cuando la autoridad demandada haya incurrido en "falta grave" -y no por la "actividad administrativa irregular" como se prevé en el diverso procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado-, estableciéndose de manera taxativa los supuestos que dan lugar, precisamente, al pago de daños y perjuicios.

En esa lógica, si el particular pretende obtener una indemnización dentro del juicio de nulidad derivado del daño causado por el acto administrativo emitido por la autoridad demandada, es requisito indispensable que se actualice alguno de los supuestos de "falta grave" aludidos, en el entendido que, de no acontecer ello, las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no podrán otorgar el derecho a una indemnización con base en la diversa figura de la "actividad administrativa irregular" a que hace alusión el segundo párrafo del artículo 113 constitucional, pues como se ha razonado, este último derecho al pago de daños y perjuicios se encuentra sujeto, ineludiblemente, a las bases y lineamientos que el legislador ordinario estableció en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

En esa lógica, resulta inconcuso que es ilegal la sentencia que se recurre ya que, en principio, resulta errado que se haya establecido que con la declaratoria de nulidad se tiene por acreditada "la actividad irregular" del ente estatal, pues como se ha señalado, la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado prevé las cargas probatorias y principios que deben observarse para ese efecto, siendo un requisito ineludible que se acredite la relación causa-efecto entre la acción u omisión que se le imputa al ente estatal y, que a su vez, éste pueda hacer valer las excepciones a las que alude el citado artículo 22.

En el entendido que el artículo 20 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, expresamente establece que la nulidad del acto administrativo "no presupone por sí misma derecho a la indemnización", pues para ello, es menester que se substancie el procedimiento de reclamación patrimonial del Estado conforme a las reglas que establece la ley reglamentaria del párrafo segundo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

De ahí que si en la especie el juicio de origen fue promovido como juicio de nulidad y no como reclamación directamente ante el Tribunal responsable -conforme al derogado artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado-, no resulta jurídicamente posible que la Sala Superior realice pronunciamiento alguno respecto a la indemnización por la actividad administrativa irregular del Estado, al no ser la vía instituida para ello.

En el entendido de que condicionar a la empresa quejosa a que agote el procedimiento de reclamación previsto en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, pese a que obtuvo la nulidad del acto administrativo que se reputa como lesivo para efectos de la indemnización respectiva, de manera alguna implica que se menoscabe el derecho humano de acceso a la justicia pronta y completa tutelado por el artículo 17 de la Constitución General de la República, como incorrectamente se determinó en la ejecutoria de amparo.

Esto es así, ya que el derecho humano en referencia no llega al extremo de que los justiciables puedan soslayar los requisitos procedimentales que señala la ley reglamentaria del artículo 113 constitucional para efectos de obtener una indemnización por la actividad administrativa irregular del Estado, ni mucho menos que deban de resolverse dos procedimientos de distinta naturaleza en la misma vía, pues lejos de beneficiar a los particulares, tal criterio conllevaría a menoscabar el principio de seguridad jurídica y a que se contravengan, desde luego, los principios y valores que dan forma al sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, establecidos por el Poder Revisor de la Constitución y cuyo ejercicio, se insiste, se encuentra subordinado a las formalidades que la ley secundaria establece para ello.

Por el contrario, la exigencia de agotar el procedimiento de responsabilidad patrimonial resulta concordante con el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que se traduce, esencialmente, en que la administración de justicia se imparta en los plazos y términos que fijen las leyes y con arreglo, precisamente, a las formalidades esenciales del procedimiento previstas en las leyes expedidas con anterioridad al hecho.

Dan apoyo a lo anterior, las tesis 2a. LXXXI/2012 (10a.),(10) 2a. XXXIX/2013 (10a.)(11) y 2a. XXXVIII/2013 (10a.),(12) cuyos rubros son del tenor literal siguiente:

"DERECHO DE ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. SU APLICACIÓN RESPECTO DE LOS DEMÁS PRINCIPIOS QUE RIGEN LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL."

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 18 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA NO RESTRINGE EL DERECHO A LA TUTELA JURISDICCIONAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 13 DE JUNIO DE 2009)."

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 18 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA NO VULNERA EL PRINCIPIO DE EXPEDITEZ (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 13 DE JUNIO DE 2009)."

A más, no resulta adecuado el criterio sustentado por el Tribunal Colegiado, ya que la propia razón legislativa expuesta por el Constituyente Permanente otorgó importancia sustancial a establecer un equilibrio entre la obligación estatal de reparar los daños causados por su actuar irregular y el uso racional de las finanzas públicas para ese fin.

En efecto, en el dictamen de la exposición de motivos de reforma al artículo 113 de la Constitución General de la República, presentado el veintinueve de abril de dos mil ante la Cámara de Diputados, se estableció que:

"[E]stas Comisiones Unidas se hacen conscientes de la problemática financiera y presupuestal que puede significar establecer la obligación del Estado, de indemnizar directamente a los particulares a los que cause un daño ... No obstante esta realidad, consideramos, como lo señala la iniciativa, que no se busca convertir al patrimonio público en una especie de aseguradora universal. Corresponderá al órgano legislativo establecer, bajo el principio de equidad, los montos, bases, límites y procedimientos para la indemnización. Esto significará que el legislador, tanto el federal como el de las entidades federativas, deberá armonizar el principio de la responsabilidad directa con la capacidad presupuestal, respetando omnímodamente el principio de equidad."

Así, el Legislador Federal se ciñó a regular principios básicos de imputabilidad al órgano estatal para circunscribir su obligación de pago dentro de parámetros razonables y plausibles, lo cual se correlaciona con la pretensión legislativa que impide cargas presupuestarias desmedidas e injustificadas al erario público, pues debe tenerse presente que el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado no consiste "en pagar cualquier daño con cargo al erario público, sino hacer más eficientes los servicios públicos que proporciona el Estado y, en forma específica, la administración pública, como se ha dicho y establecido con éxito en otros países."

Por ende, al fijarse en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial el esquema de cargas procesales, el legislador consideró que debía de establecerse un procedimiento razonable para hacer efectivo el derecho tutelado en el párrafo segundo del artículo 113 constitucional, ya que "una posición demasiado flexible e imprecisa de la causalidad traería consecuencias altamente negativas para las finanzas del país; así como situaciones cualitativa y cuantitativamente injustas a los particulares si se adopta un criterio rígido o intransigente que no deje a la autoridad administrativa o al juzgador más remedio que desestimar prácticamente cualquier reclamo."

En esa tesitura, resulta incorrecto que en la ejecutoria de amparo que se recurre en la presente vía, se pretenda sostener que en los casos en que en el juicio contencioso administrativo se declare la nulidad del acto administrativo, se tenga por acreditada la actividad administrativa irregular de la autoridad y, que por ende, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deba proceder a determinar lo conducente respecto de la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, pues con ello se haría nugatorio el procedimiento específico establecido en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, con la consecuencia de violentar, precisamente, el equilibrio presupuestario que se pretende conservar mediante el sistema de responsabilidad estatal.

Habida cuenta que no escapa a este Alto Tribunal que el procedimiento especial consagrado en el artículo 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo resulta inaplicable en la especie, pues como se ha precisado, el juicio de origen no fue tramitado conforme al referido ordenamiento legal, sino con base en los artículos 197 a 263 del Código Fiscal de la Federación vigentes hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, ya que el juicio de nulidad se inició el tres de octubre de dos mil cinco, de ahí que la Sala responsable sostuviera en la sentencia reclamada que no ha lugar al pago de daños y perjuicios, pues:

"[N]o por el solo hecho de que el acto administrativo sea declarado nulo, se presupone el derecho a la indemnización.

"A más que la ley de la materia tampoco establece que si la autoridad no se allana a la pretensión del actor, en automático procede la indemnización.

"Y conforme al Código Fiscal de la Federación no procede la condena a gastos para ninguna de las partes del juicio contencioso administrativo."

Dadas las razones expuestas, se colige que la sentencia recurrida resulta ilegal y, por ende, deben declararse infundados los agravios expuestos por la quejosa en el recurso de revisión adhesiva (en los que toralmente la quejosa sostiene la ilegalidad de la sentencia reclamada, al haberse declarado como inoperante su pretensión indemnizatoria), ya que como se ha señalado, resulta descartado el criterio sustentado por el Tribunal Colegiado, en el sentido de que basta que en el juicio contencioso administrativo el actor vincule la nulidad de la resolución impugnada con la pretensión de una indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, para que la Sala del conocimiento deba pronunciarse sobre tal indemnización, sin necesidad de que el particular agote un procedimiento de responsabilidad patrimonial de manera autónoma. Máxime que en el caso concreto no ha lugar al procedimiento indemnizatorio especial consagrado en el referido artículo 6o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

En atención a lo anteriormente señalado, lo procedente es revocar la sentencia recurrida y, en consecuencia, con fundamento en el artículo 93, fracción IV, de la Ley de Amparo lo procedente es dar respuesta al concepto de violación cuyo análisis omitió el Tribunal Colegiado en el que se impugna la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

QUINTO. Constitucionalidad del artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado. En el referido motivo de disenso, la empresa quejosa establece, sustancialmente, que el segundo párrafo del referido artículo 18 transgrede los artículos 14, 16, 17, 73, fracción XXIX-H y 113 de la Constitución General de la República, así como los preceptos 1, 2, 8, fracción I, 25, 29 y 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

En principio, debe señalarse que resultan ineficaces los argumentos enderezados a establecer que el dispositivo legal impugnado transgrede los artículos 14, 73, fracción XXIX-H y 113 constitucionales, así como los preceptos 1, 2, 8, 29 y 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ya que la quejosa únicamente se limita a reproducir el contenido de los referidos artículos constitucionales y convencionales, y señala el derecho fundamental que tutelan, pero es omisa en establecer las razones lógico-jurídicas por las que considera que el artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado menoscaba dichos derechos fundamentales.

De ahí que el aludido motivo de disenso no cumple con los requisitos que la técnica jurídica procesal exige para llevar a cabo del estudio del dispositivo legal impugnado a la luz del catálogo de los derechos humanos que componen el parámetro de regularidad constitucional.

Así lo establece la jurisprudencia 2a./J. 188/2009(13) que se lee bajo el rubro: "AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS EN LOS QUE SE PRODUCE UN IMPEDIMENTO TÉCNICO QUE IMPOSIBILITA EL EXAMEN DEL PLANTEAMIENTO QUE CONTIENEN."

En todo caso, atendiendo a la causa de pedir, se desprende que la quejosa pretende impugnar el citado artículo 18 porque viola los derechos humanos de garantía de audiencia y acceso a la justicia que consagran los artículos 14 y 17 constitucionales, así como 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ya que no fija ni regula el procedimiento específico de reclamación por los daños causados por los actos irregulares o ilegales de la administración pública federal.

Sin embargo, el artículo 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, vigente hasta el doce de junio de dos mil nueve, no contraviene lo dispuesto por los dispositivos constitucionales y convencionales referidos, pues si bien el precepto impugnado no desarrolla el procedimiento que regula la interposición de la reclamación indemnizatoria por los daños derivados de la actividad administrativa irregular de los entes estatales, lo cierto es que la promoción del escrito respectivo debe realizarse "conforme a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo."

De ahí que no contraviene el derecho humano de tutela jurisdiccional, ya que remite a las bases y lineamientos contemplados en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que en su título tercero regula, precisamente, el procedimiento para poder ejercitar el derecho sustantivo que consagra el segundo párrafo del artículo 113 constitucional, aunado a que se ve garantizado el derecho de audiencia, pues del análisis armónico de las disposiciones relativas y del artículo 18 con los diversos 3, 4, 17 y 19 a 24 de la propia Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, se advierte que el particular se encuentra ante la posibilidad de exigir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la tramitación y resolución de la reclamación derivada de la responsabilidad patrimonial, es decir, se prevé la oportunidad del gobernado de ser oído con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, para la determinación del derecho a una indemnización por la actividad administrativa irregular que se le impute al Estado.

SEXTO.-Decisión. En atención a lo anteriormente señalado, lo procedente es revocar la sentencia recurrida y negar el amparo y la protección de la Justicia Federal a la quejosa contra la sentencia reclamada.