AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 617/2012. 25 DE ABRIL DE 2012. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS LUIS MARÍA AGUILAR MORALES, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS, MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS Y SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO. AUSENTE: SERGIO A.

"POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA. La relación Estado-empleado fue, en principio de naturaleza administrativa, pero en derecho positivo mexicano, en beneficio y protección de los empleados, ha transformado la naturaleza de dicha relación equiparándola a una de carácter laboral y ha considerado al Estado como un patrón sui géneris. Sin embargo, de dicho tratamiento general se encuentran excluidos cuatro grupos a saber: los militares, los marinos, los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior, para los cuales la relación sigue siendo de orden administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si los miembros de la policía municipal o judicial del Estado de México, constituyen un cuerpo de seguridad pública, están excluidos por la fracción XIII apartado B del artículo 123, en relación con los artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo y 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la determinación jurídica que considera la relación del servicio asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a un patrón, de donde se concluye que la relación que guardan con el gobierno del Estado o del Municipio, es de naturaleza administrativa y se rige por las normas también administrativas de la ley y reglamentos que les correspondan y que, por lo tanto, las determinaciones que dichas entidades tomen en torno a ésta no constituyen actos de particulares, sino de una autoridad, que en el caso particular referente a la orden de baja del servicio, hace procedente el juicio de amparo ante el Juez de Distrito." (Jurisprudencia. Materia: administrativa. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, septiembre de 1995, tesis P./J. 24/95, página 43, registro IUS: 200322)

"COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS CONFLICTOS DERIVADOS DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE LOS POLICÍAS. CORRESPONDE AL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ). De lo dispuesto por las fracciones XIII, del apartado B, del artículo 123 y V, del 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que la naturaleza del vínculo jurídico existente entre los agentes de seguridad pública y el Estado, es de naturaleza administrativa y no laboral. Asimismo, el Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de las Autoridades de San Luis Potosí, tampoco reconoce como laboral el vínculo que une a los agentes de seguridad pública con el Estado. Por ello, resulta competente para conocer de los litigios que se generen con motivo de la prestación del servicio, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, tal como lo dispone el artículo 2 de la Ley de Justicia Administrativa de dicha entidad federativa, que faculta a este órgano para conocer de las controversias de naturaleza administrativa entre las autoridades del Estado y los gobernados, sin dejar de tomar en consideración que las prestaciones demandadas no son sino una consecuencia de la acción de nulidad promovida en contra de la orden de baja del actor. Este criterio se ve fortalecido por diversas tesis aisladas y de jurisprudencia, dentro de las que destacan las tesis jurisprudenciales números 24/1995 del Tribunal Pleno y 77/95 de la Segunda Sala, publicadas en el Tomo II del Semanario Judicial de la Federación (Novena Época), la primera en el mes de septiembre de mil novecientos noventa y cinco, página cuarenta y tres, y la segunda en el mes de diciembre siguiente, página doscientos noventa, y aunque se refiere a los policías en el Estado de México, guardan analogía con lo que acontece en San Luis Potosí y no viene sino a fortalecer el carácter administrativo de la relación que sostienen los agentes de seguridad pública con el propio Estado." (Jurisprudencia. Materias: administrativa, constitucional y laboral. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo III, junio de 1996, tesis 2a./J. 23/96, página 244, registro IUS: 200587)

"COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS CONFLICTOS SUSCITADOS CON MOTIVO DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE POLICÍAS DEPENDIENTES DEL ESTADO DE MÉXICO. CORRESPONDE POR AFINIDAD AL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO). En las jurisprudencias números 24/95 del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y 77/95 de esta Segunda Sala, se estableció que por disposición expresa del artículo 123, apartado ‘B’, fracción XIII, de la Constitución, los miembros de las policías al servicio del Gobierno del Estado de México y de sus Municipios, al formar parte de un cuerpo de seguridad pública, mantienen una relación de carácter administrativo, que está regida por sus propias normas legales y reglamentarias, con lo cual se excluye considerar a los miembros de los cuerpos de seguridad pública como sujetos de una relación de naturaleza laboral con la institución a la que presten sus servicios. Ahora bien, ni los artículos 1, 2, 3 y 95, fracción I, del Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, de los Municipios y de los Organismos Coordinados y Descentralizados de Carácter Estatal, respecto al Tribunal de Arbitraje, ni los diversos 29, fracción I, y 30 de la Ley de Justicia Administrativa, por lo que toca al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, señalan con precisión la competencia para que uno de esos órganos conozca la demanda promovida por un policía contra autoridades del Estado de México, en la que se deduzcan pretensiones derivadas de la prestación de servicios. Por ello, ante la falta de disposición legal en el Estado de México que instituya alguna autoridad con facultades expresas para resolver controversias que se susciten con motivo de la prestación de servicios de policías judiciales, municipales, los dependientes de la Dirección General de Seguridad Pública y Tránsito, etcétera, debe recaer la competencia en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en acatamiento de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 17 de la Constitución General de la República, que consagra la garantía consistente en que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia, por ser ese tribunal administrativo, de acuerdo con las facultades de que está investido, el más afín para conocer de la demanda relativa." (Jurisprudencia. Materias: laboral, administrativa y constitucional. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IV, julio de 1996, tesis 2a./J. 32/96, página 185, registro IUS: 200576)

Sin embargo, como todo servidor público, los agentes del Ministerio Público reciben por sus servicios al Estado una serie de prestaciones, que van desde el pago que pudiera considerarse remuneración diaria ordinaria, así como beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que perciba por la prestación de sus servicios, y que necesariamente debe estar catalogado en el presupuesto de egresos respectivo.

Así las cosas, como la intención del Constituyente Permanente fue imponer al Estado la obligación de resarcir al servidor público, agente del Ministerio Público o miembro de alguna institución policial, ante el evento de que no pueda ser reincorporado, a pesar de que el acto de remoción sea calificado, por resolución firme de autoridad jurisdiccional, como injustificado, el enunciado normativo "y demás prestaciones a que tenga derecho", forma parte de esa obligación y debe interpretarse como el deber de pagarle la remuneración diaria ordinaria, así como beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía por la prestación de sus servicios, desde el momento en que se concretó la separación, cese, remoción o baja y hasta que se realice el pago correspondiente.

Esta Segunda Sala estima que esa es la intención del Poder Reformador, así como el sentido jurídico de la norma constitucional en análisis, y que, por ello, de esa manera el Estado debe resarcir al servidor público, agente del Ministerio Público o miembro de alguna institución policial de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados o de los Municipios, cuando la autoridad jurisdiccional determine que el acto de la separación, remoción o cese fue injustificado o ilegal.

Se considera así, porque si bien la reforma constitucional privilegió el interés general de la seguridad pública sobre el interés particular, pues a la sociedad le interesa contar con instituciones de procuración de justicia y policiales honestas, profesionales, competentes, eficientes y eficaces; la prosecución de ese fin constitucional no debe estar secundada por violación a los derechos de las personas, ni debe llevarse al extremo de permitir que las entidades ministeriales y policiales cometan actos ilegales en perjuicio de los derechos de los servidores públicos, sin la correspondiente responsabilidad administrativa del Estado.

La separación, remoción o cese de un agente del Ministerio Público o un miembro de alguna institución policial, considerado como injustificado por resolución firme de una autoridad jurisdiccional, no sólo representa un acto fuera de la legalidad, sino también privativo de uno de los más elementales derechos de los seres humanos: el de ocupación como una forma de proveerse de recursos económicos para la manutención personal y de la familia.

Por ello, como la prohibición absoluta de reincorporar a los agentes del Ministerio Público y miembros de instituciones policiales persigue una finalidad superior en el sistema de seguridad pública a nivel nacional, cuando se resuelva injustificada la separación, remoción o cese, el Estado tiene la obligación de resarcir de manera integral el derecho del que se vio privado el servidor público, mediante el pago de la indemnización respectiva y de las remuneraciones diarias ordinarias, beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que el servidor público dejó de percibir por la prestación de sus servicios, desde el momento en que se concretó la separación y hasta que se realice el pago respectivo.

Similares consideraciones se sostuvieron al fallar los amparos directos en revisión 888/2011 y 1051/2011, de la ponencia del Ministro Sergio A. Valls Hernández, el veinticinco de mayo de dos mil once y el veintidós de junio del referido año, respectivamente; los amparos directos en revisión 47/2011 y 2054/2011, de la ponencia del Ministro Luis María Aguilar Morales, resueltos, por su orden, el veintidós de junio de dos mil once y el diecinueve de octubre del citado año; el amparo directo en revisión 3024/2011, de la ponencia del Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano, resuelto en sesión de veintidós de febrero del dos mil doce; así como el amparo directo en revisión 354/2012, de la ponencia de la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, fallado el catorce de marzo de dos mil doce, todos por unanimidad de votos.

Consecuentemente, al resultar fundado el agravio y atendiendo además la causa de pedir que se desprende de la demanda de garantías, esta Sala advierte que la pretensión del quejoso en el sentido de que le sean reconocidos los "salarios caídos", concepto que, como se dijo, no le es aplicable, debe entenderse traducida como el reclamo de haberes y remuneraciones que le correspondan como servidor público, lo que en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional, se reconoce como "las demás prestaciones a que tiene derecho", disposición que ha sido interpretada por esta Segunda Sala, tal como se desprende de la tesis 2a. LX/2011, que se invoca en los agravios expresados por quien interpuso la revisión adhesiva, cuyo texto enseguida se transcribe:

"SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO ‘Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO’, CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008. El citado precepto prevé que si la autoridad jurisdiccional resuelve que es injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio de los miembros de instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio. Ahora bien, en el proceso legislativo no se precisaron las razones para incorporar el enunciado ‘y demás prestaciones a que tenga derecho’; por lo cual, para desentrañar su sentido jurídico, debe considerarse que tiene como antecedente un imperativo categórico: la imposibilidad absoluta de reincorporar a un elemento de los cuerpos de seguridad pública, aun cuando la autoridad jurisdiccional haya resuelto que es injustificada su separación; por tanto, la actualización de ese supuesto implica, como consecuencia lógica y jurídica, la obligación de resarcir al servidor público mediante el pago de una ‘indemnización’ y ‘demás prestaciones a que tenga derecho’. Así las cosas, como esa fue la intención del Constituyente Permanente, el enunciado normativo ‘y demás prestaciones a que tenga derecho’, forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, cese, remoción o baja, y hasta que se realice el pago correspondiente. Lo anterior es así, porque si bien es cierto que la reforma constitucional privilegió el interés general de la seguridad pública sobre el interés particular, debido a que a la sociedad le interesa contar con instituciones policiales honestas, profesionales, competentes, eficientes y eficaces, también lo es que la prosecución de ese fin constitucional no debe estar secundada por violación a los derechos de las personas, ni debe llevarse al extremo de permitir que las entidades policiales cometan actos ilegales en perjuicio de los derechos de los servidores públicos, sin la correspondiente responsabilidad administrativa del Estado." (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIII, junio de 2011, materia administrativa, tesis 2a. LX/2011, página 428, registro IUS: 161758)

No se pasa por alto que la recurrente refirió en sus agravios que goza del derecho de trabajar y de la estabilidad en el trabajo, derechos humanos que le confiere la Convención Americana de Derechos Humanos (sic) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; todos estos tratados de los que el Estado Mexicano es parte. Que el artículo 6 del último de los instrumentos internacionales mencionados reconoce el derecho de trabajar, como un derecho de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido; el diverso numeral 7 del mismo ordenamiento reconoce el derecho a condiciones de trabajo que aseguren remuneración y condiciones de trabajo dignas para los trabajadores y sus familias; el artículo 9 de ese pacto internacional describe el derecho de toda persona a la seguridad social; mientras el numeral 11 reconoce el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí, para su familia y una mejora continua de las condiciones de existencia, también reconoce el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, el derecho de toda persona al más alto nivel de salud física y mental, la creación de condiciones que aseguren asistencia médica y servicios médicos. Por su parte, en el artículo 7, apartado d), del aludido Protocolo de San Salvador, que firmó el Estado Mexicano, se reconoce el derecho a la estabilidad en el empleo, de acuerdo a las características del trabajo y profesión.

Tales alegaciones son inoperantes, por novedosas, pues el quejoso debió plantearlas oportunamente, vía conceptos de violación en su demanda de amparo, a fin de que pudieran ser tomadas en cuenta por el Tribunal Colegiado, al resolver el asunto.

Y, al no haberlo hecho de ese modo, el Tribunal Colegiado no estuvo en condiciones de pronunciarse sobre cuestiones que no le fueron sometidas a su conocimiento, las que, por tal motivo, no formaron parte de la litis en el juicio de amparo directo del que emana la sentencia recurrida.

Se cita como apoyo a lo anterior, la tesis sustentada por esta Segunda Sala de rubro, texto y datos de identificación siguientes:

"AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN. SON INOPERANTES LOS AGRAVIOS QUE SE REFIEREN A CUESTIONES NOVEDOSAS NO INVOCADAS EN LA DEMANDA DE GARANTÍAS, CUANDO EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO OMITE EL ESTUDIO DEL PLANTEAMIENTO DE CONSTITUCIONALIDAD. Cuando el Tribunal Colegiado de Circuito que conoció del juicio de amparo omite el estudio del planteamiento de constitucionalidad en la sentencia y se surten los demás requisitos para la procedencia de dicho recurso, su materia se circunscribe al análisis de ese planteamiento a la luz de lo que hizo valer el quejoso en su demanda de garantías. Por tanto, los agravios en los que se introducen cuestiones novedosas son inoperantes, pues si lo planteado en ellos se estudiara, implicaría abrir una nueva instancia que brindaría al quejoso una oportunidad adicional para que hiciera valer argumentos diversos a los que planteó en su concepto de violación, lo que es contrario a la técnica y a la naturaleza uniinstancial del amparo directo." (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVIII, diciembre de 2008, materia común, tesis 2a. CXLIX/2008, página 297, registro IUS: 168391)

En las relatadas condiciones, tomando en consideración que la interpretación que esta Segunda Sala ha efectuado del artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Federal trasciende a la solución del fondo del asunto, lo conducente es corregir la sentencia recurrida, en atención al principio de congruencia que debe imperar en las ejecutorias de amparo, en términos de los artículos 77, fracciones II y III, y 91, fracciones I y III, de la Ley de Amparo, y con apoyo en el criterio sustentado en la siguiente jurisprudencia:

"REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. SI LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INTERPRETA LA NORMA CONSIDERADA COMO INCONSTITUCIONAL DE MANERA DISTINTA AL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO, Y TAL INTERPRETACIÓN TRASCIENDE AL PROBLEMA DE LEGALIDAD, DEBE PRONUNCIARSE SOBRE ESTE ÚLTIMO PARA RESGUARDAR EL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA. Conforme a los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 83, fracción V, de la Ley de Amparo, las sentencias que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito podrán recurrirse en revisión cuando decidan sobre la constitucionalidad de leyes o reglamentos, federales o locales, tratados internacionales, o sobre la interpretación directa de un precepto de la Constitución, debiendo limitarse la materia del recurso a las cuestiones propiamente constitucionales. Ahora bien, si la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en uso de sus atribuciones, interpreta la norma considerada como inconstitucional de manera distinta a como lo hizo el Tribunal Colegiado de Circuito y, como consecuencia de ello, modifica o revoca la sentencia recurrida en ese aspecto y ello trasciende al problema de legalidad, tales circunstancias la obligan a pronunciarse sobre dicha cuestión de legalidad aunque ya lo haya hecho el Tribunal Colegiado de Circuito, atendiendo al justo alcance de la norma controvertida, ya que de subsistir las consideraciones de la sentencia recurrida que decidieron el problema de legalidad a partir de una premisa errónea, se atentaría contra el principio de congruencia que impera en las ejecutorias de amparo en términos de los artículos 77, fracciones II y III, y 91, fracciones I y III, de la ley citada, pues en un mismo asunto estarían sustentándose determinaciones contradictorias sobre la interpretación de un mismo precepto legal y su aplicación. Lo anterior no implica desconocer el carácter de cosa juzgada que en materia de legalidad tienen las mencionadas sentencias, ya que tal principio no opera cuando el examen de constitucionalidad de la ley dependa de la interpretación de la norma controvertida, por tratarse de un tema propiamente constitucional que no puede desvincularse del de legalidad." (Jurisprudencia. Materia: común. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXII, diciembre de 2010, tesis 2a./J. 175/2010, página 673, registro IUS: 163274)

Por lo tanto, procede conceder el amparo al quejoso, para el efecto de que la autoridad responsable deje insubsistente la resolución reclamada de veinticuatro de febrero de dos mil once, y emita otra en la que determine que, en estricta aplicación del artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y al citado criterio de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que lo interpreta, sin perjuicio de los beneficios ya alcanzados por el quejoso, la autoridad demandada tiene la obligación de resarcir de manera integral los haberes y remuneraciones a que tiene derecho el servidor público mediante el pago de las demás prestaciones que le correspondan conforme a derecho, esto es, las relativas a remuneraciones diarias ordinarias, beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que el servidor público haya dejado de percibir por la prestación de sus servicios, desde el momento en que se concretó la separación y hasta que se realice el pago correspondiente.

Finalmente, debe decirse que los agravios que hizo valer el director general jurídico y consultivo de la Procuraduría General de Justicia del Estado de México, en representación de su titular, en el recurso de revisión adhesiva que interpuso, en los que, en sustancia, aduce que no debe reincorporarse al quejoso al servicio y tampoco procede establecer el monto de las demás prestaciones a que éste tiene derecho en base a la legislación laboral, son acordes a la interpretación efectuada por esta Segunda Sala al citado artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues, en efecto, se determinó que existe prohibición para reincorporar al quejoso al servicio como agente del Ministerio Público, aunque su separación haya sido injustificada; asimismo, se decidió que las demás prestaciones a que éste tiene derecho no deben establecerse conforme a la Ley Federal del Trabajo; de ahí que no existe discrepancia alguna en ese sentido y, por ende, es innecesario hacer pronunciamiento alguno para determinar si el argumento de la autoridad recurrente es fundado o infundado.