AMPARO DIRECTO 276/2005. RIGOBERTO TORRES SALCIDO.

"IV. Arbitrariedad, desproporción, desigualdad, injusticia manifiesta o cualquiera otra causa similar."

"Artículo 82. De ser fundada la demanda, las sentencias dejarán sin efecto el acto impugnado y las autoridades responsables quedarán obligadas a otorgar o restituir al actor en el goce de los derechos que le hubieren sido indebidamente afectados o desconocidos, en los términos que establezca la sentencia."

De la lectura de los preceptos legales recién transcritos, se advierte que la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, no prevé textualmente las figuras jurídicas de "nulidad lisa y llana" o "nulidad para efectos", limitándose a precisar que dicho tribunal podrá decretar la nulidad de los actos impugnados, y que sus sentencias habrán de ejecutarse en los términos que disponga el órgano jurisdiccional.

En tal virtud, a efecto de determinar si la nulidad decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal debe ser lisa y llana o para efectos, deberá estarse a los criterios jurisprudenciales en la materia, así como a los principios que rigen el derecho administrativo.

Precisado lo anterior, se decretará la nulidad lisa y llana cuando el acto impugnado adolezca de vicios ostensibles y particularmente graves, que bajo ninguna forma pueden ser convalidados; el resultado jurídico de este tipo de nulidad implica la existencia de cosa juzgada, por lo que la autoridad demandada no podrá emitir una nueva resolución en el mismo sentido.

Por ejemplo, la incompetencia del servidor público, prevista como causa de nulidad por el artículo 81, fracción I, de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, implica la anulación lisa y llana del acto de autoridad impugnado, pues aquel funcionario que en un lugar y tiempo determinado era incompetente para emitir el acto combatido, de ninguna manera podrá subsanar tal circunstancia.

De igual manera, puede señalarse que por regla general, en los asuntos en que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal estudie el fondo del asunto, en los que determine que la conducta del particular está justificada por alguna norma de carácter general, o que los hechos que generaron el acto administrativo o fiscal no encuadran en el supuesto normativo invocado por la demandada, se está ante la presencia de una nulidad lisa y llana.

Por otra parte, la nulidad para efectos procede en los casos en que el acto impugnado esté viciado por el procedimiento que le dio origen, o que los vicios se encuentren dentro de la resolución o acto administrativo en sí, lo que doctrinalmente se conoce como vicios de nulidad relativa; la consecuencia jurídica de la declaración de nulidad implica que la autoridad subsane dichos vicios, ya sea reponiendo el procedimiento o dictando una nueva determinación.

Al respecto, es aplicable la tesis I.7o.A.254 A de este tribunal, publicada en la página mil cuatrocientos veintiocho, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVIII, correspondiente al mes de diciembre de dos mil tres, Novena Época, cuyos rubro y texto son los siguientes:

" Los artículos 80 a 82 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, no prevén textualmente las figuras jurídicas de ‘nulidad lisa y llana’ o ‘nulidad para efectos’, limitándose a precisar que dicho tribunal podrá decretar la nulidad de los actos impugnados, y que sus sentencias habrán de ejecutarse en los términos que dispongan éstas. A efecto de determinar si la nulidad decretada por las Salas de dicho órgano contencioso administrativo debe ser lisa y llana o, en su defecto, para efectos, deberá estarse a los criterios jurisprudenciales en la materia, así como a los principios que rigen el derecho administrativo. Se decretará la nulidad lisa y llana cuando el acto impugnado adolezca de vicios ostensibles y particularmente graves, que bajo ninguna forma puedan ser convalidados; el resultado jurídico de este tipo de nulidad implica la existencia de cosa juzgada, por lo que la autoridad demandada no podrá emitir una nueva resolución en el mismo sentido; por ejemplo, la incompetencia del servidor público que emitió el acto impugnado y, por regla general, en los asuntos en que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal estudie el fondo del asunto, determinando que la conducta del particular está justificada por alguna norma de carácter general, o que los hechos que generaron el acto administrativo o fiscal no encuadran en el supuesto normativo invocado por la demandada. Por otra parte, la nulidad para efectos procede en los casos en que el acto impugnado contenga vicios subsanables, o que los mismos se encuentren en el procedimiento que le dio origen, lo que doctrinalmente se conoce como vicios de nulidad relativa; la consecuencia jurídica de dicha determinación obliga a la autoridad a subsanar tales ilicitudes, ya sea reponiendo el procedimiento o dictando una nueva determinación; de manera ejemplificativa y no restrictiva, se pueden citar: defectos u omisiones en el llamamiento al procedimiento administrativo (emplazamiento); no brindar oportunidad de probar y alegar; indebida fundamentación y motivación; y el no constreñimiento de la resolución a la cuestión debatida, que se forma con la pretensión del Estado y las defensas del particular, como sería la falta o indebida valoración de pruebas."

Por tanto, la nulidad para efectos en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, está consagrada, primordialmente, en el artículo 81, fracción II, que señala como causa de nulidad de los actos impugnados el incumplimiento u omisión de las formalidades legales, como de manera ejemplificativa, y no restrictiva, se pueden citar defectos u omisiones en el llamamiento al procedimiento administrativo (emplazamiento); no brindar oportunidad de probar y alegar; indebida fundamentación y motivación; el no constreñimiento de la resolución a la cuestión debatida, que se forma con la pretensión del Estado y las defensas del particular.

Sirve de apoyo a lo anterior, en lo conducente, la jurisprudencia P./J. 45/98, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página cinco, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VIII, correspondiente al mes de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, Novena Época, que es del tenor siguiente:

"SENTENCIAS DE NULIDAD FISCAL PARA EFECTOS. EL ARTÍCULO 239, FRACCIÓN III, ÚLTIMO PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, QUE ESTABLECE ESE SENTIDO ANTE LA ACTUALIZACIÓN DE LA AUSENCIA DE FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA, NO VIOLA LA GARANTÍA DE LEGALIDAD CONSAGRADA EN EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL. El sentido de lo dispuesto en el último párrafo de la fracción III, del artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, en cuanto a que el Tribunal Fiscal de la Federación debe emitir una sentencia de nulidad para efectos cuando se actualice la causal prevista en la fracción II, del artículo 238 del mismo ordenamiento legal, referente a la ausencia de fundamentación y motivación de la resolución impugnada, se desentraña relacionándolo armónicamente con el párrafo primero de esa misma fracción, dado que así se distingue la regla de que la sentencia puede declarar la nulidad de la resolución para determinados efectos y una excepción, cuando la resolución involucra las facultades discrecionales de la autoridad administrativa. Reconocida esa distinción en la hipótesis en que la resolución carece de fundamentación y motivación (artículo 238, fracción II), y la variada competencia que la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación otorga al mismo tribunal, descuella, que para poder determinar cuándo la sentencia de nulidad debe obligar a la autoridad administrativa a dictar una nueva resolución, y cuándo no debe tener tales efectos, es necesario acudir a la génesis de la resolución impugnada, a efecto de saber si se originó con motivo de un trámite o procedimiento de pronunciamiento forzoso, o con motivo del ejercicio de una facultad discrecional. Cuando la resolución se dictó como culminación de un procedimiento o en relación con una petición, donde el orden jurídico exige de la autoridad un pronunciamiento, la reparación de la violación detectada no se colma con la simple declaración de nulidad, sino que es preciso que se obligue a la autoridad a dictar otra, para no dejar incierta la situación jurídica del administrado, en el sentido que sea, pero fundada y motivada. Consideración y conclusión diversa amerita el supuesto en que la resolución nace del ejercicio de una facultad discrecional de la autoridad, en la que opera la excepción señalada, dado que el tribunal, al declarar la nulidad de la resolución, no puede obligar a la autoridad administrativa a que dicte nueva resolución, porque equivaldría a que se sustituyera a la autoridad administrativa en la libre apreciación de las circunstancias y oportunidad para actuar que le otorgan las leyes, independientemente de que también perjudicaría al administrado actor en vez de beneficiarlo, ya que al darle ese efecto a la nulidad, se estaría obligando a la autoridad a actuar, cuando ésta, podría no encontrar elementos para fundar y motivar una nueva resolución, debiendo abstenerse de emitirla. Por la misma causa, la sentencia que declara nula una resolución infundada e inmotivada, emitida en ejercicio de facultades discrecionales, no puede impedir que la autoridad administrativa pronuncie una nueva resolución, en virtud de que con tal efecto le estaría coartando su poder de decisión, sin haber examinado el fondo de la controversia. Las conclusiones alcanzadas responden a la lógica que rige la naturaleza jurídica del nacimiento y trámite de cada tipo de resoluciones, según la distinción que tuvo en cuenta la disposición en estudio, de tal modo que en ninguna de las dos hipótesis viola la garantía de legalidad consagrada en el artículo 16 constitucional, ya que si bien este dispositivo fundamental no establece la posibilidad de que ante la anulación de una resolución administrativa por falta de fundamentación y motivación, se obligue a la autoridad que la emitió, a que reitere el acto de molestia, es inconcuso que cuando dicha autoridad, en virtud de las leyes que rigen su competencia, o con motivo de una instancia o recurso del demandante, debe pronunciarse al respecto, la sentencia anulatoria de su acto infundado e inmotivado que la obligue a dictar otra resolución y hasta a indicarle los términos en que debe hacerlo, como establece la regla general de la disposición examinada, además de que tiene por objeto acatar el derecho de petición que garantiza el artículo 8o. constitucional, viene a colmar la pretensión del particular, pues le asegura una resolución depurada conforme a derecho."

En ese tenor, como en la resolución de fecha once de marzo de dos mil cuatro, la Sala Superior declaró una nulidad para efectos en términos del artículo 81, fracción II, de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, por no fundarse con rigor, es evidente que el impetrante de garantías sí tenía interés jurídico para impugnarla, por lo que al no hacerlo consintió la determinación de la Sala en el sentido de que no habían prescrito las facultades de la autoridad administrativa para iniciar el procedimiento disciplinario de mérito; de ahí que resulten inoperantes los restantes motivos de inconformidad en estudio.

En apoyo a lo anterior, se invoca la jurisprudencia 2a./J. 50/96, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página doscientos ochenta y dos del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IV, correspondiente al mes de octubre de mil novecientos noventa y seis, Novena Época, cuyo contenido es el siguiente:

"NULIDAD PARA EFECTOS. EXISTE INTERÉS JURÍDICO PARA IMPUGNAR EN AMPARO LA SENTENCIA QUE DECLARA LA NULIDAD PARA EFECTOS DE UNA RESOLUCIÓN EXPRESA, SI EL QUEJOSO PRETENDE QUE DEBIÓ SER LISA Y LLANA. Cuando la parte actora en un juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación demanda la nulidad de una resolución expresa y obtiene solamente la nulidad para efectos, y no la lisa y llana que pretende, se le causa un perjuicio directo a su interés jurídico, en tanto que la sentencia aparentemente favorable limita el alcance de la nulidad demandada. Lo anterior, con independencia de que, en su caso, pudiera demandar la nulidad del nuevo acto que dictara la autoridad administrativa en acatamiento de la sentencia del Tribunal Fiscal."

En su segundo concepto de nulidad, el quejoso afirma que la Sala responsable transgrede en su perjuicio lo dispuesto en los artículos 81, fracciones III y IV de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal; 14 y 16 de nuestra Carta Magna; 64 de la Ley de Adquisiciones y Obra Pública, y 46 del Reglamento de la Ley de Obras Públicas, al interpretar inexactamente el sentido y alcance de la determinación dictada por este Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, toda vez que pierde de vista que por su naturaleza dicho tribunal no puede sustituir la jurisdicción, por lo que no pudo ocuparse del aspecto relativo a si dentro de las funciones como servidor público le correspondía o no verificar y hacer una supervisión de campo para constatar si el cable introducido en la obra era el presupuestado, ya que tal supervisión es distinta a la que tenía encomendada, pues le correspondía revisar y supervisar los aspectos externos o numéricos y de conceptos contenidos en el contrato, aunado a que la autoridad demandada nunca demostró que la residencia de supervisión o cualquier otra área le hubiese comunicado alguna irregularidad en relación con las estimaciones, de manera que sería injusto que se dejara la sanción impuesta por actos que estuvieron distantes e imposibles de supervisar directamente, como lo es la introducción de un cable distinto al supuestamente programado y presupuestado; asimismo, omite considerar las tesis de rubros: "SERVIDORES PÚBLICOS. CUÁNDO DEBE ENTENDERSE CONSUMADA LA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA." y "RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. LA TIENE EL PRESIDENTE DE SUPERVISIÓN RESPECTO DE LA APROBACIÓN DE ESTIMACIONES."

Es infundado el aspecto relativo a que este Tribunal Colegiado no podía sustituirse a la jurisdicción de la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, toda vez que si bien en términos del artículo 80 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, es a la Sala a quien corresponde el estudio en primera instancia de todos y cada uno de los puntos controvertidos en el juicio relativo, de ahí que el reenvío sea procedente cuando la Sala responsable no se haya ocupado de todos y cada uno de los diversos conceptos de anulación aducidos por el actor en el juicio de nulidad, ni tampoco de los argumentos planteados por la autoridad administrativa en su escrito de contestación, o haya omitido el análisis de alguna prueba, y por tanto, resulte inaplicable lo dispuesto por el artículo 91, fracción I, de la Ley de Amparo, no obstante que el artículo 104, fracción I-B, constitucional establece claramente que el recurso de revisión contencioso administrativo debe sujetarse a los trámites que la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución General de la República fija para la revisión en amparo indirecto.

Sin embargo, aun cuando los Tribunales Colegiados de Circuito no deben resolver de manera directa las inconformidades que se planteen en las demandas de anulación, sí deben ocuparse de ellas después de que la Sala se haya pronunciado, como aconteció en la especie, pues la responsable había considerado fundados los argumentos planteados por el actor en el segundo concepto de anulación, incisos c) y e), consistentes en que la autoridad no fundamentó claramente qué tipo de deberes jurídicos incumplió el propio actor y en qué ley u ordenamiento consta la obligación que supuestamente incumplió de supervisar que cada una de las estimaciones entregadas correspondieran a lo pactado en los contratos, y que la fundamentación de la resolución administrativa adolece de generalidad.

Por otra parte, resultan inoperantes los restantes argumentos en estudio, conforme a las estimaciones siguientes:

En sesión de fecha cuatro de noviembre de dos mil cuatro, este tribunal resolvió el recurso de revisión contencioso administrativo número 1157/2004, en el cual se estableció lo siguiente:

"Lo fundado de los agravios estriba en que, la Sala declaró la nulidad de la resolución administrativa considerando que carece de la debida fundamentación y motivación, sin embargo, de las constancias de autos y concretamente de la resolución impugnada en nulidad se desprende que a fojas 16 a 18, la autoridad administrativa determinó que el servidor público infringió el artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, porque no observó la máxima diligencia en el servicio que le fue encomendado, bajo el razonamiento de que al firmar las estimaciones correspondientes debió percatarse si la documentación que se integra a ellas acreditaba de manera fehaciente la justificación del pago correspondiente por devengarse sus conceptos, de suerte que en la especie era su deber aplicar su capacidad y habilidades al revisar la documentación que presentó la supervisora para justificar el pago de las estimaciones, sin que lo haya hecho así, no obstante que debían conocer el alcance de estampar su firma en las estimaciones, de suerte que debió exigir a la supervisora la documentación que acreditara los conceptos que se suponían devengados en la estimación, pero no existió en el expediente documento que así lo acreditara, ya que no hay constancia que justificara que el conductor instalado es marca Condumex y al no hacerse así, incumplió con la obligación de verificar que la documentación presentada justificara el pago de las estimaciones y por consecuencia, no aplicó la pena convencional establecida en el anexo ocho del convenio, porque estaba obligado a salvaguardar el patrimonio de su representada, de modo que con tales razonamientos, la autoridad señaló los motivos lógico jurídicos en que basó su determinación. Por otra parte, el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que las leyes de responsabilidades de los servidores públicos tienen por objeto salvaguardar los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de las funciones, empleos, cargos y comisiones de los empleados del gobierno; principios que están cargados de un alto valor moral, al que aspiran los empleados del gobierno y entes del Estado. Por su parte, el artículo 47, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (de igual redacción al diverso numeral 8o., fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el trece de marzo de dos mil dos), dispone como obligación a los empleados del gobierno cumplir con la máxima diligencia el servicio que les sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o deficiencia de dicho servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisión; así, la circunstancia de que el servicio encomendado, entendido como el cúmulo de obligaciones o atribuciones inherentes al cargo, no se encuentre detallado en forma de catálogo en alguna ley, reglamento, decreto, circular o norma de carácter general, es insuficiente para eximirlos de responsabilidad, pues resulta materialmente imposible emitir una norma general por cada rango, nivel o escalafón que exista en los tres poderes del gobierno. Por tanto, ante la inexistencia de una disposición normativa que especifique cuáles son las atribuciones de un servidor público, la autoridad administrativa y, en su caso, la jurisdiccional, deberán valorar los elementos de prueba allegados al asunto, para así concluir si determinada conducta o actuación se encuentra dentro de las facultades encomendadas al servidor público investigado o sancionado, fundando y motivando su determinación. Igual criterio sostuvo este tribunal al resolver la revisión R.F. 3027/2003 de su índice en sesión de 21 de enero de 2004, que dio lugar a la tesis I.7o.A.272 A, visible en la página 1144, Tomo XIX, febrero de 2004, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, del rubro y texto siguientes: ‘SERVIDORES PÚBLICOS. LA CIRCUNSTANCIA DE QUE SUS ATRIBUCIONES Y OBLIGACIONES NO ESTÉN EXPRESAMENTE CONTEMPLADAS EN UNA NORMA GENERAL, ES INSUFICIENTE PARA EXIMIRLOS DE RESPONSABILIDAD. El artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que las leyes de responsabilidades de los servidores públicos tienen por objeto salvaguardar los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de las funciones, empleos, cargos y comisiones de los empleados del gobierno; principios que están cargados de un alto valor moral, al que aspiran los empleados del gobierno y entes del Estado. Por su parte, el artículo 47, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (de igual redacción al diverso numeral 8o., fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el trece de marzo de dos mil dos), dispone como obligación a los empleados del gobierno cumplir con la máxima diligencia el servicio que les sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o deficiencia de dicho servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisión; así, la circunstancia de que el servicio encomendado, entendido como el cúmulo de obligaciones o atribuciones inherentes al cargo, no se encuentre detallado en forma de catálogo en alguna ley, reglamento, decreto, circular o norma de carácter general, es insuficiente para eximirlos de responsabilidad, pues resulta materialmente imposible emitir una norma general por cada rango, nivel o escalafón que exista en los tres poderes del gobierno. Por tanto, ante la inexistencia de una disposición normativa que especifique cuáles son las atribuciones de un servidor público, la autoridad administrativa y, en su caso, la jurisdiccional, deberán valorar los elementos de prueba allegados al asunto, para así concluir si determinada conducta o actuación se encuentra dentro de las facultades encomendadas al servidor público investigado o sancionado, fundando y motivando su determinación.’. De ahí que es incorrecto que la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal declarara la nulidad de la resolución impugnada en el juicio de origen bajo la consideración de que no se fundó con rigor, porque se demostró que el actor incumplió con una obligación a su cargo como fue la de verificar el cumplimiento de los requisitos necesarios para autorizar el pago de las estimaciones correspondientes".