AMPARO DIRECTO 31/2010. **********.

Ahora bien, para realizar el estudio de los restantes planteamientos de los conceptos de violación en estudio, en los que se aduce la incongruencia de la sentencia reclamada, así como ilegalidad de los avisos impugnados en el juicio fiscal por violentar el contenido de los artículos 33 y 38 del Código Fiscal de la Federación (argumentos antes marcados con los números 1 y 2), por razón de método, inicialmente se estima conveniente precisar cuál es la naturaleza jurídica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, haciendo referencia a la facultad conferida en el segundo párrafo del artículo 2 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en cuanto establece que el referido órgano jurisdiccional conocerá del juicio de nulidad contra los actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación.

Para ello, en primer término importa señalar que al expedirse las reformas al artículo 104 constitucional, la primera de dieciséis de diciembre de mil novecientos cuarenta y seis, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día treinta del mismo mes y año y, posteriormente, la de diecinueve de junio de mil novecientos sesenta y siete, publicada en el mismo medio oficial de difusión el veinticinco de octubre siguiente, se reconoció en forma expresa la necesidad de la existencia de tribunales de lo contencioso administrativo, al establecerse que las leyes federales podían instituir tales tribunales dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tuvieran a su cargo la competencia para dirimir controversias suscitadas entre la Administración Pública Federal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, funcionamiento, procedimiento y recursos contra sus resoluciones.

De este modo, una vez definida la creación de los tribunales administrativos a nivel constitucional y, en especial, la del entonces Tribunal Fiscal de la Federación, la tendencia a ampliar su competencia no sólo al ámbito estrictamente fiscal fue un camino continuo a fin de que tuviera competencia integral para conocer de los actos de la Administración Pública Federal, siendo hasta la reforma a la fracción XIII del artículo 11 de la Ley Orgánica del entonces Tribunal Fiscal de la Federación, del quince de diciembre de mil novecientos noventa y cinco y, posteriormente, mediante la reforma al mismo precepto legal de treinta y uno de diciembre de dos mil, cuando el actual Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se convirtió en un órgano jurisdiccional con conocimiento de prácticamente todos los actos y resoluciones de la Administración Pública Centralizada y Descentralizada.

Asimismo, a fin de consolidar la actuación de ese órgano jurisdiccional, en la actual Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el primero de diciembre de dos mil cinco, en vigor desde el día primero de enero de dos mil seis, se pretendió dotar al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no sólo de facultades de anulación, sino de las necesarias para emitir sentencias de condena en las que se conminara coercitivamente a las autoridades a la ejecución de sus fallos mediante obligaciones de hacer, además de ampliar aun más su competencia material, dotándole, en forma destacada, de la posibilidad de conocer en el juicio contencioso administrativo no sólo de la ilegalidad de resoluciones administrativas definitivas, sino de aquellos en que combatiera la nulidad de actos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando se combatan en unión del primer acto de aplicación.

La facultad de referencia se encuentra contenida en el artículo 2o., segundo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en relación con el diverso 14, penúltimo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, vigente a partir del seis de diciembre de dos mil siete.

Los mencionados artículos 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y 14, penúltimo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa vigente, son del siguiente tenor:

"Artículo 2o. El juicio contencioso administrativo federal, procede contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Asimismo, procede dicho juicio contra los actos administrativos, Decretos y Acuerdos de carácter general, diversos a los Reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación. Las autoridades de la Administración Pública Federal, tendrán acción para controvertir una resolución administrativa favorable a un particular cuando estime que es contraria a la ley.".

"Artículo 14. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación: ... El Tribunal conocerá, además de los juicios que se promuevan contra los actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta con motivo de su primer acto de aplicación.".

Conforme a los preceptos legales antes transcritos, el juicio de nulidad es procedente, entre otros casos, contra actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando se impugnen como autoaplicativos o cuando el promovente los controvierta en unión del primer acto de aplicación.

Las actuaciones anteriores constituyen actos formalmente administrativos al provenir de una autoridad de la misma naturaleza, facultada por la ley para la emisión de disposiciones con carácter general (por ejemplo, misceláneas fiscales o normas oficiales mexicanas), pero constituyen actos de naturaleza materialmente legislativa, cuya emisión tiene fundamento en un precepto legal o reglamentario, al tenor del cual la autoridad administrativa (diversa al Presidente de la República), es dotada de la atribución para emitir disposiciones generales cuya finalidad es pormenorizar lo previsto en la ley o en el reglamento del que provienen.

Es conveniente mencionar que aun cuando la regulación contenida en este tipo de normas es de carácter general, debe tomarse en cuenta que son de rango inferior a la ley o reglamento que las crea, pues no pueden derogar, limitar o excluir lo dispuesto en éstos que tienen sobre ellas una fuerza derogatoria y activa, y por eso encuentra sentido también la limitante del legislador de que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa podrá conocer de tales actos administrativos de carácter general, pero excluyendo expresamente de su competencia material a los reglamentos.

En efecto, con anterioridad a la vigencia de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la competencia material del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se encontraba limitada a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica de dicho órgano jurisdiccional, el cual, hasta el seis de diciembre de dos mil siete (fecha en que entró en vigor la nueva Ley Orgánica), era del siguiente tenor:

"Artículo 11. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas que se indican a continuación: I. Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, en que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación. II. Las que nieguen la devolución de un ingreso, de los regulados por el Código Fiscal de la Federación, indebidamente percibido por el Estado o cuya devolución proceda de conformidad con las leyes fiscales. III. Las que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales. IV. Las que causen un agravio en materia fiscal distinto al que se refieren las fracciones anteriores. V. Las que nieguen o reduzcan las pensiones y demás prestaciones sociales que concedan las leyes en favor de los miembros del Ejército, de la Fuerza Aérea y de la Armada Nacional o de sus familiares o derechohabientes con cargo a la Dirección de Pensiones Militares o al Erario Federal, así como las que establezcan obligaciones a cargo de las mismas personas, de acuerdo con las leyes que otorgan dichas prestaciones. Cuando el interesado afirme, para fundar su demanda que le corresponde un mayor número de años de servicio que los reconocidos por la autoridad respectiva, que debió ser retirado con grado superior al que consigne la resolución impugnada o que su situación militar sea diversa de la que le fue reconocida por la Secretaría de la Defensa Nacional o de Marina, según el caso; o cuando se versen cuestiones de jerarquía, antigüedad en el grado o tiempo de servicios militares, las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa sólo tendrán efectos en cuanto a la determinación de la cuantía de la prestación pecuniaria que a los propios militares corresponda, o a las bases para su depuración. VI. Las que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al Erario Federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. VII. Las que se dicten sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas celebrados por las dependencias de la Administración Pública Federal Centralizada. VIII. Las que constituyan créditos por responsabilidades contra servidores públicos de la Federación, del Distrito Federal o de los organismos descentralizados federales o del propio Distrito Federal, así como en contra de los particulares involucrados en dichas responsabilidades. IX. Las que requieran el pago de garantías a favor de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, así como sus organismos descentralizados. X. Las que se dicten negando a los particulares la indemnización a que se contrae el artículo 77 Bis de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. El particular podrá optar por esta vía o acudir ante la instancia judicial competente. XI. Las que traten las materias señaladas en el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior. XII. Las que impongan sanciones administrativas a los servidores públicos en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. XIII. Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. XIV. Las que decidan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican en las demás fracciones de este artículo. XV. Las señaladas en las demás leyes como competencia del Tribunal. Para los efectos del primer párrafo de este artículo, las resoluciones se considerarán definitivas cuando no admitan recurso administrativo o cuando la interposición de éste sea optativa. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que promuevan las autoridades para que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las materias señaladas en las fracciones anteriores como de su competencia. También conocerá de los juicios que se promuevan contra una resolución negativa ficta configurada, en las materias señaladas en este artículo, por el transcurso del plazo que señalen las disposiciones aplicables o, en su defecto, por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Asimismo, conocerá de los juicios que se promuevan en contra de la negativa de la autoridad a expedir la constancia de haberse configurado la resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas materias. No será aplicable lo dispuesto en el párrafo anterior en todos aquellos casos en los que se pudiere afectar el derecho de un tercero, reconocido en un registro o anotación ante autoridad administrativa."

Del análisis realizado a este precepto legal en vinculación con el diverso numeral 202, fracción IX, del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta antes del primero de enero de dos mil seis (fecha en que entró en vigor la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo), la Segunda Sala de la Suprema Corte arribó a la conclusión en el sentido de que desde ese entonces, las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa sí tenían competencia para conocer sobre la legalidad de reglas generales administrativas, siempre y cuando éstas hubieran sido aplicadas en perjuicio del contribuyente, ya sea en la propia resolución impugnada o en el procedimiento que le precedió a ésta.

Así lo sostuvo al resolver la contradicción de tesis 84/2001-SS, entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero en Materia Administrativa del Cuarto Circuito y otros, y el Primero en Materias Administrativa y de Trabajo del Séptimo Circuito y otros, publicada en las páginas 110 y siguientes, Tomo XX, septiembre de 2004, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de cuya parte conducente se destaca lo siguiente:

"NOVENO. ... determinar si el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, antes Tribunal Fiscal de la Federación, está legalmente facultado para analizar la validez de reglas generales administrativas... la constitucionalidad o validez de una regla general administrativa, dada su especial naturaleza, se puede analizar al tenor de lo dispuesto en la Constitución General de la República o bien confrontando su texto con lo dispuesto en un ordenamiento inferior a esa Norma Fundamental pero que, por la naturaleza de la potestad normativa cuyo ejercicio la generó, se ubica por encima de una regla general administrativa, como puede ser el caso del acto formalmente legislativo o formalmente reglamentario que habilita la emisión de ésta. Entonces, abordar el estudio de constitucionalidad o validez de una regla general administrativa puede implicar un estudio propiamente dicho de constitucionalidad, donde la posible transgresión a la Norma Fundamental será directa, o bien un análisis de legalidad, en donde la posible violación a la Constitución General de la República se dará en vía de consecuencia, en forma indirecta. En tal virtud, tal como lo señaló el Segundo Tribunal Colegiado del Quinto Circuito, debe estimarse que el control de la constitucionalidad directa de lo dispuesto en una regla general administrativa, en tanto implica verificar si lo previsto en ésta se apega a un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituye una facultad que se encuentra reservada a los órganos del Poder Judicial de la Federación, como sucedería cuando se planteara que lo dispuesto en una disposición de esa naturaleza vulnera las garantías de audiencia o de seguridad jurídica o bien el principio de legalidad tributaria, por lo que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de ninguna manera podría estimarse competente para realizar un estudio de tal naturaleza, ya que ello implicaría dotar a ese tribunal de auténticas facultades de control difuso de la Constitución, lo cual no está permitido en el sistema constitucional de los Estados Unidos Mexicanos ... si el control indirecto de la constitucionalidad de una regla general administrativa, entendido como un mero control de la legalidad, no implica que el órgano que conozca del mismo ejerza atribuciones reservadas constitucionalmente a determinados órganos del Poder Judicial de la Federación, debe estimarse que no existe el impedimento constitucional antes referido para reconocerle al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa competencia para pronunciarse sobre la legalidad de una regla general administrativa; sin embargo, para arribar a una conclusión sobre si legalmente está dotado de tal atribución, es necesario analizar el contexto legal que rige la competencia de ese tribunal administrativo e, incluso, la de los órganos del Poder Judicial de la Federación. Para tal fin, debe atenderse a lo previsto en los artículos 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y 202, fracción IX, 208 y 238 del Código Fiscal de la Federación, los cuales disponen... De la interpretación sistemática de los preceptos antes transcritos se advierte que el legislador estableció en el artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa los actos cuya validez puede impugnarse en un juicio contencioso administrativo, y si bien en la gran mayoría de las fracciones de ese numeral no se establece la posibilidad de impugnar disposiciones de observancia general, ello no obsta para reconocer que actualmente existe un supuesto de competencia en el que expresamente se reconoce la posibilidad de controvertir en forma destacada actos de esa naturaleza y que, además, conforme al sistema que rige la procedencia de ese juicio así como los vicios que pueden atribuirse a las resoluciones definitivas que son impugnables mediante él, los gobernados sí pueden plantear en un juicio contencioso administrativo la ilegalidad de las disposiciones de observancia general, inferiores a un reglamento del presidente de la República, cuando éstas se aplican en su perjuicio en la resolución expresamente impugnable o en el procedimiento que le precedió.".

La ejecutoria transcrita en su parte conducente generó la jurisprudencia número 2a./J. 111/2004, visible en la página 226, Tomo XX, septiembre de 2004, Novena Época del ya mencionado medio de difusión, cuyo rubro es el siguiente: "PEDIMENTO DE IMPORTACIÓN. LA REGLA 3.26.10 DE LA RESOLUCIÓN MISCELÁNEA DE COMERCIO EXTERIOR PARA 1998, ASÍ COMO SUS ANEXOS 19 Y 22, AL SEÑALAR LOS DATOS QUE DEBE CONTENER AQUÉL, CUYA OMISIÓN O MANIFESTACIÓN FALSA O INEXACTA DAN LUGAR A QUE SE ACTUALICE LA CONDUCTA INFRACTORA PREVISTA EN LA FRACCIÓN III DEL ARTÍCULO 184 DE LA LEY ADUANERA, RESPETAN EL CONTEXTO LEGAL Y REGLAMENTARIO QUE RIGE SU EMISIÓN.".

Con base en el criterio reproducido, en su parte conducente, se desprende que durante la vigencia del Código Fiscal de la Federación y de conformidad con lo establecido en su artículo 202, fracción IX, en relación con el diverso 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ya era factible plantear en un juicio de nulidad la ilegalidad de las disposiciones de observancia general, inferiores a un reglamento expedido por el Presidente de la República, con la condición de que dichas disposiciones de observancia general se hubieran aplicado en perjuicio del gobernado, ya sea en la resolución expresamente impugnada o en el procedimiento que le precedió.

Sin que ello implique invadir en la esfera de facultades a los juzgados de distrito, pues debe ponderarse que la competencia de las Salas Fiscales para conocer de ese tipo de disposiciones de observancia general se limita a cuestiones de legalidad, no de constitucionalidad, pues con estos razonamientos no se desconoce la naturaleza del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, quien al resolver sobre esos vicios de legalidad se estará limitando a verificar si la autoridad facultada para emitir la respectiva resolución de carácter general se apegó a lo previsto en la ley y/o al reglamento del que proviene, lo que en forma alguna conlleva ejercer un control de la constitucionalidad, atento que esta atribución se encuentra reservada a determinados órganos del Poder Judicial de la Federación, como es el caso de los juzgados de distrito, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52, fracciones I y III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, cuyo contenido es el siguiente:

"Artículo 52. Los Jueces de Distrito en materia administrativa conocerán: I. De las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de las leyes federales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades administrativas; ... III. De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia administrativa, en los términos de la Ley de Amparo."

De igual forma, la anterior conclusión no afecta en forma alguna la competencia que tienen los tribunales colegiados de circuito para pronunciarse sobre la constitucionalidad de una disposición de observancia general, aplicada en la sentencia definitiva reclamada, en el procedimiento que le precedió o en el acto administrativo de origen, de conformidad con lo establecido en los artículos 37, fracción I, inciso b) y 38 de la citada ley orgánica, en relación con el diverso numeral 166, fracción IV, de la Ley de Amparo, los cuales son del siguiente tenor:

"Artículo 37. Con las salvedades a que se refieren los artículos 10 y 21 de esta ley, son competentes los tribunales colegiados de circuito para conocer: I. De los juicios de amparo directo contra sentencias definitivas, laudos o contra resoluciones que pongan fin al juicio por violaciones cometidas en ellas o durante la secuela del procedimiento, cuando se trate: ... b) En materia administrativa, de sentencias o resoluciones dictadas por tribunales administrativos o judiciales, sean locales o federales.".

"Artículo 38. Podrán establecerse tribunales colegiados de circuito especializados, los cuales conocerán de los asuntos que establece el artículo anterior en la materia de su especialidad.".

"Artículo 166. La demanda de amparo deberá formularse por escrito, en la que se expresarán: ... IV. La sentencia definitiva, laudo o resolución que hubiere puesto fin al juicio, constitutivo del acto o de los actos reclamados; y si se reclamaren violaciones a las leyes del procedimiento, se precisará cuál es la parte de éste en la que se cometió la violación y el motivo por el cual se dejó sin defensa al agraviado. Cuando se impugne la sentencia definitiva, laudo o resolución que hubiere puesto fin al juicio por estimarse inconstitucional la ley, el tratado o el reglamento aplicado, ello será materia únicamente del capítulo de conceptos de violación de la demanda, sin señalar como acto reclamado la ley, el tratado o el reglamento, y la calificación de éste por el tribunal de amparo se hará en la parte considerativa de la sentencia.".

Al respecto, es de citarse la tesis número 2a. XXVII/2002, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 420, Tomo XV, marzo de 2002, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo contenido es el siguiente:

"AMPARO DIRECTO CONTRA LEYES. EN LA DEMANDA RESPECTIVA ES FACTIBLE PLANTEAR LA INCONSTITUCIONALIDAD DE CUALQUIER DISPOSICIÓN DE OBSERVANCIA GENERAL. El párrafo segundo de la fracción IV del artículo 166 de la Ley de Amparo, adicionado mediante decreto de veintinueve de diciembre de mil novecientos ochenta y tres, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciséis de enero de mil novecientos ochenta y cuatro, establecía que ‘Cuando se impugne la sentencia definitiva o laudo por estimarse inconstitucional la ley aplicada, ello será materia únicamente del capítulo de conceptos de violación de la demanda, sin señalar como acto reclamado la ley, y la calificación de ésta por el tribunal de amparo se hará en la parte considerativa de la sentencia.’; posteriormente, mediante el diverso decreto de veintiuno de diciembre de mil novecientos ochenta y siete, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de enero de mil novecientos ochenta y ocho, se modificó el referido párrafo, sustituyendo el término ‘ley’ por ‘la ley, el tratado o el reglamento’, en concordancia con la adición de un tercer párrafo al diverso numeral 158, que hace referencia a las cuestiones surgidas dentro del juicio, que no sean de imposible reparación, sobre constitucionalidad de leyes, tratados internacionales o reglamentos, los cuales sólo podrán hacerse valer en el amparo directo que proceda contra la sentencia definitiva, laudo o resolución que ponga fin al juicio; asimismo, en el artículo 114, fracción I, de la propia ley, el legislador modificó la expresión genérica ‘contra leyes’ y en su lugar hizo referencia no sólo a leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales, sino incluso a una categoría específica de normas generales, constituida por ‘otros reglamentos, decretos o acuerdos de observancia general’. Ahora bien, de la interpretación teleológica de la exposición de motivos de los numerales citados, se advierte que la finalidad de la reforma aludida fue la de asignar a los Tribunales Colegiados de Circuito el control de la constitucionalidad de los reglamentos autónomos y municipales, por lo que es indudable que al referirse el legislador en los citados artículos 166 y 158, párrafo tercero, a ‘reglamentos’, no tuvo en modo alguno la intención de limitar la posibilidad de impugnar disposiciones de observancia general en amparo directo, a diferencia de lo establecido en el artículo 83, fracción V, de dicha ley, sino que se refirió tanto a los reglamentos expedidos por el presidente de la República o los gobernadores de los Estados, como a la categoría de normas que en el citado numeral 114, fracción I, se integra por ‘otros reglamentos, decretos o acuerdos de observancia general’, por lo que en la demanda de amparo directo sí puede plantearse la inconstitucionalidad de cualquier disposición de observancia general, no sólo de tratados internacionales, leyes o reglamentos federales o locales. Lo anterior es congruente con el sistema de impugnación de actos de la aludida naturaleza, conforme al cual los gobernados pueden optar por controvertir la constitucionalidad de las disposiciones de observancia general con motivo de su primer acto de aplicación acudiendo desde luego al amparo indirecto, o bien, agotar el recurso o medio de defensa legal que proceda contra ese primer acto y, en contra de la resolución que recaiga a éste, en su caso, promover amparo directo planteando tal cuestión."

Una vez hecha la anterior salvedad, debe destacarse que actualmente, con la entrada en vigor de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, a partir del primero de enero de dos mil seis, la hipótesis legal de procedencia del juicio de nulidad para combatir disposiciones de observancia general, ha evolucionado de tal forma que es legalmente factible impugnar mediante el juicio de nulidad, entre otros, actos administrativos de carácter general, diversos a los Reglamentos, ya sea que se controviertan como autoaplicativos o cuando el gobernado los controvierta conjuntamente con el primer acto de aplicación, como sucedió en el caso a estudio con los avisos impugnados.

La razón de tal evolución en la competencia de que se trata, se encuentra plasmada en la Exposición de Motivos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, de la cual se desprende lo siguiente, en la parte conducente:

"EXPOSICIÓN DE MOTIVOS ... Una vez definida, a nivel constitucional, la creación de los Tribunales Administrativos y, en especial, del entonces Tribunal Fiscal de la Federación, la tendencia de ampliar su competencia no sólo al ámbito estrictamente fiscal, siguió un camino tortuoso y difícil, de modo que lentamente se fueron aumentando las materias de la competencia de dicho tribunal, sin lograr cumplir con plenitud la competencia integral para conocer de los actos de la Administración Pública Federal. No fue sino hasta la reforma de la fracción XIII del artículo 11 de la Ley Orgánica del entonces Tribunal Fiscal de la Federación, del 15 de diciembre de 1995 y, posteriormente, mediante la reforma al mismo precepto legal, del 31 de diciembre del 2000, cuando el actual Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se convirtió en un verdadero y auténtico Tribunal Federal de Justicia Administrativa, toda vez que conoce, no sólo de las materias previstas en el Artículo 11 de su Ley Orgánica, sino también de casi todos los actos y resoluciones administrativas expedidas por la administración pública centralizada y descentralizada. Por lo tanto, se hace necesario consolidar la evolución que ha tenido dicho tribunal, dotándolo de un procedimiento ágil, seguro y transparente, toda vez que el procedimiento previsto en el actual Título VI del Código Fiscal de la Federación ha quedado rebasado con motivo de la actual competencia del tribunal. Con base en tales principios se inspira la presente iniciativa, que aborda la parte adjetiva y procedimental que otorgará a dicho tribunal una marco jurídico adecuado en función de su actual competencia: CRITERIOS QUE ORIENTAN LA PRESENTE INICIATIVA 1. Aspectos generales. a) Se establece que los particulares puedan impugnar ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, no sólo actos administrativos de carácter individual dentro del ámbito de competencia del tribunal, sino también las diversas resoluciones administrativas de carácter general que expidan las autoridades en ejercicio de sus facultades, cuando éstas sean contrarias a la ley de la materia, siempre y cuando sean autoaplicativas o cuando el interesado las controvierta en unión del primer acto de aplicación. Se excluye de la competencia del tribunal a los reglamentos."

Conforme a las consideraciones previas, este Tribunal Colegiado estima que existen semejanzas relevantes entre el juicio de amparo contra leyes promovido por la sola entrada en vigor de la norma reclamada o con motivo de su primer acto de aplicación, con el juicio contencioso administrativo en el que se impugne la nulidad de un acto, acuerdo o decreto de carácter general, ya sea que se acuda al juicio fiscal por la sola entrada en vigor de aquéllos o a partir del que se considere como su primer acto de aplicación; lo que permite aplicar en forma analógica la técnica del juicio de amparo contra leyes en la vía de constitucionalidad, que ha sido objeto de desarrollo jurisprudencial por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al examen de los actos, acuerdos o decretos de carácter general que realice el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en la vía de legalidad, con las particularidades propias de esta última y atendiendo a cada caso concreto.

En efecto, en primer término se estima que para el examen en el juicio de nulidad de los actos administrativos de carácter general, por su sola entrada en vigor, es necesario que quien acude al juicio demuestre que es sujeto de la norma y que sus disposiciones afectan su interés jurídico, por lo que sólo una vez demostrado dicho extremo, se deberá proceder al examen de los planteamientos de nulidad enderezados en contra del acto de carácter general combatido, declarando su nulidad o reconociendo su validez según sea el caso.

En apoyo a lo anterior se cita, por analogía, la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 267, Tomo I, Primera Parte-1, enero a junio de 1988, Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, de rubro y texto siguientes:

"LEY AUTOAPLICATIVA, INTERÉS JURÍDICO EN AMPARO CONTRA. Cuando se promueve amparo en contra de una ley alegando que su sola expedición causa perjuicio al quejoso, es necesario que éste pruebe, en la audiencia constitucional, que es sujeto de la norma y que sus disposiciones afectan su interés jurídico; pues no basta, para tenerlo por demostrado, el que en la demanda de amparo se hubiere declarado, bajo protesta de decir verdad, que se está dentro de los preceptos de la norma.".

En segundo lugar, se considera que para el estudio de la legalidad de los actos de carácter general combatidos en el juicio contencioso administrativo con motivo de su primer acto de aplicación, la técnica que por regla general rige para el juicio de amparo contra leyes en esos casos, pero en la vía de inconstitucionalidad, y que es aplicable analógicamente al juicio fiscal, exige que en primer término se examine la procedencia del juicio respecto del acto de aplicación, pues de ser improcedente en relación con dicho acto también lo será respecto de la ley dada su necesaria vinculación, pero una vez establecida la procedencia de la acción, técnicamente habrá que analizar primero la inconstitucionalidad de la ley combatida que sirvió de fundamento para el acto concreto de aplicación, pues de concederse el amparo en contra de ella, el amparo se concederá también en vía de consecuencia por cuanto hace al acto, pero en el supuesto de considerarse constitucional la norma reclamada, habrán de analizarse los planteamientos formulados en contra del acto de aplicación pero por vicios propios de éste.

Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, la jurisprudencia 2a./J. 71/2000 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 235, Tomo XII, agosto de 2000, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra señala:

"LEYES, AMPARO CONTRA. REGLAS PARA SU ESTUDIO CUANDO SE PROMUEVE CON MOTIVO DE UN ACTO DE APLICACIÓN. Conforme a lo dispuesto en la jurisprudencia número 221, visible en las páginas 210 y 211 del Tomo I del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, compilación 1917-1995, de rubro: ‘LEYES O REGLAMENTOS, AMPARO CONTRA, PROMOVIDO CON MOTIVO DE SU APLICACIÓN.’, cuando se promueve un juicio de amparo en contra de una ley o reglamento con motivo de su aplicación concreta en perjuicio del quejoso, el Juez de Distrito no debe desvincular el estudio de la disposición impugnada del que concierne a su acto de aplicación. De ahí que el juzgador de garantías debe analizar, en principio, si el juicio de amparo resulta procedente en cuanto al acto de aplicación impugnado, es decir, si constituye el primero que concrete en perjuicio del peticionario de garantías la hipótesis jurídica controvertida y si en relación con él no se actualiza una diversa causa de improcedencia; de no acontecer así, se impondrá sobreseer en el juicio respecto del acto de aplicación y la norma impugnada. Por otra parte, de resultar procedente el juicio en cuanto al acto de aplicación, debe analizarse la constitucionalidad de la disposición impugnada determinando lo conducente y, únicamente en el caso de que se determine negar el amparo por lo que corresponde a ésta, será factible abordar el estudio de los conceptos de violación enderezados por vicios propios, en su caso, en contra del acto de aplicación; siendo incorrecto, por ello, el estudio de estas últimas cuestiones antes de concluir sobre la constitucionalidad de la norma reclamada."

Los lineamientos anteriores, con sus correspondientes adecuaciones para la vía de legalidad, se estiman aplicables en forma análoga para los casos en que se impugne en el juicio contencioso administrativo la nulidad de un acto, acuerdo o decreto de carácter general, con motivo de su primer acto de aplicación, debiendo proceder el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de la siguiente forma:

1. Deberá examinar la procedencia del juicio contencioso administrativo respecto del acto concreto de aplicación con motivo del cual se combate también la ilegalidad del acto, acuerdo o decreto general que le sirve de fundamento legal.

2. En caso de estimar improcedente el juicio respecto del acto de aplicación, deberá sobreseer respecto de éste y, en vía de consecuencia, en relación con el acto de carácter general impugnado, al no poder desvincularse uno de otro.

3. En el diverso supuesto de que el juicio fiscal resulte procedente en relación con el acto concreto de aplicación, lo será también respecto del acto de carácter general impugnado, y la Sala Fiscal deberá analizar en primer término, por regla general, los planteamientos de ilegalidad formulados en contra de la norma general combatida, pues de resultar ésta contraria a derecho, lo será también en vía de consecuencia el acto de aplicación impugnado por la parte actora, obteniendo ésta una declaratoria de ilegalidad tanto de la norma como del acto, lo que le depara un mayor beneficio a la sola anulación de este último por vicios propios.

4. Sólo en caso de que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa desestime los conceptos de impugnación enderezados a combatir la ilegalidad de la norma general respectiva, deberá reconocer la validez de esta última y, posteriormente, analizar los planteamientos de nulidad relativos al acto de aplicación por vicios propios, declarando su nulidad o reconociendo su validez.

Es por tanto incorrecto que el mencionado tribunal analice en primer lugar las cuestiones de ilegalidad del acto de aplicación combatido por vicios propios, en forma previa del examen de los planteamientos de nulidad enderezados en contra del acto, acuerdo o decreto de carácter general, pues ello implica desvincular el análisis de ambos actos.

En este punto cabe precisar que el tema del mayor beneficio en el examen de los conceptos de violación, contenido en la jurisprudencia P./J. 3/2005, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 5, Tomo XXI, febrero de 2005, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: "CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO, INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES.", cuyo contenido se transcribió al inicio del presente considerando, se refiere sólo al tema del mayor beneficio en el amparo directo para realizar un examen analítico de cuál sería el concepto de violación que, de resultar fundado, resulte más benéfico para el quejoso, incluyendo los relacionados con temas de inconstitucionalidad de leyes, partiendo para ello de que el acto reclamado en ese supuesto lo es únicamente la sentencia definitiva o resolución que puso fin al juicio, toda vez que en el amparo en la vía directa nunca podrá hacerse una declaratoria de inconstitucionalidad de las normas impugnadas en los conceptos de violación, al no ser actos reclamados en forma destacada en los términos del artículo 166, fracción IV, segundo párrafo, de la Ley de Amparo.

Por otro lado y en sentido diverso a lo anterior, se estima que en el caso del amparo indirecto el tema del mayor beneficio en el examen de los planteamientos del quejoso se circunscribe a conceptos de violación de legalidad respecto del acto reclamado, pero sin que comprenda a los temas de inconstitucionalidad de la ley, tratado, reglamento o norma general que sí se reclamen en forma destacada en el juicio de garantías, pues se estima que, por regla general, técnicamente no se podrá alcanzar un mayor beneficio en el amparo indirecto con la protección constitucional por un tema de legalidad del acto reclamado, frente al tema de inconstitucionalidad de la norma combatida en que éste se fundamentó.

Lo anterior, porque el posible amparo concedido contra el acto de aplicación de la norma por vicios propios, sólo implica su anulación particular de aquél, mientras que la concesión de la protección constitucional contra la norma reclamada en que dicho acto se fundamente, trae como consecuencia la desincorporación de la esfera jurídica del quejoso de la norma reclamada en forma presente y futura, así como la anulación del primer acto de aplicación con motivo del cual se acudió al amparo, y de los subsecuentes emitidos hasta que la sentencia causó ejecutoria y que se fundamentaron en el precepto normativo declarado inconstitucional (efectos hacia el pasado).

En mérito de lo expuesto, en el caso concreto se estima que es fundado lo sostenido por la impetrante, en el sentido de que la sentencia es incongruente, pues inicialmente la Sala Fiscal declaró la nulidad lisa y llana de las resoluciones determinantes impugnadas y, a continuación, estudió los temas de legalidad de los avisos que les sirvieron de sustento y reconoció su validez, pues como antes se ha visto, técnicamente la Sala responsable, una vez analizada la procedencia del juicio fiscal, en primer término debió examinar los planteamientos de ilegalidad formulados en contra de los avisos combatidos como actos de carácter general, y sólo en caso de desestimar los conceptos de anulación hechos valer en su contra, debió analizar con posterioridad los temas de ilegalidad de las resoluciones impugnadas por vicios propios, lo que no sucedió así.

Empero, no obstante tal proceder de la Sala, se estima que el concepto de violación formulado en ese sentido es inoperante, pues la conclusión alcanzada en la sentencia reclamada se encuentra ajustada a derecho en los aspectos combatidos por la quejosa, toda vez que la ahora impetrante no demostró en el juicio de origen, ni con los conceptos de violación ahora formulados, la ilegalidad de los avisos mediante los cuales se dan a conocer los costos de mano de obra por metro cuadrado para la obra privada, así como los factores (porcentajes) de mano de obra de los contratos regidos por la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas para los años de dos mil siete y dos mil ocho.

En efecto, la quejosa aduce que los avisos impugnados resultan violatorios de los artículos 33 y 39 del Código Fiscal de la Federación, puesto que tales numerales prevén la facultad del Ejecutivo Federal para crear regulaciones de carácter general, pero sin que con tales atribuciones reglamentarias o acuerdos se pueda ir más allá de lo previsto en la ley, como sucede con los avisos de referencia, en los que se prevé el procedimiento para que el Instituto Mexicano del Seguro Social determine el costo de la mano de obra de acuerdo a sus experiencias, lo que no está contemplado en la ley de dicho instituto.

Aunado a ello, la quejosa sostiene que los avisos en cuestión no se crearon para que la autoridad administrativa aplique el procedimiento establecido en el artículo 18 del Reglamento del Seguro Social Obligatorio para los Trabajadores de la Construcción por Obra o Tiempo Determinado, sino que regulan en cambio el objeto de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, por lo que no tienen que ver con el entero de contribuciones ni pueden tener consecuencias de tipo tributarias, en las que se violente la garantía constitucional de legalidad.

Al respecto, en primer lugar es inoperante lo sostenido por la impetrante en el sentido de que los avisos impugnados resultan violatorios de los artículos 33 y 39 del Código Fiscal de la Federación, pues con los argumentos formulados al respecto la quejosa no combate las consideraciones sustentadas por la Sala para dar respuesta a ellos, en concreto a lo señalado en la parte conducente del considerando quinto del fallo reclamado, en el que se sostuvo lo siguiente:

"QUINTO. ... A juicio de los suscritos magistrados el agravio a estudio se considera infundado, por las consideraciones siguientes: La parte actora se duele en el sentido de que los avisos mediante los cuales se dan a conocer los costos de mano de obra por metro cuadrado para la obra privada, así como los factores (porcentajes) de mano de obra de los contratos regidos por la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas para 2007 y 2008, publicados en el Diario Oficial de la Federación los días 4 de mayo de 2007 y 28 de marzo de 2008, son ilegales, ya que resultan violatorios de los artículos 33 y 39 del Código Fiscal de la Federación, en razón de que dichos numerales prevén la facultad del ejecutivo para crear regulaciones de carácter general, pero de ninguna forma prevén la atribución de la autoridad para que en estas atribuciones reglamentarias o acuerdos, pueda ir más allá de lo previsto en ley, lo cual se considera infundado, toda vez que teniendo a la vista el aviso para 2007 agregado a foja 517 y 518, así como la consulta que se hizo al Diario Oficial de la Federación del 28 de marzo de 2008 (que por tratarse de un medio de difusión oficial, no es materia de prueba), se advierte que los mismos se emitieron con base en los artículos 251, fracciones XV y XXXVII, de la Ley del Seguro Social, 18 del Reglamento del Seguro Social Obligatorio para los Trabajadores de la Construcción por Obra o Tiempo Determinado, 2, fracción V y 73, fracciones I, inciso j) y XII, del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, los cuales señalan lo que a continuación se transcribe: Ley del Seguro Social ‘Artículo 251. (Se transcribe).’. Reglamento del Seguro Social Obligatorio para los Trabajadores de la Construcción por Obra o Tiempo Determinado ‘Artículo 18. (Se transcribe).’. Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social ‘Artículo 2. (Se transcribe).’. ‘Artículo 73. (Se transcribe).’. Como puede observarse de los numerales antes transcritos, el Instituto Mexicano del Seguro Social se encuentra facultado para determinar la existencia, contenido y alcance de las obligaciones incumplidas por los patrones y demás sujetos obligados en términos de ley, aplicando en su caso, los datos con los que cuente o con apoyo en los hechos que conozca con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación de que goza como autoridad fiscal, o bien, a través de los expedientes o documentos proporcionados por otras autoridades fiscales; asimismo, tratándose de los trabajadores para la construcción por obra o tiempo determinado, el Instituto se encuentra facultado para que en ejercicio de sus facultades fije en cantidad líquida los créditos cuyo pago se haya omitido, aplicando además de los datos con los que cuente, los que de acuerdo con sus experiencias considere como probables, siguiendo el procedimiento previsto en el Reglamento del Seguro Social Obligatorio para los Trabajadores de la Construcción por Obra o Tiempo Determinado, respecto del cual, el Instituto establecerá en cada ocasión que se incrementen los salarios mínimos generales y de acuerdo al tipo de construcción de que se trate, el importe de mano de obra por metro cuadrado o el factor que represente la mano de obra sobre el importe de los contratos regidos por la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas; los resultados de los estudios técnicos que al efecto formule el Instituto aplicando sus experiencias, deberán ser publicados invariablemente en el Diario Oficial de la Federación. En este contexto, los avisos mediante los cuales se dan a conocer los costos de mano de obra por metro cuadrado para la obra privada, así como los factores (porcentajes) de mano de obra de los contratos regidos por la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas para 2007 y 2008, publicados en el Diario Oficial de la Federación el 4 de mayo de 2007 y 28 de marzo de 2008, se emiten en base a la facultad del Instituto Mexicano del Seguro Social para fijar en cantidad líquida los créditos cuyo pago se haya omitido, aplicando además de los datos con los que cuente, los que de acuerdo con sus experiencias considere como probables, sin que esa circunstancia vaya más allá de lo previsto en la ley, pues precisamente esa facultad se encuentra contenida en el artículo 251, fracción XV, de la Ley del Seguro Social, además de que conforme a la Ley de la Materia y el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, la autoridad se encuentra facultada para establecer los criterios que deben seguir sus unidades administrativas cuando se trate de la revisión de las obligaciones patronales, sin que medie visita domiciliaria, pues como se precisó con antelación, los numerales invocados sí facultan al Instituto Mexicano del Seguro Social a emitir avisos como los que se controvierten, a fin de llevar a cabo las facultades previstas en el Reglamento del Seguro Social Obligatorio para los Trabajadores de la Construcción por Obra o Tiempo Determinado, sin que por esa circunstancia se establezcan más obligaciones de las que se encuentran previstas en ley, en razón de que a través de los avisos en estudio, únicamente se dan a conocer los costos de mano de obra por metro cuadrado para la obra privada, los factores (porcentajes) de mano de obra de los contratos regidos por la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas para 2007 y 2008, a fin de que sean aplicados por el Instituto en ejercicio de sus facultades conforme al procedimiento previsto en el artículo 18 del Reglamento del Seguro Social Obligatorio para los Trabajadores de la Construcción por Obra o Tiempo Determinado ..." (fojas 1232 a 1234).

Ahora bien, las consideraciones antes transcritas por las que la Sala dio respuesta a los planteamientos de ilegalidad de la entonces actora, sustentándose la responsable para ello en los artículos 251, fracciones XV y XXXVII, de la Ley del Seguro Social, 18 del Reglamento del Seguro Social Obligatorio para los Trabajadores de la Construcción por Obra o Tiempo Determinado, así como en los diversos 2, fracción V y 73, fracciones I, inciso j) y XII del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, no son combatidas en los conceptos de violación a estudio, pues en éstos la quejosa únicamente insiste en que los avisos respectivos son violatorios de los artículos 33 y 39 del Código Fiscal de la Federación, y en que éstos van más allá de lo previsto por la ley, de ahí que tales argumentos deban desestimarse.

Tiene aplicación al caso, la jurisprudencia 173 de la otrora Tercera Sala del Más Alto Tribunal del País, publicada en la página 116, Tomo VI, Materia Común, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de 1917 a 1995, que establece lo que sigue:

"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. SON INOPERANTES SI NO ATACAN LOS FUNDAMENTOS DEL FALLO RECLAMADO. Si los conceptos de violación no atacan los fundamentos del fallo impugnado, la Suprema Corte de Justicia no está en condiciones de poder estudiar la inconstitucionalidad de dicho fallo, pues hacerlo equivaldría a suplir las deficiencias de la queja en un caso no permitido legal ni constitucionalmente, si no se está en los que autoriza la fracción II del artículo 107 reformado, de la Constitución Federal, y los dos últimos párrafos del 76, también reformado, de la Ley de Amparo, cuando el acto reclamado no se funda en leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte, ni tampoco se trate de una queja en materia penal o en materia obrera en que se encontrare que hubiere habido en contra del agraviado una violación manifiesta de la ley que lo hubiera dejado sin defensa, ni menos se trate de un caso en materia penal en que se hubiera juzgado al quejoso por una ley inexactamente aplicable."

Igualmente se cita en apoyo, por compartirse, la tesis de jurisprudencia número 480, emitida por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, visible en el Tomo VI, Materia Común, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de 1917 a 2000, que a la letra señala:

"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN INOPERANTES. REGLAS PARA DETERMINARLOS. Existen dos casos en los cuales deben declararse inoperantes los conceptos de violación hechos valer en una demanda de amparo directo, promovida en contra de una sentencia definitiva, laudo o resolución que haya puesto fin al juicio, dictada por los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo: el primero de ellos se presenta cuando los argumentos que integran los conceptos de violación no se enderezan a atacar ninguno de los fundamentos del fallo reclamado, por lo que resulta obvia la inoperancia de los mismos; el segundo, cuando en los conceptos solamente se atacan algunos de los argumentos que rigen el acto materia de amparo, pero se dejan firmes otros, siendo inútil el estudio de los conceptos propuestos en la demanda de garantías, ya que aun y cuando resultaran fundados, dada la naturaleza del acto reclamado, sería imposible conceder el amparo y protección de la Justicia Federal, para revocar el sentido de la resolución impugnada. Debe hacerse la aclaración de que si dentro de los conceptos propuestos existiere alguno de carácter formal, como pudiera ser la falta de estudio de algunos puntos de la litis, sí es posible conceder el amparo para efectos de subsanar la violación formal de que se trate ya que este tipo de conceptos aun y cuando no se dirigen a los argumentos sustentadores del fallo, hacen notar vicios formales de la resolución reclamada."

Por su parte, debe desestimarse también lo sostenido por la quejosa en cuanto refiere que los avisos impugnados en el juicio de origen, no se crearon para que la autoridad administrativa aplique el procedimiento establecido en el artículo 18 del Reglamento del Seguro Social Obligatorio para los Trabajadores de la Construcción por Obra o Tiempo Determinado, sino que regulan en cambio el objeto de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.

Efectivamente, lo anterior es infundado, pues como quedó de manifiesto al transcribir previamente la parte considerativa de los avisos de referencia, a través de ellos el Instituto Mexicano del Seguro Social se limitó a ejercer la facultad conferida al respecto en el artículo 18 del Reglamento del Seguro Social Obligatorio para los Trabajadores de la Construcción por Obra o Tiempo Determinado, en el sentido de establecer en cada ocasión en que se incrementen los salarios mínimos generales y de acuerdo al tipo de construcción de que se trate, el importe de mano de obra por metro cuadrado o el factor que represente la mano de obra sobre el importe de los contratos regidos por la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, debiendo publicar en el Diario Oficial de la Federación los resultados de los estudios técnicos que al efecto formule el Instituto aplicando sus experiencias.

De tal forma que con los avisos mediante los cuales se dan a conocer los costos de mano de obra por metro cuadrado para la obra privada, así como los factores (porcentajes) de mano de obra de los contratos regidos por la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas para los años de dos mil siete y dos mil ocho, no se atendió en realidad al objeto de la ley citada en último término, sino a los requisitos necesarios para que el Instituto Mexicano del Seguro Social ejerciera sus facultades de determinación presuntiva contenidos en el artículo 18 del Reglamento del Seguro Social para los Trabajadores de la Construcción por Obra o Tiempo Determinado, en relación con el diverso 251, fracción XV, de la Ley del Seguro Social, que establece las facultades del Instituto para la determinación presuntiva de las cuotas de seguridad social que omitan enterar los patrones.