AMPARO DIRECTO 871/2011. 16 DE FEBRERO DE 2012. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: ANTONIO CAMPUZANO RODRÍGUEZ. SECRETARIO: ALEJANDRO TORRES VELÁZQUEZ.

En este precepto se consagra la garantía de irretroactividad de la ley, la cual ha sido definida como: "... el principio de derecho según el cual las disposiciones contenidas en las normas jurídicas no deben ser aplicadas a los hechos que se realizaron antes de la entrada en vigor de dichas normas."(1)

La prohibición de dar efectos retroactivos a las leyes se dirige tanto al legislador como a los diversos órganos encargados de llevar a cabo su aplicación o ejecución, pues las leyes sólo deben ser aplicadas a hechos ocurridos durante su vigencia; la aplicación de la nueva norma a hechos acontecidos con anterioridad a su vigencia sería retroactiva. En este sentido se ha pronunciado la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las tesis siguientes:

"RETROACTIVIDAD DE LA LEY, CÓMO DEBE ENTENDERSE LA GARANTÍA DEL ARTÍCULO 14 CONSTITUCIONAL. Al establecer el artículo 14 constitucional, como garantía del individuo, que a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna no debe entenderse que la prohibición se refiere únicamente al legislador, para el acto de expedir la ley, sino que también comprende a la autoridad que hace aplicación de ella a un caso determinado porque así permiten interpretarlo los conceptos mismos de la disposición constitucional que se comenta, ya que al igual que la primera de esas autoridades puede imprimir retroactividad al ordenamiento mismo, haciendo que modifique o afecte derechos adquiridos con anterioridad, la segunda, al aplicarlo, hace que se produzca el efecto prohibido. En consecuencia, en uno y otro casos, esto es, ya sea que la demanda de amparo se enderece contra una sola de las expresadas autoridades o contra ambas, la Justicia Federal está capacitada para examinar si el precepto en sí, es conculcatorio del artículo 14 de la Constitución Federal".(2)

"RETROACTIVIDAD DE LA LEY. ES DIFERENTE A SU APLICACIÓN RETROACTIVA. El análisis de retroactividad de las leyes conlleva el estudio de los efectos que una precisa hipótesis jurídica tiene sobre situaciones jurídicas concretas o derechos adquiridos por los gobernados con anterioridad a su entrada en vigor, verificándose si la nueva norma desconoce tales situaciones o derechos, es decir, ante un planteamiento de esa naturaleza el órgano de control de constitucionalidad se pronuncia sobre si una determinada disposición de observancia general obra sobre el pasado, desconociendo las mencionadas situaciones o derechos, lo que implica juzgar sobre el apego de un acto materialmente legislativo a lo dispuesto en el artículo 14, párrafo primero, constitucional, en cuanto a que las leyes no deben ser retroactivas. A diferencia de lo anterior, el análisis sobre la aplicación retroactiva de una ley no implica el estudio de las consecuencias que ésta, por sí sola, tiene sobre lo sucedido en el pasado, sino verificar si la aplicación concreta que de una hipótesis normativa realiza una autoridad, a través de un acto materialmente administrativo o jurisdiccional, se lleva a cabo dentro de su ámbito temporal de validez, es decir, sin afectar situaciones jurídicas concretas o derechos adquiridos por el gobernado con anterioridad a la entrada en vigor de la disposición aplicada lo que de no ocurrir, implicaría una aplicación incorrecta de la ley, mas no la retroactividad de ésta".(3)

Por otro lado, como excepciones al principio de irretroactividad, el Máximo Tribunal de la Nación ha establecido que tratándose de leyes en materia penal y de carácter procesal, la aplicación retroactiva es permisible cuando con ello se logra un beneficio para los individuos, pues en estos supuestos no se actualiza el perjuicio señalado en el artículo 14 de la Ley Suprema, como elemento de la prohibición, como se desprende del criterio de la Segunda Sala que a continuación se transcribe:

"RETROACTIVIDAD DE LA LEY. La retroactividad existe cuando una disposición vuelve al pasado, cuando rige o pretende regir situaciones ocurridas antes de su vigencia, retroobrando en relación a las condiciones jurídicas que antes no fueron comprendidas en la nueva disposición y respecto de actos verificados bajo una disposición anterior. Ahora bien, la Constitución General de la República consagra el principio de la irretroactividad, cuando la aplicación de la ley causa perjuicio a alguna persona, de donde es deducible la afirmación contraria, de que puede darse efectos retroactivos a la ley, si ésta no causa perjuicio, como sucede frecuentemente tratándose de leyes procesales o de carácter penal, sea que establezcan procedimientos o recursos benéficos, o que hagan más favorable la condición de los indiciados o reos de algún delito, ya por elevados fines sociales o por propósitos de humanitarismo".(4)

Como se advierte de lo antes reseñado, la retroactividad se presenta cuando una ley rige un hecho acaecido con anterioridad a la entrada de su vigencia; el fenómeno contrario se refiere a la ultractividad, el cual se presenta cuando una ley se aplica a un hecho ocurrido con posterioridad a su vigencia.

En este punto se debe distinguir entre la aplicación de una ley abrogada a hechos acaecidos durante su vigencia, y la ultractividad, pues en el primer supuesto los hechos acontecen durante la vigencia del ordenamiento legal, en cambio, en el segundo, los hechos surgen con posterioridad a la abrogación de la ley.

En consecuencia, una ley abrogada nunca resultará aplicable a hechos sucedidos con posterioridad a su abrogación, porque si ésta consiste en dejar sin efecto un ordenamiento legal, no resultaría lógico que pudiera regular hechos posteriores a la extinción de su vigencia.

Ahora bien, con relación a la segunda cuestión planteada, es decir, a la teoría de los derechos adquiridos, como criterio rector de la interpretación de la garantía de irretroactividad, consignada en el párrafo primero del artículo 14 de la Carta Magna se prevé la posibilidad de aplicar las leyes vigentes cuando no exista un derecho adquirido bajo la vigencia de la ley anterior (pues de estar ante un derecho adquirido la situación se regirá por la ley anterior), a diferencia de las expectativas de derecho, las cuales constituyen sólo la posibilidad de realización de un hecho jurídico concreto.

Así también, el concepto de derecho adquirido ha sido tema de reflexión de innumerables tratadistas (doctrina),(5) muy especialmente en el campo del derecho civil, oponiendo esa noción a la de mera expectativa. Por vía de ilustración, resulta pertinente aludir a dos de ellos.

Para Louis Josserand:(6) "Decir que la ley debe respetar los derechos adquiridos, es decir que no debe traicionar la confianza que colocamos en ella y que las situaciones creadas, los actos realizados bajo su protección continuarán intactos, ocurra lo que ocurra; fuera de esto, no hay sino simples esperanzas mas o menos fundadas y que el legislador puede destruir a su voluntad ... Las simples esperanzas no constituyen derechos, ni eventuales siquiera; corresponden a situaciones de hecho más que a situaciones jurídicas: son intereses que no están jurídicamente protegidos y que se asemejan mucho a los ‘castillos en el aire’: tales como las ‘esperanzas’ que funda un heredero presunto en el patrimonio de un pariente, cuya sucesión espera ha de corresponderle algún día. En general, las simples expectativas no autorizan a quienes son presa de ellas a realizar actos conservatorios; no son transmisibles; y como ya lo hemos visto, pueden ser destruidas por un cambio de legislación sin que la ley que las disipe pueda ser tachada de retroactividad."

Por otra parte, Bonnecase(7) considera: "... que la noción clásica del derecho adquirido debe sustituirse por la de situación jurídica concreta y a su turno, la noción de expectativa debe ceder el puesto a la de situación jurídica abstracta; la primera, es derecho adquirido y la segunda, es expectativa. Por la noción de situación jurídica abstracta entendemos la manera de ser eventual o teórica de cada uno, respecto de una ley determinada; y la situación jurídica concreta, es la manera de ser de una persona determinada, derivada de un acto jurídico o de un hecho jurídico que ha hecho actuar en su provecho o en su contra, las reglas de una institución jurídica, y el cual al mismo tiempo le ha conferido efectivamente las ventajas y las obligaciones inherentes al funcionamiento de esa institución, y sobre esta última señala que constituyen el campo sobre el cual no puede tener efecto la nueva ley."

Entonces, la noción de derecho adquirido se contrapone a la de mera expectativa, pues como se indicó de los conceptos precitados, la doctrina ha sustentado, respecto del primero, como aquel derecho que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, y que por ello, no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente.

Lo anterior, según se desprende de lo establecido por la Segunda Sala del Más Alto Tribunal, en la tesis 2a. LXXXVIII/2001, publicada en la página 306, Tomo XIII, junio de 2001, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto siguientes:

"IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS. Conforme a la interpretación que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en cuanto al tema de la irretroactividad desfavorable que se prohíbe, se desprende que ésta se entiende referida tanto al legislador, por cuanto a la expedición de las leyes, como a la autoridad que las aplica a un caso determinado, ya que la primera puede imprimir retroactividad, al modificar o afectar derechos adquiridos con anterioridad y la segunda, al aplicarlo, produciéndose en ambos casos el efecto prohibido por el Constituyente. Ahora bien, el derecho adquirido es aquel que ha entrado al patrimonio del individuo, a su dominio o a su haber jurídico, o bien, es aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona o haber jurídico; en cambio, la expectativa de derecho es una pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho; es decir, mientras que el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde al futuro. En estas condiciones, se concluye que si una ley o un acto concreto de aplicación no afectan derechos adquiridos sino simples expectativas de derecho no violan la garantía de irretroactividad de las leyes prevista en el precepto constitucional citado."

De los razonamientos anteriores, se concluye que una ley es retroactiva cuando trata de modificar en perjuicio de una persona los derechos que adquirió bajo la vigencia de la ley anterior, toda vez que éstos ya entraron en el patrimonio o en la esfera jurídica del gobernado, y no cuando se aplica a meras expectativas de derecho.

Por consiguiente, la garantía de la irretroactividad de las leyes que consagra el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que no se pueden modificar o afectar los derechos que adquirió un gobernado bajo la vigencia de una ley anterior con la entrada de una nueva disposición, pero sí se pueden regular por las nuevas disposiciones legales las meras expectativas de derecho, sin que se contravenga el numeral en comento.

Ahora bien, en relación a la teoría de los componentes de la norma, la Suprema Corte de Justicia de la Nación parte de la idea que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, en el que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose así los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, que los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y de cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, ya que puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo, por lo que para que se pueda analizar la retroactividad o irretroactividad de las normas es necesario analizar las siguientes hipótesis que pueden llegar a generarse a través del tiempo:

a) Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan de modo inmediato el supuesto y la consecuencia en ella regulados, no se puede variar, suprimir o modificar ese supuesto o la consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad de las normas, toda vez que ambos nacieron a la vida jurídica con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva ley.

b) Cuando la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas, si el supuesto y algunas de las consecuencias se realizan bajo la vigencia de una ley, quedando pendientes algunas de las consecuencias jurídicas al momento de entrar en vigor una nueva disposición jurídica, dicha ley no podría modificar el supuesto ni las consecuencias ya realizadas.

c) Cuando la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior no se producen durante su vigencia, siendo que su realización no depende de los supuestos previstos en esa ley, pero están diferidas en el tiempo por el establecimiento de un plazo o término específico, en este caso la nueva disposición tampoco podría suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, toda vez que estas últimas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la nueva ley.

d) Cuando para la ejecución o realización de las consecuencias previstas en la disposición anterior, pendientes de producirse, es necesario que los supuestos señalados en ella se realicen después de que entró en vigor la nueva norma, tales consecuencias deberán ejecutarse conforme a lo establecido en ésta, en atención a que antes de la vigencia de dicha ley no se actualizaron ni ejecutaron ninguno de los componentes de la ley anterior (supuestos y consecuencias que acontecen bajo la vigencia de la nueva disposición).

El criterio que antecede derivó en la jurisprudencia P./J. 87/97, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aparece publicada en la página 7, Tomo VI, noviembre de 1997, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto siguientes:

"IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA. Conforme a la citada teoría, para determinar si una ley cumple con la garantía de irretroactividad prevista en el primer párrafo del artículo 14 constitucional, debe precisarse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose, así, los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia son actos complejos, compuestos por diversos actos parciales. De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica. Al respecto cabe señalar que, generalmente y en principio, pueden darse las siguientes hipótesis: 1. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida. 2. El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva. 3. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan." (lo resaltado es énfasis añadido por este tribunal).

En ese orden, debe mencionarse que la garantía de irretroactividad sólo puede verse vulnerada con relación a los derechos adquiridos y no respecto a las simples expectativas de derecho, de conformidad con la tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS.", reproducida con antelación.

En efecto, es incorrecto el argumento de la quejosa cuando deja ver que tanto el derecho a la pensión como su cálculo deben otorgarse y calcularse conforme a una propia norma; sin embargo, es pertinente señalar que el ingreso de la quejosa como trabajadora a una dependencia del gobierno del Estado de México, por sí mismo, no constituyó la adquisición del derecho a ser jubilado conforme al ordenamiento legal vigente en esa época, como lo pretende hacer valer.

Luego, aun cuando la promovente haya comenzado a laborar en una dependencia del gobierno de esta entidad federativa durante la vigencia de una norma ahora abrogada, es inconcuso que en esa fecha aún no se generaban el supuesto ni las consecuencias. Es decir, en esa época todavía no satisfacía los requisitos de edad o tiempo de cotización (supuestos), por ende, tampoco se generó el derecho a la pensión por jubilación (consecuencia).

Lo antes señalado apunta a la conclusión de que si los supuestos y las consecuencias se produjeron durante la vigencia de la actual Ley de Seguridad Social para los Servidores Públicos del Estado de México y Municipios, ésta resulta ser la norma jurídica aplicable para resolver esa situación, sin que ello contraríe el principio de irretroactividad de la ley, ya que la pensión por jubilación está condicionada al cumplimiento de la edad y años de cotización requeridos para ello.

Ello es así pues, se reitera, aun cuando la quejosa haya ingresado al servicio público durante la vigencia de una ley de seguridad social ahora abrogada, no implica que por ese evento haya "adquirido" el derecho a ser jubilada conforme a las disposiciones de ese ordenamiento legal, porque en esa época sólo constituía una simple expectativa su derecho a la jubilación, pues aún no se generaban los supuestos previstos en la ley, como podrían ser la edad o el tiempo de cotización, y menos su consecuencia, como es el otorgamiento de una pensión.

De ello se sigue, que si el derecho de la quejosa a jubilarse se originó bajo la vigencia de la actual Ley de Seguridad Social para los Servidores Públicos del Estado de México y Municipios, el que las autoridades administrativas hayan determinado el monto de su cuota de pensión conforme a ésta, de ninguna forma contraviene el principio de irretroactividad tutelado en el artículo 14 de la Constitución Federal, dado que como se verá más adelante no basta con que se colmen los requisitos si no existe la obligación de ejercer ese derecho.

En ese sentido, es evidente que la ley vigente hasta dos mil dos, que señala como aplicable la peticionaria de amparo, no le generó derecho alguno relacionado con el monto de la pensión a recibir al momento de jubilarse.

Apoya lo anterior la tesis II.T.Aux.3 A, sustentada por el otrora Tribunal Colegiado Auxiliar, con residencia en Naucalpan de Juárez, Estado de México, la cual se comparte por este órgano de control constitucional, publicada en la página 1917, Tomo XXIX, abril de 2009, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto siguientes:

"JUBILACIÓN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO DE MÉXICO Y SUS MUNICIPIOS. EL OTORGAMIENTO DE LA PENSIÓN RELATIVA CON BASE EN UNA LEGISLACIÓN DE SEGURIDAD SOCIAL POSTERIOR A LA QUE REGÍA CUANDO INGRESARON A LABORAR, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY. Los trabajadores al servicio del Estado no adquieren el beneficio a una pensión por jubilación conforme a las disposiciones vigentes en la época en que se incorporaron a la función pública, ya que su concesión constituye una expectativa de derecho, en tanto que está condicionada a la satisfacción de ciertos requisitos, como la edad y la antigüedad en el servicio. En esa tesitura, el otorgamiento de una pensión por jubilación a los servidores públicos del Estado de México y sus Municipios con base en una legislación de seguridad social posterior a la que regía cuando ingresaron a laborar, no viola el principio de irretroactividad de la ley, como en el caso de que se aplique la Ley de Seguridad Social para los Servidores Públicos del Estado y Municipios, publicada en la Gaceta del Gobierno local el 19 de octubre de 1994 (actualmente abrogada), para efectos de cuantificar la señalada pensión a quienes comenzaron a trabajar con la vigencia de la Ley de Seguridad Social para los Servidores Públicos del Estado de México, de sus Municipios y de los Organismos Coordinados y Descentralizados, expedida mediante decreto legislativo de 15 de agosto de 1969."

Ahora bien, en la especie, el veinte de abril de dos mil diez, la aquí quejosa solicitó una pensión por retiro por edad y tiempo de servicios ante el Instituto de Seguridad Social del Estado de México y Municipios (foja 70 del expediente administrativo anexo al juicio de origen).

A la fecha de presentación de la solicitud referida, estaba vigente la ley de seguridad social que rige en la actualidad (que entró en vigor el uno de julio de dos mil dos), haciendo la aclaración que el dos de abril de dos mil nueve, en la Gaceta del Gobierno fue publicado el Decreto 277, en el que consta el artículo cuarto transitorio, de contenido siguiente:

"Cuarto. Los requisitos de edad y tiempo de cotización para obtener una pensión por jubilación, edad y tiempo de servicios, edad avanzada, muerte e inhabilitación, serán aquellos que marcaba la normatividad vigente al momento de su último ingreso al servicio público, teniendo la opción de acogerse a los nuevos requisitos, a excepción del incremento en la tasa de reemplazo como estímulo de permanencia. En todos los casos el monto diario de pensión se determinará conforme a lo establecido en los artículos 68, 86 y 87 de la Ley de Seguridad Social para los Servidores Públicos del Estado de México y Municipios."