AMPARO DIRECTO 705/2013. 30 DE OCTUBRE DE 2013. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: MA. DEL PILAR NÚÑEZ GONZÁLEZ. PONENTE: CARLOS HINOSTROSA ROJAS. SECRETARIO: ALEJANDRO BALTAZAR CHÁVEZ.

"a. La sentencia que determina la nulidad, analizando el fondo del asunto y determinando que el particular no es sujeto de la obligación que se le impone, impedirá que se pueda emitir nueva resolución porque como el tribunal ya ha decidido el derecho del particular, ya no habrá cuestión o punto jurídico alguno que la autoridad administrativa deba analizar de nueva cuenta conforme a las funciones que le son propias.

"b. El acto emitido por una autoridad incompetente no puede tener vida jurídica ni producir efectos, sin embargo, aunque no se esté en el caso en el que el tribunal deba ordenar el dictado de una nueva resolución precisando los lineamientos para su cumplimiento, ello no implica que la autoridad que sí es la competente no pueda emitir la determinación que corresponda.

"c. Ante una resolución carente de fundamentación y motivación el tribunal sólo debe declarar su nulidad por esa causa, sin declarar ningún efecto pues esa decisión suprimirá todo valor jurídico de la resolución; pero ello no impide que la autoridad competente, si no existe algún otro impedimento legal, estará en aptitud de emitir otra resolución fundada y motivada.

"De ahí que, cuando se actualice un motivo de ilegalidad que conduzca a la nulidad, absoluta o relativa, para determinar cuándo la sentencia obliga a la autoridad administrativa a dictar una nueva resolución y cuándo no tiene estos efectos, debe atenderse al origen de la resolución impugnada y determinar si nació con motivo de un procedimiento de pronunciamiento forzoso o en el ejercicio de una facultad de la autoridad, y determinar si la resolución es de mera anulación o deberán precisarse los términos en que se acatará el fallo de nulidad. ..."(15)

En la ejecutoria transcrita se diferenciaron los tipos de nulidad previstos en el artículo 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, distinguiéndose entre "nulidad lisa y llana o absoluta" y "nulidad para efectos o relativa".

Igualmente, se determinó que la declaratoria de nulidad lisa y llana puede generarse por vicios de forma o de fondo, ante los primeros, la autoridad puede emitir un nuevo acto subsanando el vicio detectado, como ocurre cuando se decreta la nulidad por una deficiente fundamentación en la competencia; respecto de los segundos, la autoridad está impedida para hacerlo.

Lo anterior es congruente con la redacción del artículo 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, por lo cual, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para declarar la nulidad, solamente podrá hacerlo "lisa y llana" o bien "para efectos", conteniéndose por tanto en la última, la nulidad del tipo excepcional que preveía el artículo 239, última parte, de la fracción III y último párrafo, del Código Fiscal de la Federación, en su redacción vigente hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, en cuyo supuesto no se puede obligar a la enjuiciada para actuar ni se le puede impedir que lo haga, por derivar de vicios formales.

Lo anterior se robustece con la tesis 2a./J. 33/2004, de la Segunda Sala del Máximo Tribunal de la República, que señala:

"AMPARO DIRECTO. EL ACTOR EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, CARECE DE INTERÉS JURÍDICO PARA IMPUGNAR EN ESTA VÍA, LA DECLARATORIA DE NULIDAD LISA Y LLANA DE LA RESOLUCIÓN RECLAMADA, AUN CUANDO EL TRIBUNAL FEDERAL RESPONSABLE OMITA EL ESTUDIO DE ALGUNAS CAUSAS DE ILEGALIDAD PLANTEADAS EN LA DEMANDA RESPECTIVA. Del contenido del segundo párrafo del artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, se desprende que con objeto de otorgar seguridad jurídica a los contribuyentes y garantizar medios de defensa y procedimientos que resuelvan los conflictos sometidos a la jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el legislador ordinario estimó necesario, evitar la reposición de procedimientos y formas viciadas en resoluciones que son ilegales en cuanto al fondo y, en consecuencia, el retraso innecesario de asuntos que válidamente pueden resolverse, por lo que impuso al referido tribunal la obligación de analizar, en primer término, las causas de ilegalidad que puedan dar lugar a la nulidad lisa y llana. En tal sentido, el actor en el juicio contencioso administrativo carece de interés jurídico para impugnar a través del juicio de amparo la declaratoria de nulidad lisa y llana de la resolución reclamada, aun cuando el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa haya omitido el análisis de algunas causas de ilegalidad propuestas en la demanda respectiva, si de su análisis se advierte que el actor no obtendría un mayor beneficio que el otorgado con tal declaratoria, en razón de que ésta conlleva la insubsistencia plena de aquélla e impide que la autoridad competente emita un nuevo acto con idéntico sentido de afectación que el declarado nulo."(16)

Criterio que derivó de la contradicción de tesis 169/2003, que por su trascendencia para el presente caso, se transcribe en lo que interesa:

"... De lo anterior se deduce que, por regla general, la nulidad lisa y llana que impide que la autoridad competente pueda emitir un nuevo acto con idéntico sentido de afectación que el declarado nulo, es la que se sustenta en vicios de fondo, principalmente cuando se actualiza alguno o algunos de los supuestos previstos en la fracción IV del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación que prevé, esto es, cuando ‘... los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien si se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas o dejó de aplicar las debidas.’

"Por tanto, para estar en aptitud de determinar si la sentencia que ‘formalmente’ declara la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada en el juicio contencioso administrativo, no afecta el interés jurídico del actor, es menester atender a la naturaleza del vicio de ilegalidad que motivó tal declaratoria, a fin de establecer si ésta conlleva la insubsistencia plena de aquélla y, en consecuencia, si la autoridad competente para ello puede o no reiterar el acto declarado nulo, lo que en su caso, podría dar lugar a estimar necesario el análisis de las causas de anulación omitidas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en tanto que de resultar fundadas, podrían otorgarle un mayor beneficio al actor.

"En mérito de lo antes expuesto, es dable concluir que, por regla general, el actor en el juicio contencioso administrativo carece de interés jurídico para impugnar a través del juicio de amparo, la sentencia que declara la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada, aun cuando el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa haya omitido el análisis de la totalidad de las causas de ilegalidad propuestas en la demanda respectiva, si de su análisis se advierte que no obtendría un mayor beneficio que el otorgado con tal declaratoria, en razón de que ésta conlleva la insubsistencia plena de aquélla e impide que la autoridad competente para ello emita un nuevo acto con idéntico sentido de afectación que el declarado nulo. ..."(17)

De la ejecutoria transcrita destaca que la nulidad lisa y llana impide a la autoridad competente emitir un nuevo acto con idéntico sentido de afectación que el declarado nulo, esto es, por vicios de fondo, cuando se actualiza alguno de los supuestos previstos en la fracción IV del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, vigente en dos mil cinco; es decir, cuando "los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien si se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas o dejó de aplicar las debidas."

Asimismo, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sostuvo que el alcance de la nulidad absoluta y para efectos dependerá de la naturaleza de la resolución anulada y de los vicios que originaron la anulación, conforme a la tesis P. XXXIV/2007, que dice:

"NULIDAD ABSOLUTA Y NULIDAD PARA EFECTOS EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SU ALCANCE DEPENDE DE LA NATURALEZA DE LA RESOLUCIÓN ANULADA Y DE LOS VICIOS QUE ORIGINARON LA ANULACIÓN. La nulidad, entendida en un sentido amplio, es la consecuencia de una declaración jurisdiccional que priva de todo valor a los actos carentes de los requisitos de forma o fondo que marca la ley o que se han originado en un procedimiento viciado. Ahora bien, la ley contempla dos clases de nulidad: la absoluta, calificada en la práctica jurisdiccional como lisa y llana, que puede deberse a vicios de fondo, forma, procedimiento o, incluso, a la falta de competencia, y la nulidad para efectos, que normalmente ocurre en los casos en que el fallo impugnado se emitió al resolver un recurso administrativo; si se violó el procedimiento la resolución debe anularse, la autoridad quedará vinculada a subsanar la irregularidad procesal y a emitir una nueva; cuando el motivo de la nulidad fue una deficiencia formal, por ejemplo, la ausencia de fundamentación y motivación, la autoridad queda constreñida a dictar una nueva resolución fundada y motivada. En esa virtud, la nulidad lisa y llana coincide con la nulidad para efectos en la aniquilación total, la desaparición en el orden jurídico de la resolución o acto impugnado, independientemente de la causa específica que haya originado ese pronunciamiento, pero también existen diferencias, según sea la causa de anulación, por ejemplo, en la nulidad lisa y llana la resolución o acto quedan nulificados y no existe la obligación de emitir una nueva resolución en los casos en que no exista autoridad competente, no existan fundamentos ni motivos que puedan sustentarla o que existiendo se hayan extinguido las facultades de la autoridad competente; sin embargo, habrá supuestos en los que la determinación de nulidad lisa y llana, que aunque no constriñe a la autoridad tampoco le impedirá a la que sí es competente que emita la resolución correspondiente o subsane el vicio que dio motivo a la nulidad, ya que en estas hipótesis no existe cosa juzgada sobre el problema de fondo del debate, es decir, solamente la nulidad absoluta o lisa y llana que se dicta estudiando el fondo del asunto es la que impide dictar una nueva resolución, pues ya existirá cosa juzgada sobre los problemas de fondo debatidos."(18)

Luego, en el contencioso administrativo existen dos tipos de nulidades: "nulidad lisa y llana o absoluta" y "nulidad para efectos o relativa", y ambas, en principio, son favorables al gobernado, debido a que dejan sin efectos el acto administrativo impugnado; sin embargo, sus efectos no tienen el mismo alcance jurídico, ya que en las segundas, al igual que en las primeras, por un vicio de forma, la autoridad puede emitir un nuevo acto subsanando el vicio detectado, mientras que en la "nulidad lisa y llana" por un vicio de fondo, la autoridad está impedida para hacerlo.

De manera que si sólo se interpreta literalmente la expresión "sentencia favorable" contenida en el artículo 170, fracción II, de la Ley de Amparo, se puede considerar que se está refiriendo tanto a sentencias donde se decreta la "nulidad lisa y llana" como a la "nulidad para efectos", pues ambas, en principio, son favorables al quejoso; empero, esa interpretación literal no es suficiente para desentrañar el significado de tal expresión, ya que la mera nulidad, aunque constituye una sentencia favorable al quejoso, no siempre satisface plenamente su pretensión.

Ello es así, pues como se apuntó, una de las hipótesis de sentencia favorable, por regla general, la constituye la "nulidad lisa y llana" por vicios de fondo -cuando así se solicitó en el juicio contencioso administrativo-, ya que ese tipo de nulidad satisface en forma total la pretensión del actor, al anular el acto impugnado e impedir a la autoridad emitir uno nuevo en contra del gobernado, debido a que el vicio detectado no es subsanable.

Y como un segundo supuesto, también constituyen sentencias favorables aquellas donde el actor en el juicio contencioso administrativo obtiene todo lo que pidió, con independencia de la nulidad que se decrete, porque una circunstancia indubitable para considerar que existe una sentencia favorable es que el accionante logre todo lo que pretendió en contra de la autoridad demandada, aun cuando su pretensión sólo la haya hecho descansar en aspectos de forma.

En esta segunda hipótesis, no puede entenderse que hay un fallo favorable cuando la enjuiciada consigue librarse de una parte de todas las exigencias que le reclama el actor en el juicio, cuando éstas se limiten a aspectos formales. Dicho de otro modo, si no se logra todo lo pretendido no se está ante la presencia de una sentencia favorable. Así que, independientemente de la nulidad que se decrete, se estará también ante la presencia de una sentencia favorable cuando el gobernado haya obtenido en el juicio contencioso administrativo todo lo que pidió, de manera que en el amparo ya no pueda obtener más de lo que demandó en el juicio natural, pues de lo contrario desbordaría la litis constitucional.

De esta manera, la mera declaratoria de nulidad no siempre constituye, en automático, una sentencia favorable, pues ello dependerá de las particularidades de cada caso en concreto, es decir, de lo que se pidió y obtuvo en el juicio contencioso administrativo; por ello, debe prescindirse de realizar una interpretación literal del artículo 170, fracción II, de la Ley de Amparo, ya que no es suficiente para desentrañar el significado de la expresión sentencia favorable.

De ahí que este Tribunal Colegiado considere, para efectos de la interpretación del artículo 170, fracción II, de la Ley de Amparo, que se está ante la presencia de una sentencia favorable, en un primer supuesto, cuando el actor en el juicio contencioso administrativo consiga la nulidad de la resolución administrativa por un vicio de fondo -por quedar satisfecha su pretensión principal y no existir la posibilidad legal de que la autoridad administrativa pueda emitir un nuevo acto o resolución-; y, en un segundo supuesto, cuando el actor logre anular la resolución administrativa, sólo si con esa decisión se satisface la totalidad de sus pretensiones, o bien, si fueren varias resoluciones sólo se decrete la nulidad respecto de algunas, reconociendo su validez o sobreseyendo en el juicio respecto de las otras, aun cuando se hayan hecho descansar en vicios formales.

De otra forma, la simple interpretación literal del multicitado artículo 170, fracción II, no sería acorde con la Constitución ni con la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Para concluirlo así, conviene traer a colación el contenido de los preceptos que contemplan el derecho humano de acceso a la justicia o de acceso a un recurso judicial efectivo.