AMPARO DIRECTO 705/2013. 30 DE OCTUBRE DE 2013. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: MA. DEL PILAR NÚÑEZ GONZÁLEZ. PONENTE: CARLOS HINOSTROSA ROJAS. SECRETARIO: ALEJANDRO BALTAZAR CHÁVEZ.

"PRINCIPIO PRO PERSONA Y RECURSO EFECTIVO. EL GOBERNADO NO ESTÁ EXIMIDO DE RESPETAR LOS REQUISITOS DE PROCEDENCIA PREVISTOS EN LAS LEYES PARA INTERPONER UN MEDIO DE DEFENSA. Si bien la reforma al artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de 10 de junio de 2011, implicó la modificación del sistema jurídico mexicano para incorporar el denominado principio pro persona, el cual consiste en brindar la protección más amplia al gobernado, así como los tratados internacionales en materia de derechos humanos, entre ellos el derecho a un recurso efectivo, previsto en el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ello no significa que en cualquier caso el órgano jurisdiccional deba resolver el fondo del asunto, sin que importe la verificación de los requisitos de procedencia previstos en las leyes nacionales para la interposición de cualquier medio de defensa, ya que las formalidades procesales son la vía que hace posible arribar a una adecuada resolución, por lo que tales aspectos, por sí mismos, son insuficientes para declarar procedente lo improcedente."(20)

"DERECHO HUMANO A UN RECURSO JUDICIAL EFECTIVO. EL HECHO DE QUE EN EL ORDEN JURÍDICO INTERNO SE PREVEAN REQUISITOS FORMALES O PRESUPUESTOS NECESARIOS PARA QUE LAS AUTORIDADES DE AMPARO ANALICEN EL FONDO DE LOS ARGUMENTOS PROPUESTOS POR LAS PARTES, NO CONSTITUYE, EN SÍ MISMO, UNA VIOLACIÓN DE AQUÉL. El derecho humano a un recurso sencillo, rápido y efectivo, reconocido en el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, implica la necesidad de que los instrumentos o medios procesales destinados a garantizar los derechos humanos sean efectivos; así, de acuerdo con este principio, la inexistencia de un recurso efectivo contra las violaciones a los derechos reconocidos por la citada Convención constituye su transgresión por el Estado parte. Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que para que exista el recurso, no basta con que esté previsto por la Constitución o la ley, o que sea admisible formalmente, sino que se requiere que sea realmente idóneo para determinar si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla. Ahora bien, el simple establecimiento de requisitos o presupuestos formales necesarios para el estudio de fondo de los alegatos propuestos en el amparo no constituye, en sí mismo, una violación al derecho humano a un recurso judicial efectivo, pues en todo procedimiento o proceso existente en el orden interno de los Estados deben concurrir amplias garantías judiciales, entre ellas, las formalidades que deben observarse para garantizar el acceso a aquéllas. Además, por razones de seguridad jurídica, para la correcta y funcional administración de justicia y para la efectiva protección de los derechos de las personas, los Estados pueden y deben establecer presupuestos y criterios de admisibilidad, de carácter judicial o de cualquier otra índole, de los recursos internos; de manera que si bien es cierto que dichos recursos deben estar disponibles para el interesado y resolver efectiva y fundadamente el asunto planteado y, en su caso, proveer la reparación adecuada, también lo es que no siempre y en cualquier caso cabría considerar que los órganos y tribunales internos deban resolver el fondo del asunto que se les plantea, sin que importe verificar los presupuestos formales de admisibilidad y procedencia del recurso intentado. En este sentido, aun cuando resulta claro que el juicio de amparo es la materialización del derecho humano a un recurso judicial efectivo, reconocido tanto en la Constitución como en los tratados internacionales, el hecho de que el orden jurídico interno prevea requisitos formales o presupuestos necesarios para que las autoridades jurisdiccionales analicen el fondo de los argumentos propuestos por las partes no constituye, en sí mismo, una violación a dicho derecho humano."(21)

Sobre estas bases, se concluye que el derecho de acceso a la justicia, a través de un medio de tutela efectivo, implica que deben ponerse a disposición de los particulares mecanismos jurisdiccionales que sean idóneos, eficaces y accesibles para analizar violaciones de derechos humanos y proveer a su remedio; empero, no implica que el legislador democrático, en ejercicio de sus facultades de configuración normativa, no pueda establecer las condiciones procesales de acceso a dichos medios, pues incluso dicha estructura procesal permite proteger otros bienes constitucionales, por ejemplo, la seguridad jurídica y la igualdad procesal de las partes; ese acomodo de intereses constitucionales, en un Estado democrático de derecho, corresponde decidirlo al legislador.

Tiene aplicación al respecto la tesis 2a. LXXXI/2012 (10a.), de la Segunda Sala del Máximo Tribunal de la República, que dice:

"DERECHO DE ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. SU APLICACIÓN RESPECTO DE LOS DEMÁS PRINCIPIOS QUE RIGEN LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL. Si bien los artículos 1o. y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el diverso 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconocen el derecho de acceso a la impartición de justicia -acceso a una tutela judicial efectiva-, lo cierto es que tal circunstancia no tiene el alcance de soslayar los presupuestos procesales necesarios para la procedencia de las vías jurisdiccionales que los gobernados tengan a su alcance, pues tal proceder equivaldría a que los Tribunales dejaran de aplicar los demás principios constitucionales y legales que rigen su función jurisdiccional, provocando con ello un estado de incertidumbre en los destinatarios de esa función, ya que se desconocería la forma de proceder de tales órganos, además de que se trastocarían las condiciones de igualdad procesal de los justiciables."(22)

Así, surge la interrogante sobre la forma de evaluar en sede de control constitucional, el balance entre la maximización de los componentes del derecho de tutela judicial efectiva, consistente en la idoneidad, eficacia, accesibilidad y el debido respeto al diseño de los presupuestos procesales, esto es, la forma de determinar la legitimidad constitucional de los balances logrados por el legislador en la regulación de los distintos procesos jurisdiccionales.

Al respecto, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que los requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción violan el contenido esencial del referido derecho humano si resultan innecesarios, excesivos y carentes de razonabilidad o proporcionalidad, respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador.

De igual forma, el Pleno del Máximo Tribunal de la República ha establecido el estándar respectivo en los siguientes términos: para que se califiquen como constitucionales los requisitos procesales introducidos por el legislador deben encontrar sustento en los diversos principios o derechos consagrados en la Constitución Federal; la aplicación de este estándar exige considerar, entre otras circunstancias, la naturaleza de la relación jurídica de la que derivan las prerrogativas cuya tutela se solicita, así como también el contexto constitucional en el que ésta se da, resultando aplicables las tesis 1a./J. 42/2007 y P./J. 113/2001, que establecen lo siguiente:

"GARANTÍA A LA TUTELA JURISDICCIONAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SUS ALCANCES. La garantía a la tutela jurisdiccional puede definirse como el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o a defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión. Ahora bien, si se atiende a que la prevención de que los órganos jurisdiccionales estén expeditos -desembarazados, libres de todo estorbo- para impartir justicia en los plazos y términos que fijen las leyes, significa que el poder público -en cualquiera de sus manifestaciones: Ejecutivo, Legislativo o Judicial- no puede supeditar el acceso a los tribunales a condición alguna, pues de establecer cualquiera, ésta constituiría un obstáculo entre los gobernados y los tribunales, por lo que es indudable que el derecho a la tutela judicial puede conculcarse por normas que impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carentes de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador. Sin embargo, no todos los requisitos para el acceso al proceso pueden considerarse inconstitucionales, como ocurre con aquellos que, respetando el contenido de ese derecho fundamental, están enderezados a preservar otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente protegidos y guardan la adecuada proporcionalidad con la finalidad perseguida, como es el caso del cumplimiento de los plazos legales, el de agotar los recursos ordinarios previos antes de ejercer cierto tipo de acciones o el de la previa consignación de fianzas o depósitos."(23)

"JUSTICIA, ACCESO A LA. LA POTESTAD QUE SE OTORGA AL LEGISLADOR EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, PARA FIJAR LOS PLAZOS Y TÉRMINOS CONFORME A LOS CUALES AQUÉLLA SE ADMINISTRARÁ NO ES ILIMITADA, POR LO QUE LOS PRESUPUESTOS O REQUISITOS LEGALES QUE SE ESTABLEZCAN PARA OBTENER ANTE UN TRIBUNAL UNA RESOLUCIÓN SOBRE EL FONDO DE LO PEDIDO DEBEN ENCONTRAR JUSTIFICACIÓN CONSTITUCIONAL. De la interpretación de lo dispuesto en el artículo 17, párrafo segundo, de la Constitución General de la República se advierte que en ese numeral se garantiza a favor de los gobernados el acceso efectivo a la justicia, derecho fundamental que consiste en la posibilidad de ser parte dentro de un proceso y a promover la actividad jurisdiccional que, una vez cumplidos los respectivos requisitos procesales, permita obtener una decisión en la que se resuelva sobre las pretensiones deducidas, y si bien en ese precepto se deja a la voluntad del legislador establecer los plazos y términos conforme a los cuales se administrará la justicia, debe estimarse que en la regulación respectiva puede limitarse esa prerrogativa fundamental, con el fin de lograr que las instancias de justicia constituyan el mecanismo expedito, eficaz y confiable al que los gobernados acudan para dirimir cualquiera de los conflictos que deriven de las relaciones jurídicas que entablan, siempre y cuando las condiciones o presupuestos procesales que se establezcan encuentren sustento en los diversos principios o derechos consagrados en la propia Constitución General de la República; por ende, para determinar si en un caso concreto la condición o presupuesto procesal establecidos por el legislador ordinario se apegan a lo dispuesto en la Norma Fundamental deberá tomarse en cuenta, entre otras circunstancias, la naturaleza de la relación jurídica de la que derivan las prerrogativas cuya tutela se solicita y el contexto constitucional en el que ésta se da."(24)

Todavía más, el derecho al recurso judicial efectivo ha sido interpretado jurisprudencialmente por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como aquel capaz de producir el resultado para el que ha sido concebido, esto es, que sea idóneo para conducir a un análisis por parte de un tribunal competente, a efecto de establecer si ha habido o no una violación a los derechos humanos y, en su caso, proporcionar una reparación, como puede advertirse de la jurisprudencia contenida en el párrafo 118 de la sentencia pronunciada el seis de agosto de dos mil ocho, en el caso Castañeda Gutman vs. los Estados Unidos Mexicanos,(25) que dice:

"118. Sobre este punto la Corte está llamada a determinar si el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano constituía o no un recurso efectivo. Un recurso judicial efectivo es aquel capaz de producir el resultado para el que ha sido concebido,(34) es decir, debe ser un recurso capaz de conducir a un análisis por parte de un tribunal competente a efectos de establecer si ha habido o no una violación a los derechos humanos y, en su caso, proporcionar una reparación."(35)

Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sustentado el criterio de que el derecho al recurso judicial efectivo contra actos violatorios de los derechos fundamentales, no sólo aplica para los derechos contenidos en la Convención sino también para los que están reconocidos por la Constitución o por la ley, como se desprende del párrafo 102,(26) de la sentencia pronunciada el treinta de octubre de dos mil ocho, en el caso Bayarri vs. Argentina, que dice:

"102. El artículo 25.1 de la Convención ha establecido, en términos amplios, la obligación a cargo de los Estados de ofrecer a todas las personas sometidas a su jurisdicción, un recurso judicial efectivo contra actos violatorios de sus derechos fundamentales. Dispone, además, que la garantía allí consagrada se aplica no sólo respecto de los derechos contenidos en la Convención, sino también de aquéllos que estén reconocidos por la Constitución o por la ley."(94)

Incluso la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos ha interpretado que los Estados tienen el deber positivo de garantía respecto a los individuos sometidos a su jurisdicción, lo cual supone que deben tomar las medidas para remover los obstáculos que puedan existir para que los individuos puedan disfrutar de los derechos que la Convención reconoce, por lo cual la tolerancia a circunstancias o condiciones que impidan a los individuos acceder a los recursos internos adecuados para proteger sus derechos, constituye una violación del artículo 1.1 de la Convención, como se advierte del párrafo 49 de la sentencia pronunciada el veintiocho de noviembre de dos mil dos, en el caso Cantos vs. Argentina,(27) al señalar:

"49. La Corte Interamericana ha establecido que los Estados tienen, como parte de sus obligaciones generales, un deber positivo de garantía con respecto a los individuos sometidos a su jurisdicción. Ello supone tomar todas las medidas necesarias para remover los obstáculos que puedan existir para que los individuos puedan disfrutar de los derechos que la Convención reconoce. Por consiguiente, la tolerancia del Estado a circunstancias o condiciones que impidan a los individuos acceder a los recursos internos adecuados para proteger sus derechos, constituye una violación del artículo 1.1 de la Convención. ..."(95)

Con base en las premisas anteriores, dentro de la pluralidad de sentidos interpretativos que tiene el artículo 170, fracción II, de la Ley de Amparo, se admite la interpretación conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

En ese tenor, el artículo 170, fracción II, de la Ley de Amparo, regula uno de los presupuestos procesales del juicio de amparo, a saber: la existencia de un sentencia definitiva que afecte el interés jurídico de la parte quejosa -por ser amparo directo-, sin el cual la acción constitucional es improcedente.

Dicho requisito está contenido en los artículos 103, fracción I y 107, fracción I, de la Constitución Federal, al establecer que el juicio de amparo es procedente contra normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección en la Constitución y en los tratados internacionales; en el caso de los actos o resoluciones provenientes de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, el quejoso deberá aducir ser titular de un derecho subjetivo que se afecte de manera personal y directa.

Por tanto, es un presupuesto procesal del juicio de amparo directo la existencia de una resolución o acto materialmente jurisdiccional, que afecte el interés jurídico de la parte quejosa, por lo cual, de no existir un acto de autoridad con estas características, el juicio de amparo carece de sentido; este requisito de procedencia, se insiste, se establece directamente como uno de los principios rectores de dicho juicio en la Constitución.

Así que existe una relación de instrumentalidad entre esa disposición constitucional y el supuesto de procedencia previsto en la fracción II del artículo 170 de la Ley de Amparo, pues en ese caso el juicio de amparo directo sólo será procedente contra sentencias favorables al quejoso si en la demanda se plantean conceptos de violación contra las normas generales aplicadas; si la autoridad interpone el recurso de revisión contencioso administrativo, y si se admite y declara procedente dicho recurso.

Sin embargo, no es admisible una interpretación literal de ese enunciado normativo, con base en la cual se otorgue un alcance expansivo a la expresión "sentencia favorable" que, por ejemplo, lleve a desechar la demanda o sobreseer en el juicio siempre que la sentencia reclamada haya decretado la nulidad de la resolución administrativa impugnada y no se cumplan las demás condiciones señaladas en el mismo, sin importar el vicio detectado o si el quejoso obtuvo todo lo que pidió en el juicio natural.

En efecto, como se expuso, el derecho humano a una tutela efectiva exige que los medios de control jurisdiccional -incluidos los medios de control constitucional- sean idóneos y eficaces para el análisis de las violaciones a derechos humanos y para proveer de un medio eficiente para su protección.

Lo anterior no se lograría si se aceptara la interpretación literal y amplia del artículo 170, fracción II, de la Ley de Amparo, puesto que la mera declaratoria de nulidad no necesariamente implica que la sentencia reclamada no afecte el interés jurídico del quejoso, sino simplemente que anuló una resolución administrativa por la actualización de determinados vicios, que no necesariamente empatan con la pretensión del quejoso de lograr la reivindicación absoluta de determinados derechos humanos.

Así, no puede considerarse sentencia favorable aquella donde la Sala responsable únicamente declare la nulidad por vicios de forma, si el actor en el juicio contencioso administrativo también solicitó una nulidad por vicios de fondo; si la Sala decreta la nulidad pero deja de pronunciarse sobre otras pretensiones del actor que le reportarían un mejor resultado, o bien, si por un lado decreta la nulidad respecto de un acto o resolución y, por el otro, reconoce la validez o sobresee en el contencioso administrativo tocante a otras determinaciones, cuya nulidad fiscal se reclamó en la misma demanda.

En segundo lugar, el artículo 107, fracción III, inciso a), segundo párrafo, de la Constitución Federal, en su texto actual establece que tratándose del juicio de amparo directo, la parte que haya obtenido sentencia favorable y la que tenga interés jurídico en que subsista el acto reclamado en el juicio original, podrá presentar amparo en forma adhesiva al que promueva cualquiera de las partes que intervinieron en el juicio del que emana el acto reclamado.

Así, en dicha disposición constitucional se otorga un derecho de acción para cuestionar una sentencia reclamada, para lograr su subsistencia a pesar de la resistencia de su contraparte, lo cual implica que el legislador ahora tutela el principio de concentración en el juicio de amparo, esto es, lograr la resolución del mayor número de tópicos de la litis de un juicio ordinario en sede de control constitucional en el menor número de sentencias, pues al resolverse el amparo de quien pretende lograr la invalidez de la determinación, se deben analizar las argumentaciones de quien pretende su subsistencia; lo anterior, como se puede derivar, implica la preservación de la materia de la litis constitucional, mientras no se agote el estudio del mayor número de tópicos planteados, máxime si alguno de estos reportarían un mayor beneficio al quejoso.

Asimismo, tratándose del primer supuesto mencionado de sentencia favorable, por tratarse de una nulidad lisa y llana por vicios de fondo, debe destacarse que el artículo 104, fracción III, de la Constitución, dispone que los Tribunales Colegiados de Circuito conocerán de los recursos de revisión que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso-administrativo, sólo en los casos que señalen las leyes. Así, en el ámbito federal, el artículo 63 de la ley federal que rige en el contencioso administrativo, señala los supuestos en que las autoridades podrán interponer el aludido recurso.

De esta manera, el Constituyente Permanente estableció el sistema jurídico de impugnación de sentencias desfavorables a la autoridad enjuiciada en el contencioso administrativo, es decir, de sentencias donde se declare la nulidad de la resolución administrativa impugnada.

Ahora bien, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido en criterio jurisprudencial que el recurso de revisión, dado su carácter excepcional y restrictivo, sólo es procedente contra sentencias que declaren la nulidad por un vicio de fondo, pues al declarar éstas un derecho en favor del accionante y exigir una obligación por parte de la autoridad, colman el requisito de importancia y trascendencia señalado en el numeral 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.