AMPARO DIRECTO 705/2013. 30 DE OCTUBRE DE 2013. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: MA. DEL PILAR NÚÑEZ GONZÁLEZ. PONENTE: CARLOS HINOSTROSA ROJAS. SECRETARIO: ALEJANDRO BALTAZAR CHÁVEZ.

"REVISIÓN FISCAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA QUE SÓLO DECLAREN LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO POR VICIOS FORMALES EN CUALQUIERA DE LOS SUPUESTOS MATERIALES PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 63 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 150/2010). La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la indicada jurisprudencia, sostuvo que conforme al citado numeral, en los casos en los que las sentencias recurridas decreten la nulidad del acto administrativo impugnado por vicios formales, como es la falta o indebida fundamentación y motivación, la revisión fiscal resulta improcedente por no colmar los requisitos de importancia y trascendencia, pues en esos supuestos no se emite una resolución de fondo, al no declararse un derecho ni exigirse una obligación, sino sólo evidenciarse la carencia de determinadas formalidades elementales que debe revestir todo acto o procedimiento administrativo para ser legal. Ahora bien, como en la ejecutoria relativa a la contradicción de tesis 256/2010 de la que derivó la jurisprudencia 2a./J. 150/2010, la Segunda Sala, en uso de sus facultades legales, abarcó todos los casos en los que la anulación derive de vicios formales, al margen de la materia del asunto, es evidente que el referido criterio jurisprudencial es aplicable en todos los supuestos materiales previstos en el artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo en los que se declare la nulidad de una resolución impugnada por vicios meramente formales."(28)

En congruencia, el legislador estableció en el artículo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, adicionado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de diciembre de dos mil diez, lo siguiente:

"Artículo 51. Se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se demuestre alguna de las siguientes causales:

"...

"Cuando resulte fundada la incompetencia de la autoridad y además existan agravios encaminados a controvertir el fondo del asunto, el tribunal deberá analizarlos y si alguno de ellos resulta fundado, con base en el principio de mayor beneficio, procederá a resolver el fondo de la cuestión efectivamente planteada por el actor. ..."

Esto es, se estableció la obligación por parte de las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de que cuando la incompetencia de la autoridad resulte fundada y, además, existan agravios encaminados a controvertir el fondo del asunto, deberán analizarlos y si alguno de éstos resulta fundado, con base en el principio de mayor beneficio, procederán a resolver el fondo de la cuestión efectivamente planteada por el actor.

Todo lo anterior significa que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, al emitir sus fallos, debe privilegiar el estudio de los argumentos que de resultar fundados generen la consecuencia de eliminar totalmente los efectos del acto impugnado; por tanto, atento al principio de mayor beneficio que rige en el juicio contencioso administrativo, las Salas referidas deben examinar la totalidad de los conceptos de anulación tendentes a controvertir el fondo del asunto, aun cuando se determine que el acto impugnado carezca de fundamentación (vicio formal).

Cobra aplicación la tesis 2a./J. 66/2013 (10a.), de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dice:

"PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL ARTÍCULO 51, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, OBLIGA AL ESTUDIO DE LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN TENDENTES A CONTROVERTIR EL FONDO DEL ASUNTO, AUN CUANDO EL ACTO IMPUGNADO ADOLEZCA DE UNA INDEBIDA FUNDAMENTACIÓN DE LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA. Del citado precepto, adicionado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 10 de diciembre de 2010, deriva que cuando la incompetencia de la autoridad resulte fundada y además existan agravios encaminados a controvertir el fondo del asunto, las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deberán analizarlos, y si alguno de estos resulta fundado, con base en el principio de mayor beneficio, procederán a resolver el fondo de la cuestión efectivamente planteada por el actor. Por su parte, el principio de mayor beneficio implica que debe privilegiarse el estudio de los argumentos que, de resultar fundados, generen la consecuencia de eliminar totalmente los efectos del acto impugnado; por tanto, atento al artículo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que expresamente alude al principio indicado, las Salas referidas deben examinar la totalidad de los conceptos de anulación tendentes a controvertir el fondo del asunto, aun cuando se determine que el acto impugnado adolece de una indebida fundamentación de la competencia de la autoridad demandada; obligación que, además, debe acatarse en todas las resoluciones emitidas por ese Tribunal a partir del 11 de diciembre de 2010, fecha en que entró en vigor la adición al señalado precepto legal, sin realizar distinciones respecto de los asuntos que estaban en trámite con anterioridad, o bien, de los iniciados posteriormente."(29)

En simetría con el sistema constitucional y legal con que cuentan las autoridades demandadas en el juicio contencioso administrativo para combatir las sentencias de nulidad, el propio legislador ha establecido la obligación por parte de las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de estudiar preferentemente los argumentos relacionados con los vicios de fondo, porque son los que llevan a eliminar totalmente los efectos del acto administrativo impugnado.

Y tal mandato se dejaría de cumplir si se veda la oportunidad al quejoso de combatir vía amparo una sentencia que declara la nulidad por un vicio formal o cuya resolución es parcial, y por no cumplirse además con las condiciones previstas en el artículo 170, fracción II, de la Ley de Amparo, de que se planteen conceptos de violación contra las normas generales aplicadas; que la autoridad interponga y se admita el recurso de revisión fiscal, el cual se declare procedente y fundado, pues bastaría que no se cumpliera con una de esas condiciones para dejar de analizar lo relativo a los vicios de fondo que el impetrante aduzca en su demanda de amparo, siendo estos vicios precisamente los que el Constituyente Permanente y el legislador ordinario han considerado de suma importancia que estudie preferentemente el Tribunal Federal de lo Contencioso Administrativo.

Luego, tratándose del primer supuesto de sentencia favorable referente a una nulidad lisa y llana por vicios de fondo, sería incongruente considerar que para la procedencia del juicio de amparo directo, el legislador haya querido ahora contemplar en la fracción II del artículo 170 de la Ley de Amparo, como sentencias favorables a aquellas donde se declare la nulidad por vicios formales, omitiendo analizar vicios de fondo alegados y condicionar su procedencia al cumplimiento de ciertos requisitos, entre ellos, que sea procedente el recurso de revisión fiscal, pues siendo improcedente el aludido recurso contra sentencias que declaren una nulidad formal, se estaría limitando al quejoso su oportunidad de combatir una sentencia en la que se hayan omitido estudiar o se hayan estudiado indebidamente los conceptos de impugnación relacionados con el fondo del asunto.

Por tanto, si no existe una justificación constitucional para evitar que se analice en sede constitucional el fallo reclamado que haya decretado la nulidad por un vicio formal -siempre que sea técnicamente posible-, o bien, que dicha determinación haya sido parcial en cuanto que se declaró la nulidad de determinados actos impugnados y al mismo tiempo reconoció la validez o sobreseyó en el juicio respecto de otros actos impugnados en la misma demanda de nulidad, el requisito de procedencia contenido en el artículo 170, fracción II, de la Ley de Amparo, interpretado con esta amplitud, es contrario a la Constitución y a la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Por consiguiente, el referido precepto debe interpretarse conforme, en sentido estricto, con la Constitución Federal y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, esto es, se debe interpretar de manera restrictiva el vocablo "sentencia favorable al quejoso", para tornarlo compatible con el derecho humano de acceder a un medio de tutela efectiva, por lo que debe entenderse que tal frase, en un primer plano, se refiere a aquellas sentencias donde el tribunal de justicia administrativa ha declarado la nulidad lisa y llana por vicios de fondo, ya que ésta satisface la pretensión principal de la parte actora, en tanto que anula en forma absoluta el acto impugnado e impide a la autoridad demandada emitir un nuevo acto en perjuicio del particular; y, en un segundo plano, también deben considerarse como sentencias favorables en las que el actor obtuvo todo lo que pidió, es decir, consiguió la totalidad de sus pretensiones, con independencia de la nulidad que se decrete.

Todo lo cual implica que se causa un perjuicio directo al interés jurídico de la parte quejosa, en tanto que la sentencia aparentemente favorable limita el alcance de la nulidad demandada y, por tanto, es procedente el juicio de amparo.

No se desconoce que la interpretación que aquí se hace pudiera llevar a pensar que el artículo 170, fracción II, es letra muerta o una ficción legal, pues es evidente que si el actor obtiene todo lo que pidió dentro del juicio natural, el amparo sería improcedente al no poder tener ya un mayor beneficio, incluso introduciendo tópicos de constitucionalidad de normas generales, ya que como es sabido, en amparo directo aun declarándose la inconstitucionalidad de una ley, no lograría desincorporarse de la esfera jurídica del justiciable.

Sin embargo, es precisamente con base en una interpretación conforme que puede concluirse que sólo cuando el actor obtiene todo lo que pidió dentro del juicio natural, el juicio de amparo sería procedente; empero, siempre y cuando la autoridad interponga y se le admita el recurso de revisión, el que además será de estudio preferente, deberá ser considerado procedente y fundado por el Tribunal Colegiado.

Lo anterior, pues únicamente ante el riesgo de que la resolución que es del todo favorable al quejoso se vea amenazada con temas de legalidad planteados por la autoridad en el recurso de revisión, procederá el examen de tópicos de constitucionalidad en esos casos.

Superado el problema técnico antes advertido, se da paso al examen de los conceptos de violación y, en el primero, el quejoso manifiesta que en el considerando tercero de la sentencia reclamada el "a quo" pretende otorgarles valor probatorio a las causales de improcedencia y sobreseimiento hechas valer por la autoridad demandada, con relación a los créditos **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, ********** y **********, aduciendo que fueron del conocimiento de la aquí quejosa en término; mas el "a quo", en ningún momento toma en cuenta las consideraciones expuestas, ya que como se manifestó en la ampliación de demanda, de forma dolosa el personal del Instituto Mexicano del Seguro Social pretende sorprender a la Sala Fiscal agregando pruebas falsas y viciadas de origen, es decir, que el instituto agrega documentos por demás falsos y de los cuales pretende que se le otorgue valor probatorio a las notificaciones.

No obstante, la peticionaria de amparo pierde de vista que el considerando "tercero" de la sentencia reclamada se divide en dos apartados: A y B; en el primero, la Sala Regional del Centro II del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, hace una reseña y síntesis de lo argumentado por la autoridad demandada en cuanto a las causales de improcedencia que hace valer en el juicio de nulidad, así como de los conceptos de anulación esgrimidos por la quejosa en el apartado I del único de hecho de la demanda de nulidad.

En el segundo, alude a lo que la accionante señaló en el único motivo de impugnación de la demanda, así como lo argumentado en el primero, segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto de los conceptos de nulidad de la ampliación de demanda, y lo expuesto en su contra por la autoridad al contestar la demanda y su ampliación.

A su vez, el apartado B se subdivide en B.1, B.2, B.3, B.4 y B.5; por tanto, era imprescindible que la solicitante de amparo precisara y concretizara en cuál o cuáles de estos subapartados se omitió el estudio de nulidad a que hace referencia, al no haberlo hecho de esta forma es inconcuso que este Tribunal Colegiado de Circuito se encuentra legal y constitucionalmente imposibilitado para hacerlo, ya que siendo el amparo en materia fiscal de estricto derecho, no se puede hacer un estudio general del acto reclamado.