AMPARO DIRECTO 351/2015. DIRECTOR JURÍDICO DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. 14 DE ABRIL DE 2016. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE, PONENTE Y ENCARGADA DEL ENGROSE: CLEMENTINA FLORES SUÁREZ. SECRETARIA: GLORIA

Del contenido del recurso de reclamación interpuesto por la ahora quejosa, en contra del desechamiento de la demanda de nulidad, se aprecia con claridad que sometió a consideración de la juzgadora que inaplicara el artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en virtud de que dicho numeral vulnera el acceso a la justicia, en tanto le impone que la promoción del juicio de lesividad sea mediante el juicio en línea, sólo por tener el carácter de autoridad, siendo que la omisión de tal formalidad no resulta ser una condición adjetiva que le impida dar trámite.

En este contexto, es importante tener presente que la Segunda de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que en el juicio contencioso administrativo, la competencia específica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es en materia de legalidad y, por razón de su función jurisdiccional, puede ejercer control difuso; sin embargo, si el actor formula conceptos de nulidad expresos, solicitando al tribunal administrativo el ejercicio del control difuso respecto de determinada norma, como aconteció en la especie, de existir coincidencia entre lo expresado en el concepto de nulidad y el criterio del tribunal, éste puede inaplicar la disposición respectiva, expresando las razones jurídicas de su decisión.

En este sentido, la Segunda Sala del Máximo Tribunal ha señalado que si el tribunal contencioso en cita considera que la norma no tiene méritos para ser inaplicada, bastará con que mencione que no advirtió violación alguna de derechos humanos, para que se estime que realizó el control difuso y respetó el principio de exhaustividad que rige el dictado de sus sentencias, sin que sea necesario que desarrolle una justificación jurídica exhaustiva en ese sentido, dando respuesta a los argumentos del actor, pues además de que el control difuso no forma parte de su litis natural, obligarlo a realizar el estudio respectivo convierte este control en concentrado o directo, y transforma la competencia genérica del tribunal administrativo en competencia específica.

Ahora bien, en el caso, de la resolución que por esta vía se reclama, no se advierte que el Magistrado instructor haya expresado en forma alguna, que la norma cuya inaplicación solicitó la promovente del juicio de lesividad, no tuviera méritos para ser desaplicada.

No obstante ello, atendiendo a que en el presente juicio de amparo, la entidad quejosa aduce la omisión de estudio del planteamiento relativo al ejercicio del control difuso del tribunal ordinario, como se anunció, deben declararse ineficaces, pues aun cuando sea cierto que la Sala responsable fue omisa, tal proceder no amerita que se conceda el amparo para que se dicte un nuevo fallo en el que se ocupe de dar respuesta a ese tema, debido a que este Tribunal Colegiado, como órgano jurisdiccional del Poder Judicial de la Federación, tiene competencia primigenia respecto del control de constitucionalidad de normas generales y, por ello, puede abordar su estudio al dictar sentencia.

Dicho criterio orientador se encuentra reflejado en la jurisprudencia 2a./J. 16/2014 (10a.), de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 5, Tomo I, abril de 2014, página 984 «y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 11 de abril de 2014 a las 10:09 horas», que establece:

"CONTROL DIFUSO. SU EJERCICIO EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Si bien es cierto que, acorde con los artículos 1o. y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las autoridades jurisdiccionales ordinarias, para hacer respetar los derechos humanos establecidos en la propia Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, pueden inaplicar leyes secundarias, lo que constituye un control difuso de su constitucionalidad y convencionalidad, también lo es que subsiste el control concentrado de constitucionalidad y convencionalidad de leyes, cuya competencia corresponde en exclusiva al Poder Judicial de la Federación, a través del juicio de amparo, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. La diferencia entre ambos medios de control (concentrado y difuso), estriba en que, en el primero, la competencia específica de los órganos del Poder Judicial de la Federación encargados de su ejercicio es precisamente el análisis de constitucionalidad y convencionalidad de leyes, por tanto, la controversia consiste en determinar si la disposición de carácter general impugnada expresamente es o no contraria a la Constitución y a los tratados internacionales, existiendo la obligación de analizar los argumentos que al respecto se aduzcan por las partes; en cambio, en el segundo (control difuso) el tema de inconstitucionalidad o inconvencionalidad no integra la litis, pues ésta se limita a la materia de legalidad y, por ello, el juzgador por razón de su función, prescindiendo de todo argumento de las partes, puede desaplicar la norma. Ahora bien, en el juicio contencioso administrativo, la competencia específica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es en materia de legalidad y, por razón de su función jurisdiccional, este tribunal puede ejercer control difuso; sin embargo, si el actor formula conceptos de nulidad expresos, solicitando al tribunal administrativo el ejercicio del control difuso respecto de determinada norma, de existir coincidencia entre lo expresado en el concepto de nulidad y el criterio del tribunal, éste puede inaplicar la disposición respectiva, expresando las razones jurídicas de su decisión, pero si considera que la norma no tiene méritos para ser inaplicada, bastará con que mencione que no advirtió violación alguna de derechos humanos, para que se estime que realizó el control difuso y respetó el principio de exhaustividad que rige el dictado de sus sentencias, sin que sea necesario que desarrolle una justificación jurídica exhaustiva en ese sentido, dando respuesta a los argumentos del actor, pues además de que el control difuso no forma parte de su litis natural, obligarlo a realizar el estudio respectivo convierte este control en concentrado o directo, y transforma la competencia genérica del tribunal administrativo en competencia específica. Así, si en el juicio de amparo se aduce la omisión de estudio del concepto de nulidad relativo al ejercicio de control difuso del tribunal ordinario, el juzgador debe declarar ineficaces los conceptos de violación respectivos, pues aun cuando sea cierto que la Sala responsable fue omisa, tal proceder no amerita que se conceda el amparo para que se dicte un nuevo fallo en el que se ocupe de dar respuesta a ese tema, debido a que el Poder Judicial de la Federación tiene competencia primigenia respecto del control de constitucionalidad de normas generales y, por ello, puede abordar su estudio al dictar sentencia. Si, además, en la demanda de amparo se aduce como concepto de violación la inconstitucionalidad o inconvencionalidad de la ley, el juzgador sopesará declarar inoperantes los conceptos de violación relacionados con el control difuso y analizar los conceptos de violación enderezados a combatir la constitucionalidad y convencionalidad del precepto en el sistema concentrado."

Con base en lo anteriormente expuesto, este órgano colegiado procede al estudio de los señalamientos que esgrimió la peticionaria del amparo en el recurso de reclamación, en relación con el primer párrafo del artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que es la porción normativa que tilda de inconvencional y que reiteró en el primer concepto de violación.

En el primer concepto de violación, aduce que la Sala Especializada en Juicios en Línea desechó tanto la demanda de nulidad como el recurso de reclamación, con sustento en un formalismo aplicado en detrimento al espíritu del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En este sentido, refiere la impetrante, que la exigencia de determinadas formalidades, como las establecidas en el capítulo X de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, no da lugar al desechamiento de la demanda, en el caso de que éstas no fueran observadas por el promovente de un juicio.

Así, señala que el acuerdo reclamado vulnera el derecho fundamental de acceso a la justicia, ya que el artículo 8o., fracción XIV, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no determina, como indebidamente es señalado por la Sala, que el juicio de lesividad es improcedente cuando se impugnen actos que no cumplan con el procedimiento de presentación de la demanda mediante el Sistema de Justicia en Línea.

Añade la impetrante, que la determinación de la Sala responsable está vedando de manera definitiva la posibilidad que ese organismo sea oído en juicio, ya que, apunta que a fin de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos esenciales, como el de acceso a la justicia, la juzgadora debió requerirla para que adecuara las formalidades que considerara pertinentes.

Agrega la peticionaria que es inconstitucional la determinación de la Sala del conocimiento, en virtud de que el derecho fundamental de acceso a la justicia es una prerrogativa limitada únicamente en relación con las formalidades procesales correspondientes a los plazos con que cuentan las personas para el ejercicio de sus acciones, no así en lo atinente a consideraciones de forma que no vulneran la seguridad jurídica de la contraparte, como lo es la vía de la presentación de la demanda, formalidad claramente subsanable que no es motivo de desechamiento.

En este contexto, la peticionaria expresa que, en función de ello y conforme al principio pro persona, previsto en el artículo 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y que ha sido reconocido por México, existe implicación a los juzgadores de realizar interpretaciones más favorables para el efectivo goce y ejercicio de los derechos fundamentales. En el caso, el de acceso a la justicia.

En tal virtud, alude la quejosa que el artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo determina que, cuando la autoridad tenga el carácter de demandante deberá presentar sus escritos mediante el Sistema de Justicia en Línea, ello no impide que la Sala que conozca del procedimiento iniciado a instancia de una autoridad pueda favorecerla con una correcta interpretación que derive en la admisión de la demanda, independientemente de si la presentó física o digitalmente, como lo marca el ordinal citado.

Añade que los artículos 13 y 59 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no deben interpretarse de forma restrictiva, en el sentido de que las acciones correspondientes promovidas por una autoridad sólo podrán presentarse mediante el Sistema de Justicia en Línea, sino que, dado que los medios de impugnación jurisdiccionales han sido constituidos para la protección de los derechos de las personas, el precepto debe interpretarse extensivamente para también permitir que las autoridades presenten sus acciones en la vía tradicional, considerando las vicisitudes que pueden encontrarse en la administración pública federal, como lo es el cambio de titulares y, con ello, la necesaria desvinculación y vinculación de los nuevos funcionarios públicos en el Sistema de Justicia en Línea. Lo que impide que, en ocasiones como la que nos ocupa, la promoción de juicios en línea se dé vía digital cuando en un espacio temporal determinado no se cuenta con el registro del funcionario, debido al cambio de administración.

Sostiene la entidad quejosa, que la interpretación de la norma desde el punto de vista de ese elemento característico de los medios de defensa que debe ser la asequibilidad, conduce a estimar que la existencia de una oficialía de partes común para las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, como área autorizada para la recepción de correspondencia necesaria para entablar controversias o defenderse de ellas, no está dirigida a una vía especial de promoción, sino que, en aras de privilegiar el acceso a la justicia a todas las personas, abarca incluso las demandas de lesividad promovidas por las autoridades, debe validar la oportunidad de las actuaciones ingresadas a éstas.

Por tanto, manifiesta la quejosa, que se confirma la inconstitucionalidad del acto que se reclama, al presentar la determinación con la cual se desecharon las actuaciones promovidas por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, la ausencia de una causa objetiva y razonable que impidiera que su presentación se validara una vez realizada en la vía tradicional, ya que, en su caso, lo procedente era tener como fecha de presentación la visible en el sello de la Oficialía de Partes Común del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y, de considerarlo pertinente, la Sala responsable debió requerir a la demandante para que se ajustara a la formalidad del juicio en línea establecida en los artículos 13 y 59 de la ley de la materia y no desecharla tajantemente, sin realizar una interpretación garantista en aras de salvaguardar el derecho fundamental de acceso a la justicia.

En principio, para dar respuesta a los argumentos de la parte quejosa, debe verificarse que el citado precepto legal sea aplicable en el caso concreto, para lo cual, es necesario traer a contexto el referido numeral, que a la letra expresa:

"Artículo 13. El demandante podrá presentar su demanda, mediante juicio en la vía tradicional, por escrito ante la Sala Regional competente o, en línea, a través del Sistema de Justicia en Línea, para este último caso, el demandante deberá manifestar su opción al momento de presentar la demanda. Una vez que el demandante haya elegido su opción no podrá variarla. Cuando la autoridad tenga este carácter la demanda se presentará en todos los casos en línea a través del Sistema de Justicia en Línea."

Del ordinal reproducido, en la parte que interesa, se advierte que establece que cuando la autoridad tiene el carácter de demandante, la demanda se presentará, en todos los casos en línea, a través del Sistema de Justicia en Línea.

Luego, en el caso, como quedó precisado en la narrativa de antecedentes que se realizó en el considerando que antecede de la presente ejecutoria, la entidad quejosa promovió un juicio de lesividad, lo que pone de manifiesto que siendo autoridad tiene el carácter de demandante.