AMPARO DIRECTO 173/2021. 21 DE ABRIL DE 2022. UNANIMIDAD DE VOTOS, CON VOTO CONCURRENTE DEL MAGISTRADO MIGUEL ÁNGEL ÁLVAREZ BIBIANO. PONENTE: PEDRO HERMIDA PÉREZ. SECRETARIO: GILBERTO ANDRÉS DELGADO PEDROZA.

a) La procedencia del juicio anulatorio federal y, por ende, la competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa está construida por el legislador a partir de una cláusula cerrada.

b) El catálogo de actos autoritarios y normas administrativas contra los cuales puede ser promovido el juicio contencioso administrativo tienen como característica coincidente que son de naturaleza federal, particularidad que es congruente con su propia base y objetivo constitucional, esto es, la resolución de conflictos entre la administración pública federal y los gobernados.

No se ignora que como lo refiere la promovente en su demanda de amparo, la fracción V del artículo 3 de Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa dispone que el juicio contencioso administrativo procede en contra de aquellos actos distintos a los referidos en sus cuatro primeras fracciones que genere al accionante un agravio en materia fiscal, sin definir alguna limitación.

Sin embargo, dicha porción normativa debe ser interpretada de forma sistemática con el resto de las disposiciones que rigen la procedencia del juicio anulatorio a efecto de no generar una incongruencia.

En ese contexto, resulta razonable colegir que para la configuración del supuesto referido, es necesario que el acto autoritario controvertido, además de irrogar una afectación en materia fiscal, debe ser una resolución definitiva de naturaleza federal.

Finalmente, tampoco pasa inadvertido que existen casos en los que el juicio contencioso administrativo federal se endereza válidamente en contra de resoluciones emitidas por autoridades fiscales de las entidades federativas coordinadas en ingresos federales.

Pero no debe perderse de vista que en tales supuestos, el artículo 14 de la Ley de Coordinación Fiscal dispone que las autoridades estatales o municipales de una entidad federativa adheridas al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal serán consideradas, en el ejercicio de las facultades a que se refieren los convenios o acuerdos respectivos, como autoridades fiscales federales.

Lo que revela que este último tipo de juicios contenciosos administrativos federales competen al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, por tratarse de una controversia entre un particular y una autoridad administrativa del orden federal.

En el caso de estudio la aquí quejosa promovió juicio contencioso administrativo en contra de la resolución contenida en el oficio GABISN2048-19FIS05-073/20, de tres de agosto de dos mil veinte, emitida por la Administración Local de Fiscalización de Torreón de la Administración Fiscal General del Estado de Coahuila, mediante la cual se determina un crédito fiscal a la actora por setecientos cincuenta y nueve mil doscientos diecisiete pesos con ochenta y nueve centavos ($759,217.89) por concepto de impuesto sobre nóminas.

Del anterior contexto jurídico y fáctico se obtiene que, como lo resolvió el tribunal responsable, se surte la competencia local para conocer del litigio propuesto consistente en la nulidad de un crédito fiscal por impuesto sobre nóminas determinado por una autoridad estatal, como lo es la Administración Local de Fiscalización de Torreón de la Administración General de Fiscalización del Estado de Coahuila de Zaragoza.

Lo anterior, pues de inicio la materia sobre la cual versa el asunto sometido a su potestad es administrativa, en tanto que la quejosa demandó la nulidad de la resolución que determinó un crédito fiscal por el impuesto sobre nóminas previsto en la Ley de Hacienda del Estado de Coahuila de Zaragoza.

Los artículos 21 y 22 de la Ley de Hacienda para el Estado de Coahuila de Zaragoza, base de la determinación del crédito fiscal fincado a la parte quejosa, prevén que es objeto de ese impuesto la realización de erogaciones por concepto de salarios por la prestación de un servicio personal subordinado, entendido éste en los términos establecidos en la Ley Federal del Trabajo, y que son sujetos de este impuesto las personas físicas y morales que realicen dichas erogaciones o pagos.

De lo que se desprende que el impuesto sobre nóminas referido grava las erogaciones en efectivo o en especie, por concepto de remuneraciones al trabajo personal que se preste bajo la dirección y dependencia de un patrón o terceros, dentro del territorio del Estado de Coahuila de Zaragoza, así como que son sujetos de este tributo las personas físicas o morales que realicen las mencionadas erogaciones.

Sin embargo, no por ello podría estimarse actualizada la hipótesis a que se refiere el artículo 104, fracción II, de la Constitución General para fincar la competencia a un órgano jurisdiccional federal pues, de inicio, la materia del asunto es administrativa, no la civil o criminal a que se refiere dicho numeral, además, el objeto de la litis es calificar la legalidad de la determinación de un crédito fiscal sobre un tributo previsto en una legislación estatal, no federal o algún tratado internacional celebrado por el Estado Mexicano, como también lo exige el citado precepto.

En adición a lo anterior, la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza y la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Coahuila de Zaragoza claramente disponen la competencia del Tribunal de Justicia Administrativa para conocer del juicio contencioso administrativo contra las resoluciones definitivas dictadas por las autoridades fiscales estatales en que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación, así como las que impongan multas por infracción a las normas administrativas estatales y las que resuelvan los recursos administrativos en contra de las anteriores.

Lo anterior tal como se desprende del artículo 168-A, párrafos primero y segundo, de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, que prevén:

"Artículo 168-A. El Tribunal de Justicia Administrativa de Coahuila de Zaragoza, es un organismo, con personalidad jurídica y patrimonio propios, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, y que establecerá su organización, su funcionamiento y los recursos para impugnar sus resoluciones.

"Es competente para resolver las controversias que se susciten entre la administración pública del Estado y los Municipios y los particulares; imponer sanciones a los servidores públicos por las responsabilidades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsabilidades; y fincar el pago de indemnizaciones y sanciones pecuniarias derivadas de los daños y perjuicios a la hacienda pública del Estado o de los Municipios, o al patrimonio de los entes públicos estatales y municipales. ..."

De ahí que como bien lo resolvió la Sala administrativa en el fallo, los numerales 168-A de la Constitución del Estado de Coahuila y 3 de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del referido Estado, para conocer sobre ese tipo de litigios y como quedó de manifiesto en líneas precedentes, no se actualizan los supuestos para considerar que se surte la competencia federal, porque la materia de la litis no es civil o criminal, ni versa sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales o de los tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano.

Por lo demás, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la contradicción de tesis 389/2016 señaló que el artículo 8o., fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo determinó que es improcedente el juicio ante el tribunal, entre otros supuestos, cuando no le competa conocer de un asunto a dicho tribunal.

De modo que, acotó el Pleno del Alto Tribunal, si se demanda algún acto ajeno a la competencia material del tribunal, prevista en los artículos 14 y 15 de su ley orgánica, la consecuencia necesaria es que deba sobreseerse con apoyo en la fracción II del artículo 9 del mismo ordenamiento, el cual dispone que procede el sobreseimiento: "Cuando durante el juicio aparezca o sobrevenga alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

Puntualizó el Pleno de la Corte que como ninguno de esos preceptos, ni algún otro de la propia ley dispone que al declarar la improcedencia y el consecuente sobreseimiento en el juicio (o el desechamiento de la demanda), también deba precisarse en la propia resolución cuál es, en su caso, la diversa autoridad a quien le compete el conocimiento del asunto, debe concluirse que en estos casos el legislador estableció una causa de improcedencia sustentada en la improcedencia de la vía y, por ello, no existe la obligación legal para hacer algún señalamiento de otra autoridad a quien deban remitírsele los autos, ni debe esperar a que ésta decida si acepta la competencia y menos aún condicionar la improcedencia del juicio hasta que se decida un posible conflicto competencial entablado con quien se declinó la competencia, a fin de que hasta ese momento se decrete la firmeza del sobreseimiento.

Esto es, señaló, tratándose de los juicios que se sigan ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ante la improcedencia de la vía, tal órgano ha de limitarse a determinar sobre la procedencia del medio de defensa, admitiéndolo o desechándolo, sin que deba remitirlo al órgano que estime competente, en tanto que no existe precepto legal alguno que así lo disponga y menos aún puede entenderse que la inaceptación de la vía perdure hasta tanto otro órgano acepte la competencia o que se resuelva un conflicto competencial por el Tribunal Colegiado de Circuito establecido cuando no se acepte la competencia, pues estimarlo de esta última forma implicaría agregar requisitos que la ley no prevé para la actualización de la causa de improcedencia en comento.

Lo anterior es así, valoró el Pleno del Más Alto Tribunal del País, que si se considera que en un régimen de legalidad las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite y, en el caso, el artículo 8o., fracción II, de la Ley Federal del Tribunal Contencioso Administrativo tan sólo limita al tribunal de referencia a declarar la improcedencia correspondiente del juicio cuando estime que no le compete conocer de un asunto por tratarse de una vía improcedente iniciada por el particular, el cual no cumplió con los presupuestos procesales a que se encontraba obligado al promover la acción de nulidad.

Consecuentemente, determinó el Pleno de la Corte, como la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no dispuso expresamente la apertura de un trámite competencial cuando se estime que el juicio es improcedente porque el acto cuya nulidad se demandó no le compete conocerlo al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, ante la improcedencia de la vía, tal tribunal debe limitarse a decretar el sobreseimiento, pues al carecer de facultades expresas para la apertura del referido trámite, hecha excepción de los conflictos que se originen al seno del propio tribunal por razón de territorio, tampoco puede actuar en un sentido no autorizado por la ley si se toma en cuenta que el principio de legalidad se lo impide, además, que con tal proceder tampoco se restringen las defensas del actor, ya que en cualquier supuesto cuenta con medios de impugnación a su alcance para combatir esta decisión.

De ahí que, atisbó, si se está en presencia de un régimen de legalidad, en el que la autoridad no puede realizar más que aquello que la ley le permite, al no existir una norma expresa que obligue al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a que remita lo actuado ante el órgano que considere competente cuando se actualice la causa de improcedencia prevista en la fracción II del artículo 8o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, derivada de su incompetencia para conocer de un asunto por tratarse de una acción intentada en una vía improcedente, resulta patente que tampoco fue la pretensión del legislador que, ante tal incompetencia, el tribunal tenga el deber de enviar el asunto al órgano que estime que lo es para conocer de la acción correspondiente, como sí acontece cuando el legislador lo establece de manera expresa, como por ejemplo, tratándose de las materias de trabajo (artículos 701, 704 y relativos) y agraria (artículos 168 y 169), y estimar lo contrario implicaría que se condicionara la improcedencia del juicio a supuestos que no se encuentran en la ley.

Por lo que señaló el Pleno de la Corte que tampoco puede sujetarse la validez o firmeza de la actualización de la causa de improcedencia a que el órgano que se declare incompetente espere a que otro órgano acepte la competencia, o bien, a que el Tribunal Colegiado de Circuito determine ante un posible conflicto competencial, cuál es la autoridad que va a conocer del asunto, en tanto que no se puede condicionar la improcedencia del juicio hasta que se decida un posible conflicto competencial establecido con quien se le declinó competencia, a fin de que hasta en este último momento se decrete la firmeza de la improcedencia del juicio y el consecuente sobreseimiento, ya que ello sería en detrimento de los principios de certeza y seguridad jurídicas del accionante.

Por estas razones, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación concluyó que cuando el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa considere que carece de competencia por razón de materia para conocer de determinado asunto, dada la improcedencia de la vía de conformidad con el artículo 8o., fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, debe declarar improcedente el juicio y, en consecuencia, sobreseer en éste.

Consideraciones las anteriores que dieron lugar a la jurisprudencia P./J. 21/2018 (10a.), de la Décima Época, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 58, Tomo I, septiembre de 2018, página 271, del contenido siguiente:

"IMPROCEDENCIA DE LA VÍA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CUANDO LA DEMANDA RESPECTIVA SE HUBIERE ADMITIDO, EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEBE LIMITARSE A SOBRESEER EN EL JUICIO. Conforme al artículo 8o., fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, es improcedente el juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa contra actos que no le competa conocer a dicho Tribunal; de modo que si se demanda algún acto ajeno a su competencia material prevista en los artículos 14 y 15 de la Ley Orgánica que lo rige, la consecuencia necesaria, cuando la demanda respectiva se hubiere admitido, es que deba sobreseerse en el juicio, con apoyo en la fracción II del artículo 9o. del primer ordenamiento citado, acorde con la cual, procede el sobreseimiento cuando durante el juicio aparezca o sobrevenga alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo 8o. mencionado. Ahora bien, como ninguno de estos preceptos, ni alguno otro de la propia ley, disponen que al actualizarse la improcedencia –y el consecuente sobreseimiento en el juicio– también deba precisarse en la propia resolución cuál es, en su caso, la diversa autoridad a quien compete el conocimiento del asunto, se concluye que en estos supuestos el legislador estableció una causal sustentada en la improcedencia de la vía y, por ello, no existe obligación legal del Tribunal de señalar a qué otra autoridad han de remitirse los autos, ni debe esperar a que ésta decida si acepta o no la competencia, y menos aún condicionar la improcedencia del juicio hasta que se decida un posible conflicto competencial entablado con el órgano al que se le declinó competencia, a fin de que hasta este último momento se decrete la firmeza del sobreseimiento. En efecto, no deben confundirse las figuras jurídicas de la incompetencia y de la improcedencia de la vía, pues mientras la primera implica la apertura de un procedimiento para determinar qué órgano jurisdiccional se hará cargo de la demanda, ya sea porque una autoridad decline su conocimiento, o bien, pida a otra que se inhiba de ello; la segunda exclusivamente conlleva la determinación unilateral de rechazar la demanda porque ante quien se presentó carece de atribuciones para conocer de las pretensiones del actor, quedando a salvo sus derechos para hacerlos valer ante la autoridad que elija como la competente. En consecuencia, como la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no dispone expresamente la apertura de un trámite competencial cuando se estime que el juicio es improcedente, porque el acto cuya nulidad se demandó no le compete conocerlo al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, ante esta clara improcedencia de la vía, cuando la demanda hubiere sido admitida, dicho órgano jurisdiccional debe limitarse a sobreseer en el juicio, pues al carecer de facultades expresas para la apertura de un trámite competencial, hecha excepción de los conflictos originados al seno del propio Tribunal por razón de territorio, tampoco debe actuar en un sentido no autorizado por la ley, si se toma en cuenta que conforme al principio de legalidad sólo puede hacer lo que ésta le permite y, además, con ese proceder tampoco se restringen las defensas del actor, al contar con medios de impugnación a su alcance para combatir el sobreseimiento referido."

Jurisprudencia que resulta relevante al caso en estudio, pues evidencia el correcto actuar de la Primera Sala Regional del Norte Centro II del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, pues al no disponer expresamente la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo la apertura de un trámite de competencia cuando se estime que un juicio es improcedente porque el tribunal federal carece de competencia para conocer el acto cuya nulidad se demandó, el tribunal debe limitarse a decretar el sobreseimiento al carecer de facultades expresas para la apertura del referido trámite.

En otro argumento de la demanda de amparo, la impetrante del amparo aduce en su único concepto de violación que la Sala responsable transgrede en su perjuicio los derechos humanos de tutela judicial efectiva, debido proceso, legalidad, seguridad jurídica y acceso a la justicia, así como los principios de congruencia y exhaustividad previstos en el artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al considerar que las razones invocadas por la autoridad al decretar el sobreseimiento del juicio de nulidad le agravian, pues en su opinión la Sala administrativa realizó una incorrecta interpretación de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y de su ley orgánica.

Lo anterior, porque alega la parte quejosa que el legislador en el artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo hace referencia a una ley que se encuentra abrogada y sustituida por la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, sin que, por tanto, tal ordinal se encuentre actualizado en su ámbito de aplicación temporal, por lo que a su modo de ver no es factible relacionar el precepto transcrito con la ley vigente, todo lo cual indica que la autoridad trató de enmendar el error de técnica legislativa en que incurrió el legislador, para así fundar una incompetencia por razón de materia del tribunal administrativo.