Suprema Corte de Justicia de la Nación

CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 214/2024.

Fecha: 06-Nov-2024

V. ESTUDIO DE FONDO.

Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio que sostiene esta Segunda Sala, conforme al cual, sí es posible decretar la suspensión provisional contra la inclusión en la lista de personas bloqueadas que emite la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para el efecto de que la referida unidad elimine provisionalmente de esa lista sólo a la persona de que se trata, lo que, a su vez, implicará que tenga acceso a los fondos contenidos en las cuentas de la manera habitual en que lo hace.
Con la finalidad de exponer las razones que sustentan esa postura, en principio es relevante destacar que de las ejecutorias contendientes se desprende que el Tribunal Colegiado del Tercer Circuito sostuvo que no procede conceder la medida provisional -con efectos restitutorios-, contra la inclusión en la lista de personas bloqueadas por dos razones fundamentales, a saber: 1) porque se afectaría el interés social y se contravendrían disposiciones de orden público; y 2) porque en la contradicción de tesis 78/2019, de la que derivó la jurisprudencia 2a./J. 87/2019 (10a.), la Segunda Sala no determinó la procedencia de la suspensión respecto de la inclusión en la lista de personas bloqueadas, sino sólo tratándose del bloqueo de cuentas; además de que el criterio contenido en la jurisprudencia 2a./J. 46/2018 (10a.), establece que el bloqueo de cuentas bancarias realizado en términos del artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, para cuestiones estrictamente nacionales, es contrario al principio de seguridad jurídica, pero no así la inclusión en la lista de personas bloqueadas.
Mientras que el Tribunal Colegiado del Décimo Séptimo Circuito, consideró que, de acuerdo con los lineamientos establecidos por la Segunda Sala en las mencionadas jurisprudencias 2a./J. 46/2018 (10a.) y 2a./J. 87/2019 (10a.), es factible conceder la suspensión provisional contra el acto de que se trata, toda vez que, si el bloqueo de las cuentas bancarias no está permitido cuando el motivo que genere el bloqueo de las cuentas tenga un origen estrictamente nacional, pues al no encontrarse relacionado con algún procedimiento administrativo o jurisdiccional específico, tampoco lo estará la publicación de la lista de personas bloqueadas.
En función de lo cual, lo procedente es abordar el estudio de la temática planteada, a la luz de lo establecido en los criterios jurisprudenciales analizados en las ejecutorias contendientes.
En ese entendido, debe señalarse que en relación con el criterio jurisprudencial 2a./J. 46/2018 (10a.), de rubro: “ACTOS, OPERACIONES O SERVICIOS BANCARIOS. SU BLOQUEO ES CONSTITUCIONAL CUANDO SE REALIZA PARA CUMPLIR COMPROMISOS INTERNACIONALES (INTERPRETACIÓN CONFORME DEL ARTÍCULO 115 DE LA LEY DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO)” , esta Segunda Sala estableció las premisas fundamentales siguientes:

La facultad de inclusión en la lista de personas bloqueadas , establecida en el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, no consiste en una sanción, sino que únicamente se trata de una medida cautelar.
Dicha medida cautelar resulta ser de índole administrativo, pues el despliegue de tal atribución no deriva de alguna resolución ministerial o judicial en materia penal, sino de una orden emitida por una autoridad administrativa que, en ejercicio de sus funciones, dicta para la protección del sistema financiero.
El hecho de que, a partir de la información recabada por la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio Público pueda ejercer sus atribuciones, no implica que la emisión de la lista de personas bloqueadas sea de esa misma naturaleza, en tanto el acto emana de una autoridad administrativa.
El ejercicio de la facultad consistente en el bloqueo de cuentas bancarias tiene como origen la actualización de las atribuciones propias de dicha autoridad administrativa.
No pasa desapercibido que el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito realiza una remisión a disposiciones contenidas en el Código Penal Federal; sin embargo, ello no implica que la naturaleza de tal atribución sea penal, con independencia de que las conductas, a su vez, puedan tener una consecuencia de tal índole una vez que las autoridades competentes desplieguen en su momento las facultades que les corresponden.
La porción normativa (del artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito) representa una problemática de validez constitucional, en tanto si bien contiene una medida de naturaleza cautelar, lo cierto es que no precisa a qué procedimiento responde el bloqueo en cuestión.
A efecto de ser acorde con el principio constitucional de seguridad jurídica, el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito debe interpretarse en el sentido de que la atribución de la Unidad de Inteligencia Financiera consistente en el bloqueo de cuentas a los clientes y usuarios de servicios financieros, únicamente puede emplearse como medida cautelar relacionada con los procedimientos relativos al cumplimiento de compromisos internacionales asumidos en nuestro país.
La citada atribución no puede emplearse cuando el motivo que genere el bloqueo de las cuentas tenga un origen estrictamente nacional, pues en tales supuestos el bloqueo, al no encontrarse relacionado con algún procedimiento administrativo o jurisdiccional específico, resultaría contrario al principio de seguridad jurídica.

Por su parte, en la contradicción de tesis 78/2019, que motivó la emisión de la jurisprudencia 2a./J. 87/2019 (10a.) de rubro: “SUSPENSIÓN PROVISIONAL. REGLAS PARA SU OTORGAMIENTO CUANDO EL ACTO RECLAMADO SEA EL BLOQUEO DE CUENTAS BANCARIAS ATRIBUIDO A LA UNIDAD DE INTELIGENCIA FINANCIERA DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO” , se sustentaron las proposiciones siguientes:

Con la concesión de la suspensión provisional no existe un perjuicio al interés social ni se contravendrían disposiciones de orden público, toda vez que el acto reclamado es un bloqueo de cuentas bancarias, en consecuencia, la suspensión provisional se traduce en el levantamiento de dicho bloqueo y, por tanto, en la posibilidad de que el titular de la cuenta pueda acceder a los fondos contenidos en la misma.
Al momento de la presentación de la demanda de amparo únicamente se tiene conocimiento de que la Unidad de Inteligencia Financiera ha bloqueado la cuenta en cuestión, sin tener datos sobre los motivos que suscitaron dicho bloqueo y, en consecuencia, no es posible considerar a priori y en perjuicio del titular de la cuenta –que no podrá disponer de sus recursos económicos– que el levantamiento del bloqueo implicaría una contravención al interés social o una vulneración a disposiciones de orden público.
Esta Segunda Sala ha determinado que el ejercicio de la facultad de inclusión de personas en la lista de bloqueo , no consiste en una sanción sino que únicamente se trata de una medida cautelar de índole administrativa, pues el despliegue de tal atribución no deriva de alguna resolución ministerial o judicial en materia penal, sino de una orden emitida por una autoridad administrativa que, en ejercicio de sus funciones, lo realiza para la protección del sistema financiero.
Únicamente con la presentación de la demanda de amparo, no existen datos que arrojen una contravención al interés social o a disposiciones de orden público, en especial porque la inclusión de una persona en el listado de bloqueo emitido por la Unidad de Inteligencia Financiera solamente se traduce en el despliegue de una medida cautelar de índole administrativa referida al sistema financiero y no en que la persona en cuestión se encuentre realizando una conducta penal.
El hecho de que la Disposición 72ª, último párrafo, de las Disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, establezca que las entidades bancarias que suspendan las cuentas deberán hacer del conocimiento del cliente tal situación, informándole los fundamentos o causas de ello; no implica que al momento del bloqueo bancario, el cliente pueda conocer las razones precisas por las cuales la Unidad de Inteligencia Financiera ordenó su inclusión en la lista de personas bloqueadas.
Las propias Disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito establecen en su numeral 73, fracción II, que es hasta que los particulares acuden ante el titular de la Unidad de Inteligencia Financiera para hacer valer sus derechos, que éste tendrá que fundar y motivar la inclusión en la lista de personas bloqueadas.
Al momento de la presentación de una demanda de amparo en contra del citado bloqueo, sí es posible advertir la existencia de una intromisión en la esfera jurídica del quejoso –en tanto no puede acceder a sus fondos económicos–, mientras que no es factible considerar por el simple hecho de que se permita al quejoso a que acceda a su cuenta, que se actualice una transgresión al interés social o a disposiciones de orden público.
Además, esta Segunda Sala considera que procede la suspensión de tales actos de la Unidad de Inteligencia Financiera, a partir de una ponderación de lo antes dicho junto con la figura de “apariencia del buen derecho”.
Sobre la temática esta Segunda Sala emitió la jurisprudencia 46/2018, cuyo criterio permite advertir que por regla general es inconstitucional el ejercicio de la atribución contenida en el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, que permite a la Unidad de Inteligencia Financiera ordenar el bloqueo de cuentas bancarias y, excepcionalmente, dicho ejercicio será acorde al texto constitucional, únicamente cuando tenga como origen el cumplimiento de una resolución o pronunciamiento de un organismo internacional o el cumplimiento de una obligación bilateral o multilateral asumida por nuestro país, lo que no se satisface cuando el bloqueo de cuentas se realiza para cuestiones estrictamente nacionales.
Así, para que el bloqueo de cuentas sea constitucionalmente válido, no bastará la simple mención de la Unidad de Inteligencia Financiera en el sentido de que está ejerciendo sus atribuciones a la luz del supuesto reconocido en esa jurisprudencia, sino que, por el contrario, habrá de contar con documentación que soporte la existencia de una petición expresa de realizar el bloqueo de cuentas, emitida por autoridades extranjeras u organismos internacionales que, acorde con algún tratado bilateral o multilateral, cuenten con atribuciones en la materia y con competencia para realizar una solicitud de tal índole.
En aquellos juicios de amparo en que se reclame la orden de bloqueo de cuentas atribuida a la Unidad de Inteligencia Financiera, sí es posible decretar la suspensión provisional, misma que tendrá como efectos que se ordene el desbloqueo de las cuentas bancarias a fin de que la parte quejosa pueda realizar operaciones financieras y disponer de sus recursos.
Dicha suspensión provisional se concederá de manera condicionada, esto es, no surtirá efectos si el bloqueo, inmovilización o suspensión se emitió a partir del supuesto en que esta Segunda Sala consideró que la Unidad de Inteligencia Financiera puede válidamente ejercer la atribución contenida en el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito.

De acuerdo con lo expuesto, esta Segunda Sala ya estableció que la inclusión en la lista de personas bloqueadas , prevista en el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito , no consiste en una sanción, sino que únicamente se trata de una medida cautelar, de índole administrativa, por lo que no implica que la persona se encuentre realizando una conducta penal.
Asimismo, que el despliegue del bloqueo financiero de personas no deriva de alguna resolución ministerial o judicial, sino de la emisión de la lista de personas bloqueadas que dicta la propia Unidad de Inteligencia Financiera para la protección del sistema financiero.
De lo que se sigue que ambos actos son de índole administrativa, en tanto son ordenados por una autoridad de esa naturaleza es decir, la Unidad de Inteligencia Financiera, cuya finalidad es prevenir y detectar actos, omisiones u operaciones que se ubiquen en los supuestos que a su vez prevén los artículos a que refiere la fracción I del propio artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito .
Bajo tal contexto, esta Segunda Sala considera que es procedente otorgar la suspensión provisional contra el acto reclamado consistente en la inclusión en la lista de personas bloqueadas que emite la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Ello es así toda vez que, en la contradicción de tesis 78/2019, las premisas que sustentaron la procedencia de la suspensión provisional del bloqueo de cuentas bancarias, traducida en el levantamiento del bloqueo (para que la persona acceda a los fondos contenidos en las mismas), consistieron en que con esa determinación no existe un perjuicio al interés social ni se contravienen disposiciones de orden público, aunado al análisis ponderado de la apariencia del buen derecho, toda vez que:

Al momento de presentar la demanda de amparo únicamente se tiene conocimiento de que la Unidad de Inteligencia Financiera bloqueo la cuenta en cuestión, sin mayores datos de los motivos que lo generaron, por lo que tal contexto no permite advertir que la concesión de la medida implique una contravención al interés social o a disposiciones de orden público.
Aunado a que la facultad de inclusión de una persona en el listado de bloqueo emitido por la Unidad de Inteligencia Financiera, (de la que deriva el despliegue del bloqueo), no consiste en una sanción, sino solamente se traduce en el despliegue de una medida cautelar de índole administrativa referida al sistema financiero y no en que la persona en cuestión se encuentre realizando una conducta penal.
Bajo la apariencia del buen derecho, a partir del criterio jurisprudencial 2a./J. 46/2018 (10a.), se advierte que por regla general es inconstitucional el ejercicio de la atribución contenida en el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, que permite a la Unidad de Inteligencia Financiera ordenar el bloqueo de cuentas bancarias y, excepcionalmente, dicho ejercicio será acorde al texto constitucional, únicamente, cuando tenga como origen el cumplimiento de compromisos internacionales.

En ese entendido, si cuando se promueve la demanda de amparo contra la inclusión en la lista de personas bloqueadas no se tienen datos sobre los motivos que la generaron que permitan advertir una contravención al interés social o a disposiciones de orden público, aunado al hecho de que la propia facultad de inclusión en esa lista, prevista en el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito (que es la que propicia el despliegue del bloqueo financiero), se trata sólo de una medida cautelar de naturaleza administrativa referida al sistema financiero, pero que no implica que la persona ahí incluida se encuentre realizando una conducta penal, además de que, bajo la apariencia del buen derecho que se desprende del referido criterio jurisprudencial 2a./J. 46/2018 (10a.) referente a que tal atribución sólo resulta válida cuando el motivo que la genere responda al cumplimiento de compromisos internacionales, ello permite advertir que, bajo esas circunstancias, es factible el otorgamiento de la suspensión provisional contra la inclusión en la lista de personas bloqueadas.
Así, debe precisarse que la concesión de la suspensión provisional contra dicho acto tendrá como efecto ordenar a la referida Unidad que elimine provisionalmente de esa lista sólo a la persona de que se trata, lo que, a su vez, implicará que tenga acceso a los fondos contenidos en las cuentas de la manera habitual en que lo hace.
Lo anterior no implica desconocer que la lista de personas bloqueadas que dicta la Unidad de Inteligencia Financiera es una medida para la protección del sistema financiero, sin embargo, la concesión de suspensión provisional contra la inclusión de una persona en ella, no significa que, eventualmente, los datos recabados por dicha Unidad no puedan ser empleados en la formulación de una denuncia, supuesto en el que el Ministerio Público sí ejercerá atribuciones de índole penal.
En el entendido de que, al igual que se determinó en la contradicción de tesis 78/2019, referente a que la suspensión provisional del bloqueo de cuentas bancarias se concederá de manera condicionada, esto es, que no surtirá efectos si el bloqueo, inmovilización o suspensión se emitió a partir del supuesto excepcional establecido por la Segunda Sala en la jurisprudencia 2a./J. 46/2018 (10a.), en función del cual la Unidad de Inteligencia Financiera puede válidamente ejercer la atribución contenida en el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito.
De la misma manera, el otorgamiento de la suspensión provisional del acto consistente en la inclusión en la lista de personas bloqueadas, se encuentra condicionado en los mismos términos precisados en la citada contradicción de tesis 78/2019, respecto de la suspensión del bloqueo financiero de personas, habida cuenta que ambos actos derivan del ejercicio de la atribución prevista en el mencionado artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, cuya validez depende de que se acredite que su despliegue obedece al supuesto excepcional establecido en la mencionada jurisprudencia 2a./J. 46/2018 (10a.).