Suprema Corte de Justicia de la Nación

controversia constitucional 12/2023

Fecha: 11-Oct-2023

VII. ESTUDIO DE FONDO

Esta Primera Sala advierte que el planteamiento de invalidez del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana es fundado , pues el hecho de que el Congreso estatal le ordenara el pago de una pensión por cesantía en edad avanzada a favor de Isaías Delgado Horcasitas sin haberle transferido los recursos económicos para cumplir con dicha obligación vulnera su autonomía en la gestión de los recursos, como se verá a continuación.
A. Parámetro de regularidad constitucional. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha fijado una sólida doctrina respecto del principio de división de poderes, en la cual ha precisado que dicho principio exige un equilibrio entre los distintos poderes de las entidades federativas, que opera a través de un sistema de pesos y contrapesos con la finalidad de evitar la preponderancia de un poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión que desarmonice el sistema de competencias previsto constitucionalmente y que pueda afectar el principio democrático o los derechos fundamentales reconocidos en la Norma Fundamental .
A partir de lo anterior y frente a la creación y el reconocimiento de la autonomía que la propia Constitución Federal le ha otorgado a los organismos constitucionales autónomos, esta Suprema Corte ha reconocido que, a partir de una teoría material del principio de división de poderes, el poder público no reside sólo exhaustivamente en los tres poderes a los que tradicionalmente se han atribuido las funciones ejecutiva, legislativa y judicial, que sin perder su esencia, han dejado a otros organismos el ejercicio de funciones o competencias para hacer más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado.
De esta forma, la introducción constitucional de estos organismos diversifica y especializa el ejercicio de las funciones medulares del Estado, lo que necesariamente implica que mantengan con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación y que cuenten con autonomía e independencia funcional y financiera.
Por ello, a partir de una interpretación evolutiva del principio de división de poderes, reconocida por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el análisis de la constitucionalidad de las normas o los actos por violaciones a este principio debe partir de las normas constitucionales previstas para garantizar la autonomía y la independencia de estos organismos frente a los distintos órganos del poder público .
En el caso de los órganos públicos locales electorales, el principio de autonomía en la gestión de los recursos está previsto en los artículos 41, fracción V, apartados C y D y 116, fracción IV, c), de la Constitución Federal , 98 y 99 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales , pues tal como se resolvió en la acción de inconstitucionalidad 53/2015 , el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que a pesar de que no existe una disposición expresa que los repute como "órganos constitucionales autónomos", las características de los organismos públicos electorales locales que prevé la Constitución Federal lleva a apuntar que se trata de órganos que no forman parte de ninguno de los poderes Ejecutivo, Legislativo o Judicial y que gozan de una personalidad jurídica propia, autonomía e independencia en su funcionamiento, gestión y presupuestaria , las cuales son características definitorias de los órganos constitucionales autónomos ; incluso, tal principio está contenido también en el artículo 23, fracción V, de la Constitución del Estado de Morelos .
Cabe señalar que en la controversia constitucional 209/2021 , la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estimó que el Instituto Nacional Electoral (en adelante INE) cuenta con autonomía presupuestaria, lo que implica que le corresponde elaborar, aprobar, administrar y ejercer anualmente su presupuesto, sujetándose a la normatividad en la materia.
La Primera Sala sostuvo que la autodeterminación en el manejo de los recursos tiene la finalidad de que el INE pueda funcionar y cumplir con las atribuciones que tienen conferidas constitucionalmente, libre de cualquier tipo de presión y que su autonomía presupuestaria está directamente relacionada con la satisfacción plena de las tareas que tiene encomendadas en relación con el goce y ejercicio de los derechos político-electorales de la ciudadanía.
Sobre esas bases, tales consideraciones son aplicables en este asunto, pues tanto el INE como los organismos públicos electorales locales son las autoridades encargadas de organizar las elecciones y detentan las características necesarias para considerarse órganos constitucionales autónomos, entre las que destaca el principio de autonomía.
Respecto al principio de división de poderes, este Alto Tribunal ha determinado que los mandatos prohibitivos que los poderes y órganos de las entidades federativas deben acatar para garantizar cierto equilibrio entre ellos que redunde en el respeto al principio de división de poderes; dichos mandatos prohibitivos son los de no intromisión, no dependencia y no subordinación entre los poderes y órganos públicos de los Estados .
En ese entendido, la intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, e implica que uno de los poderes se inmiscuya o interfiera en una cuestión propia de otro, pero sin afectar de manera determinante la toma de decisiones. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación, e implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma.
Finalmente, la subordinación es el nivel de violación más grave, pues implica que un poder no pueda tomar sus decisiones de manera autónoma, sometiéndose a la voluntad del poder que lo subordina.
B. Análisis del caso. En este asunto, mediante el Decreto 555 (quinientos cincuenta y cinco) impugnado, el Congreso del Estado de Morelos otorgó una pensión por cesantía en edad avanzada en beneficio de Isaías Delgado Horcasitas y se precisó en el artículo 2 que debía ser cubierta mensualmente por el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana.
Ello pone de manifiesto que la legislatura local subordinó en los hechos al Instituto actor al disponer de recursos ajenos para el pago de una pensión de un servidor público que laboró para dicha institución, es decir, fijó las reglas para que este último cubriera determinado monto económico con cargo a su presupuesto, por lo que se está ante un intento de manipulación en el destino del erario del Instituto accionante dedicado a la organización y desarrollo de las funciones electorales.
Con ello, el Congreso local lesionó el principio de autonomía en la gestión de los recursos y la independencia del Instituto Morelense referido, al vulnerar el principio fundamental de división de poderes, toda vez que conforme al artículo 116 constitucional, ya que sólo el órgano constitucional autónomo debe administrar, manejar y aplicar su propio presupuesto; máxime que el Congreso local ordenó su pago sin otorgar participación alguna a esa institución sobre el que ejerció, de facto, una acción de subordinación.
Bajo esa línea argumentativa, el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana es el único órgano facultado para administrar, manejar y aplicar el presupuesto que le es asignado, de conformidad con sus funciones y objetivos institucionales; por ese motivo, el hecho de que cualquier poder público pretenda tener injerencia en ello representa una violación a lo previsto en el artículo 116 de la Constitución Federal.
No pasa inadvertido que en la demanda de controversia constitucional, el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana alude a la Ley del Servicio Civil, pues lo hace sólo para señalar que se trata de la fuente legislativa que autoriza al Congreso a emitir los decretos pensionarios de los trabajadores de otros poderes y órganos de la entidad, pero sin que se entienda que con ello pretende impugnar propiamente la legislación.
En ese sentido, se estima que si bien el vicio de inconstitucionalidad de la legislación de Morelos que regula el sistema de pensiones no se estudia en el presente fallo, por no ser parte de la litis, lo cierto es que la posibilidad de que el Congreso local sea la instancia que determine, calcule y otorgue una pensión a cargo de otro poder, torna a este sistema con una potencial posibilidad de transgredir la autonomía de otros Poderes, o incluso otros órdenes jurídicos.
Por las razones expuestas, se declara la invalidez de la porción normativa del artículo 2 del Decreto 555, lo que hace innecesario ocuparse de los conceptos de invalidez restantes, pues en nada cambiarían la decisión de la presente sentencia.