CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 220/2021. INSTITUTO FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES. 26 DE OCTUBRE DE 2022. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LA MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ, QUIEN ESTÁ CON EL SENTIDO, PERO CON SALVEDAD EN ALGUNAS CONSIDERACIONES, Y DE LOS M

3. Primer concepto de invalidez. La elaboración de un anteproyecto de presupuesto atendiendo a lo establecido en los artículos 7, 9 y 15 de la Ley Federal de Remuneraciones de los servidores públicos ("LFRSP", en adelante), reproducido en el presupuesto impugnado, transgrede la autonomía presupuestal e institucional del IFT y el principio de división de poderes.

4. El IFT argumenta que, conforme a su naturaleza de órgano constitucional autónomo, debe encontrarse en un esquema de colaboración y cooperación con los demás Poderes del Estado, al ser titular de facultades constitucionales. En este sentido, argumenta que, conforme al principio de división de poderes, las facultades de cada Poder deben entenderse a la luz de las del resto y no como ilimitadas o absolutas.

5. Así, el artículo 28 caracteriza al IFT con una naturaleza autónoma oponible a los demás órganos constitucionales y poderes de la unión, además de otorgar autonomía presupuestaria y obligar a la Cámara de Diputados a garantizar la suficiencia presupuestal para el ejercicio de su competencia.

6. Sostiene que la especialización de la materia de telecomunicaciones requiere personal calificado y certificado para la adecuada atención del sector y la garantía de los derechos fundamentales. El IFT además considera que, bajo el modelo de Estado regulador, se debe preservar la independencia de ciertos sectores que atienden a racionalidades técnicas a través de órganos con facultades regulatorias, subrayando la naturaleza contra mayoritaria expuesta por esta Suprema Corte al resolver la controversia constitucional 117/2014.

7. Señala que la autonomía y suficiencia presupuestal resulta una precondición para la existencia de los espacios de autonomía previstos constitucionalmente.

8. El IFT sostiene haber sido respetuoso del artículo 127, lo anterior, sin embargo, no implica un consentimiento expreso, ni tácito de la validez de los preceptos de la LFRSP que se considera transgreden la autonomía del instituto. Inclusive, hace notar que dichos preceptos ya se impugnaron por el IFT en la controversia constitucional 81/2021.

9. Reitera que la Cámara de Diputados tiene la facultad de aprobar el presupuesto de egresos y la fijación de las remuneraciones de sus integrantes, no obstante, el propio parámetro para la elaboración del presupuesto vulnera las garantías institucionales y presupuestales del IFT, siendo en esencia el fruto de un acto viciado.

10. Segundo concepto de invalidez. El presupuesto impugnado contraviene el artículo 127 constitucional al determinar arbitrariamente la remuneración del presidente de la República, lo que impide al IFT cumplir con la fracción X del artículo 28 constitucional, en detrimento de su autonomía y del principio de división de poderes.

11. El IFT considera que el artículo 127 constitucional contiene dos principios centrales: la remuneración de los servidores públicos debe ser adecuada y proporcional a su responsabilidad, por lo que no puede ser determinada discrecionalmente, sino a través de parámetros objetivos que consideren aptitudes, conocimientos y responsabilidades; y la remuneración que se determine para el presidente de la República cumple una función moduladora sobre la de los demás servidores públicos, por lo que debe cumplir criterios de adecuación y proporcionalidad.

12. No obstante, el presupuesto impugnado determina la remuneración del presidente de la República aplicando la LFRSP, que establece que se debía tomar como base para la determinación de la remuneración la aplicable para el ejercicio fiscal 2021, la cual fue determinada de forma discrecional y, en todo caso, reiterada bajo el parámetro de la nueva legislación. En este punto, el IFT hace notar que, en diversas controversias constitucionales, se le otorgaron suspensiones del presupuesto de egresos para ejercicios fiscales anteriores.

13. Ahora bien, la remuneración de presidente se determina en el presupuesto impugnado conforme al artículo 13, fracción II, incisos b) y c), y los anexos 23.1.2. y 23.1.3., lo cual contiene un referente inconstitucional que afecta las remuneraciones de los demás servidores públicos y no respeta lo previsto por el artículo 127 de la Constitución Federal, al ser un cálculo arbitrario.

14. En consecuencia, además de afectarse los derechos humanos de los servidores públicos del instituto, se atenta contra la garantía institucional del IFT al impedirle determinar sus remuneraciones de forma congruente con el artículo 127 constitucional. Reitera que conforme al artículo 28, párrafo vigésimo, fracción X, de la Constitución Federal, la retribución que perciban los comisionados debe ajustarse al diverso 127.

15. Así, el presupuesto impugnado no respeta esta última disposición constitucional y supedita al IFT a una decisión arbitraria que le impide la debida aplicación del artículo 127 constitucional al imponer un límite máximo a las percepciones de los comisionados de forma discrecional y sin fundamento para afectar las condiciones de independencia.

16. Independientemente de la validez de la LFRSP, el IFT considera que la Cámara de Diputados debió cumplir con los artículos 28 y 127 de la Constitución Federal.

17. Por tanto, considera que debe declararse la invalidez de los artículos 13, fracción II, incisos b) y c), así como de los anexos 23.1.2., 23.1.3., 23.11.1.A., 23.11.1.B., 23.11.2. y 23.11.3., del presupuesto impugnado.

18. Tercer concepto de invalidez. El presupuesto impugnado realiza una interpretación indebida del artículo 127 constitucional, lo que impide al IFT la aplicación de la fracción III de dicho precepto, en detrimento de su garantía institucional.

19. El IFT argumenta que, aun suponiendo que la remuneración del presidente de la República prevista en el presupuesto impugnado fuera constitucionalmente válida, la Cámara de Diputados no podía considerarla como un límite absoluto a cualquier remuneración de los servidores públicos, pues con tal determinación inobserva la fracción III del artículo 127 constitucional e impide su aplicación.

20. Con esto, además, limita de forma arbitraria la garantía de una retribución proporcional a las responsabilidades inherentes del cargo porque prevé, por un lado, supuestos de excepción, pero, por otra parte, establece en el artículo 9 de la LFRSP que ningún servidor público podrá recibir una retribución igual o mayor a la remuneración anual máxima del presidente de la República.

21. En esta línea, el IFT considera que debió atenderse a la interpretación dada en la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, relativa a que debe existir una proporcionalidad entre las remuneraciones y las funciones y responsabilidades de los cargos, a fin de que un límite objetivo no se convierta en una barrera infranqueable.

22. Consecuentemente, considera que se debió atender a que existen dentro del IFT trabajos técnicos calificados o por especialización en su función, que permiten la excepción prevista en el artículo 127, fracción III, constitucional, para garantizar que se cuente con personal idóneo para el desarrollo de las funciones. Lo cual parte de su misma naturaleza como un organismo constitucionalmente autónomo eminentemente técnico y altamente especializado en el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones.

23. Inclusive, sostiene que conforme a lo establecido en las fracciones IV, V y VI del párrafo vigésimo del artículo 28 de la Constitución Federal, los comisionados del Pleno del IFT deben cumplir, entre otros, con el requisito de acreditar los conocimientos técnicos necesarios para el ejercicio del cargo ante un comité de evaluación integrado por los titulares de otros órganos constitucionales autónomos.

24. Arguye que siguen sin existir los elementos técnicos, procedimientos, bases o metodologías para la cuantificación precisa del sueldo del presidente, que no solamente se integra por un salario bruto asignado en el presupuesto de egresos, sino por todas las prestaciones propias del cargo, por lo que permanece la incertidumbre jurídica respecto de la determinación de las remuneraciones del resto de servidores públicos.

25. Cuarto concepto de invalidez. La Cámara de Diputados transgredió los artículos 75, 123, apartado B, fracción IV, y 127 de la Constitución Federal al determinar la remuneración de los servidores públicos del IFT.

26. El IFT arguye que los anexos 23.11., 23.11.1.A., 23.11.1.B., 23.11.2. y 23.11.3., del presupuesto impugnado transgrede los artículos 75, 123 y 127 de la Constitución Federal, porque no observa ni el principio de proporcionalidad, ni la existencia de cargos técnicos que permitan obtener una remuneración mayor.

27. En efecto, la Cámara de Diputados debe señalar la retribución de los empleos públicos establecidos en la ley, conforme a las bases previstas en el artículo 127 constitucional, además, los Poderes de la Unión y los órganos autónomos deben incluir en sus proyectos de presupuesto los tabuladores desglosados de las remuneraciones que proponen.

28. En este sentido, el IFT emitió el dieciocho de agosto de dos mil veintiuno y remitió a la Secretaría de Hacienda el veintitrés siguiente, el "Acuerdo mediante el cual el Pleno del Instituto Federal de Telecomunicaciones aprueba el anteproyecto de presupuesto que deberá ser remitido al titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para incluirse en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022."

29. El proyecto del IFT se apegó a lo dispuesto por la LFRSP y la Cámara de Diputados no realizó modificación alguna a las remuneraciones de los servidores públicos del IFT; no obstante, se reitera, el presupuesto impugnado no cumple con las bases y principios previstos en el artículo 127 de la Constitución Federal, ni las actuaciones del IFT han implicado un reconocimiento de las disposiciones legales, que han sido impugnadas en todo momento y reiterando su invalidez.

30. En síntesis, si bien es cierto que la Cámara de Diputados fijó las retribuciones del IFT sin modificar el proyecto enviado por éste, las mismas resultan contrarias a los artículos 75, 123, apartado B, fracción IV, y 127 de la Constitución Federal, por no observar el principio de proporcionalidad en los trabajos altamente especializados.

31. El IFT se vio mermado en su autonomía presupuestal en tanto no pudo decidir libremente quiénes de sus servidores públicos con funciones técnicas especializadas se situaban en algún supuesto de excepción.

32. Por tanto, se solicita que se declare la invalidez de los anexos 23.11., 23.11.1.A., 23.11.1.B., 23.11.2. y 23.11.3.

33. Quinto concepto de invalidez. El presupuesto impugnado transgrede el principio de irreductibilidad salarial, que existe como condición sine qua non de la independencia, afectándose la garantía institucional y la autonomía del IFT.

34. El IFT considera que, a partir del principio de división de poderes, los órganos constitucionales autónomos, además de su previsión en la Constitución, requieren condiciones específicas que aseguren el desempeño de sus competencias con plena autonomía.

35. En este sentido, expone que los comisionados del IFT tienen un régimen específico que precisa: son siete personas comisionadas de forma escalonada, que duran nueve años en su encargo, con prohibición de reelección, están impedidos de desempeñar otros trabajos, salvo los docentes, pueden ser removidos por el Senado de la República derivado de una falla grave en el ejercicio de sus funciones, son sujetos de juicio político y se les garantiza dictar sus resoluciones con plena independencia y la posibilidad de ejercer su presupuesto de manera autónoma.

36. Bajo estas condiciones, el IFT considera que le resulta aplicable una garantía análoga a la prevista por el artículo 94 de la Constitución para el Poder Judicial de la Federación relativa a la irreductibilidad salarial de los titulares de sus órganos durante su periodo de encargo, pues dicho elemento tiene por objeto asegurar la autonomía constitucional y constituye una condición mínima para lograr la independencia, lo cual, inclusive fue reconocido en la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018.

37. Por tanto, sostiene que la Cámara de Diputados al reproducir lo enviado por el IFT en su anteproyecto en el presupuesto impugnado, transgredió las facultades que éste tiene constitucionalmente y vulneró su autonomía.

38. Registro y turno. La demanda de controversia fue recibida en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el catorce de diciembre de dos mil veintiuno.

39. El mismo día, el presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el expediente con el número 220/2021 y lo turnó al Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá para que fungiera como instructor, dada la conexidad con las controversias constitucionales 205/2021, 209/2021 y 218/2021.

40. Auto admisorio. El veintiuno de diciembre de dos mil veintiuno, las Ministras Yasmín Esquivel Mossa y Ana Margarita Ríos Farjat, como integrantes de la Comisión de Receso correspondiente al segundo periodo de receso de dos mil veintiuno, y una vez desahogada la prevención realizada al IFT, admitieron a trámite la demanda y tuvieron como autoridades demandadas a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, al Poder Ejecutivo Federal y a la Secretaría de Gobernación, a quienes requirieron para que dentro del plazo de treinta días hábiles rindieran su contestación a la demanda. Asimismo, dieron vista a la Fiscalía General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

41. Contestación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Previo a responder los conceptos de invalidez, la Cámara de Diputados plantea la actualización de dos causales de improcedencia.

42. En la primera causal de improcedencia, considera que se debe sobreseer conforme a la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ("Ley Reglamentaria en la materia", en adelante) dada la falta de legitimación activa del IFT para controvertir el presupuesto impugnado. Lo anterior, toda vez que el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, precisa que únicamente es posible entablar una controversia si es promovida entre dos órganos constitucionales autónomos o entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión.

43. Así, si bien, el IFT es un órgano constitucional autónomo, el supuesto de legitimación requiere como parte pasiva al Congreso de la Unión en su conjunto, es decir, a ambas Cámaras como demandadas y no únicamente a la de Diputados.

44. Como segunda causal de improcedencia, la Cámara de Diputados considera que se debe sobreseer conforme a la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria en la materia, en relación con la fracción I, inciso l), del artículo 105 de la Constitución Federal, dada la falta de interés legítimo del IFT.

45. Al respecto, señala que el IFT, al controvertir el presupuesto impugnado, no hace referencia a la afectación que resiente en su esfera competencial o a sus atribuciones constitucionales. Es decir, no se advierte que exista un principio de afectación con relación a los preceptos que se pretende tener por impugnados, pues únicamente se limita a señalar que se transgrede la autonomía institucional del IFT. Consecuentemente, tal afirmación no acredita el interés legítimo, pues no evidencia una afectación a su ámbito de atribuciones.(1)

46. Adicionalmente, la Cámara de Diputados considera que en este medio de control constitucional no resulta válido aducir afectaciones a los derechos humanos, al no ser el medio idóneo para plantear este tipo de argumentos, conforme al criterio adoptado en la controversia constitucional 59/2006.

47. En respuesta a los conceptos de invalidez primero y segundo, la Cámara considera que el presupuesto impugnado es formal y materialmente válido, y no vulnera la autonomía institucional del actor, pues éste realiza una interpretación errónea de lo que tal concepto implica.

48. Así, argumenta que esta Suprema Corte ha determinado que los órganos constitucionales autónomos forman parte del Estado mexicano y se encuentran a la par de los órganos tradicionales. No obstante, la garantía de autonomía institucional, implica que cuentan únicamente con las facultades necesarias para alcanzar los fines para los que fueron creados y en atención a la especialización e importancia social de sus tareas.

49. Sin que en el caso bajo análisis, el IFT cuente con una autonomía mayor a la prevista por el artículo 28 de la Constitución Federal, pues permanece sujeto al control, la fiscalización y la rendición de cuentas, conforme al artículo 93, segundo párrafo, de la Constitución Federal.

50. En seguida, la Cámara sostiene que los argumentos expuestos por el IFT relativos a la inconstitucionalidad de la LFRSP resultan infundados, pues dichos preceptos no vulneran la función del instituto relativa a regular y promover la competencia y el desarrollo eficiente de las telecomunicaciones y la radiodifusión, reiterando que todos los servidores públicos deben ajustarse a lo dispuesto por el artículo 127 constitucional, sin que ello afecte su garantía de autonomía institucional, pues inclusive es congruente con la fracción X del párrafo vigésimo del artículo 28 de la Constitución Federal. 51. Aunado a lo anterior, considera que la Constitución Federal solamente reconoce la facultad de elaborar su propio presupuesto al Poder Judicial de la Federación, pero no existe autodeterminación presupuestal para otros Poderes u órganos autónomos.

52. En respuesta al tercer concepto de invalidez, considera que resulta infundado al resultar de una apreciación incorrecta del objeto del PEF, así como de la aplicación de la fracción III del artículo 127 constitucional.

53. Al respecto, sostiene que el presupuesto impugnado no tiene funciones normativas, sino que es un acto de aplicación de los artículos 74, 75 y 127 de la Constitución Federal, así como de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria ("LFPRH", en adelante) y su reglamento; en consecuencia, no existía razón para reglamentar un régimen de excepción en términos de la fracción III del artículo 127 constitucional.

54. En respuesta al cuarto concepto de invalidez, la Cámara sostiene que el presupuesto impugnado es acorde con los artículos 75 y 127 de la Constitución Federal, pues no tiene por objeto regular derechos vinculados con las remuneraciones de los servidores públicos, sino ordenar el gasto publico mediante la distribución y asignación de recursos.

55. La Cámara de Diputados argumenta que no existe afectación al orden constitucional con la aprobación del presupuesto impugnado, pues inclusive se aprobaron mil quinientos sesenta millones de pesos ($1,560,000,000.00) para el IFT. Por tanto, resultan infundadas las manifestaciones del actor y debe reconocerse la validez del acto impugnado.

56. Por último, en respuesta al quinto concepto de invalidez, la Cámara sostiene que el accionante realiza una interpretación incorrecta del artículo 94 de la Constitución Federal, ya que no prevé la aplicación del principio de irreductibilidad salarial a los comisionados del IFT, sino que sus remuneraciones deben ajustarse al artículo 127 constitucional, es decir, que nadie puede percibir una remuneración mayor a la del presidente de la República, sin que esto genere una afectación en la autonomía institucional del IFT.

57. Abonando a lo anterior, el artículo 28 constitucional, tampoco establece excepción alguna en relación con el diverso 127 para el IFT. En todo caso, de considerarse que el presupuesto impugnado reduce las remuneraciones esto resultaría constitucional conforme al criterio de restricciones de derechos humanos adoptado al resolverse la contradicción de tesis 293/2011.

58. En consecuencia, la Cámara de Diputados solicita que se reconozca la validez del presupuesto impugnado.

59. Contestación del Poder Ejecutivo Federal. El Poder Ejecutivo Federal, a través de la Consejería Jurídica, previo a dar respuesta a los conceptos de invalidez, considera que se actualiza una causal de improcedencia.

60. Al respecto, considera que debe sobreseerse con fundamento en el artículo 19, fracción IX, de la ley reglamentaria en la materia, en relación con el diverso 10, fracción I, del mismo ordenamiento y el artículo 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Federal, ya que el IFT no demuestra una invasión a su esfera competencial ni a su autonomía presupuestal, sino que su intención radica en garantizar los derechos de sus servidores públicos, pero no su esfera de atribuciones propia.

61. Es decir, pretende que mediante una controversia constitucional se reconozcan diversos derechos de sus servidores públicos, y no que se resuelva un problema entre dos órganos legitimados, lo que evidencia la falta de interés legítimo del accionante.

62. Por otra parte, en respuesta a los conceptos de invalidez, el Poder Ejecutivo Federal en un punto único, sostiene la validez del presupuesto impugnado, al no transgredir la autonomía presupuestaria del IFT, los principios de irreductibilidad salarial y división de poderes, ni los derechos humanos de los servidores públicos de dicha institución.

63. El presupuesto impugnado no vulnera el principio de división de poderes ni la autonomía del IFT, pues si bien, éste goza de autonomía, permanece como parte del Estado Mexicano, y depende del presupuesto que rige al Estado en cada ejercicio fiscal, por lo que cuenta con la facultad para ejercer su presupuesto, más no para determinarlo en exclusiva.

64. Por el contrario, la facultad exclusiva para analizar, modificar y aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación en cada ejercicio fiscal pertenece a la Cámara de Diputados derivado del artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, que es congruente con el diverso 49.

65. Así, las únicas restricciones que tiene la Cámara en este aspecto son aquellas previstas constitucional y legalmente. El artículo 8 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión ("LFTR", en adelante) establece que el patrimonio del IFT se conformará, entre otros, por las partidas que se le asignen en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio correspondiente, lo que refuerza las manifestaciones anteriores.

66. El Poder Ejecutivo considera que la disminución del presupuesto del IFT es consecuencia de la modificación al sistema normativo de las remuneraciones de los servidores públicos a raíz de la reforma al artículo 127 constitucional de veinticuatro de agosto de dos mil diecinueve, que buscó establecer un tope a los salarios; pero el IFT no demuestra de qué forma el presupuesto impugnado transgrede los principios o artículos constitucionales que menciona.

67. Adicionalmente, el Poder Ejecutivo considera que el presupuesto impugnado sí contiene los parámetros mínimos para determinar las remuneraciones, al hacerlo en atención al puesto desempeñado, las funciones a realizar, la cantidad de personas a su cargo y el tipo de información que maneja, entre otros.

68. La Cámara de Diputados estableció válidamente las remuneraciones de los servidores públicos del IFT, pues, por una parte, la remuneración del comisionado presidente se estableció que sería fijada por el órgano de gobierno del IFT, sin que fuera mayor a la del presidente de la República; y, por otra, las remuneraciones fijadas respecto del personal técnico y de enlace son específicas, por lo que no se interfiere con la autonomía constitucional. Además de no limitarse en ningún momento casos de excepción bajo la fracción III del artículo 127 constitucional.

69. De acuerdo con el artículo 41 de la LFTR, los trabajadores del IFT se rigen por lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, de la Constitución Federal, lo que en materia de salarios remite al artículo 127 del mismo ordenamiento, siendo directrices a las que se debe ceñir el IFT sin que ello suponga una afectación a su autonomía.

70. Además, la remuneración de los servidores públicos del IFT contenida en el presupuesto impugnado es justa, adecuada y proporcional a sus responsabilidades. Aunado a lo anterior, las reducciones a los anexos 23.1.2. y 23.1.3., no llegan a ser inferiores al mínimo legal ni dejan de ser un salario remunerador, por lo que no existe transgresión a derechos adquiridos o al principio de retroactividad. Por lo anterior, solicita que se reconozca la validez del presupuesto impugnado.

71. Opinión de la Fiscalía General de la República. El fiscal general de la República no emitió opinión en el presente asunto.

72. Audiencia. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el diecisiete de junio de dos mil veintidós, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la ley reglamentaria en la materia, en donde se hizo constar que se presentaron las partes, la relación de pruebas documentales y alegatos, y se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas durante la instrucción.

73. Cierre de instrucción. Por acuerdo de diecisiete de junio de dos mil veintidós, se decretó el cierre de instrucción y se puso el expediente en estado de resolución.

74. Radicación en Primera Sala. Por acuerdo de veinticuatro de agosto de dos mil veintidós, se determinó radicar la presente controversia constitucional en la Primera Sala de este Alto Tribunal.