Suprema Corte de Justicia de la Nación

MINISTRO PONENTE: JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ

Fecha: 09-Nov-2022

ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

Presentación de la demanda. José Félix Ramírez Sánchez, ostentándose como síndico del Municipio de Nejapa de Madero, promovió controversia constitucional mediante oficio recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el diecinueve de noviembre de dos mil veintiuno, en la que impugnó de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la entidad federativa lo siguiente:

La aprobación, refrendo y publicación del Decreto número 2808, emitido por el Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, mediante el cual se declara como categoría administrativa de agencia de policía a favor de la localidad de San Martín de Porres, perteneciente al Municipio de Nejapa de Madero, Yautepec, del Estado .

Conceptos de invalidez. El Municipio actor expuso los siguientes conceptos de invalidez.
a). El Decreto impugnado afecta al pueblo indígena zapoteco al que pertenece el Municipio actor, por lo que tiene interés legítimo para demandar en esta vía para que se garantice el derecho a ser consultado, en términos del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), artículo 2 de la Constitución Federal, 16 de la Constitución local y la Ley de Consulta Previa, Libre e Informada de los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas para el Estado de Oaxaca. Ese derecho de consulta se transforma en una competencia cuando se está frente a un municipio integrado por usos y costumbres, ya que el municipio como órgano u orden de competencia tiene participación en el proceso de toma de decisiones correspondientes, lo que presupone que el municipio debe resultar afectado en primer término en su ámbito competencial.
Cualquier modificación al territorio del Municipio actor tiene un impacto en el pueblo y comunidad indígena que representa, pues el Convenio 169 de la OIT obliga a los Estados, con la participación de los pueblos indígenas, a asumir acciones coordinadas y sistemáticas con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto a su integridad, y para ello deberá incluir medidas que aseguren y promuevan los derechos de los pueblos indígenas.
Después de hacer referencia al estándar constitucional y convencional del derecho a la consulta indígena, el Municipio actor señala que a la comunidad que representa le asiste el derecho a ser consultada en el proceso legislativo que se combate, porque es un acto arbitrario del Poder demandado que rompe el tejido social comunitario y pone en riesgo la paz comunitaria pues imprescindiblemente dicho acto generará un gran conflicto social y político en la comunidad zapoteca de Nejapa de Madero. Se aduce que la colonia de San Martín de Porres no es una comunidad indígena ya que por sí misma no forma una unidad social, económica y cultural, sino que su funcionamiento ha dependido totalmente de la comunidad indígena llamada Nejapa de Madero.
b). Desde el inicio del procedimiento para la creación y declaración de categoría administrativa de agencia de policía a favor de la colonia de San Martín de Porres, debió considerarse una perspectiva intercultural, conforme al artículo 2 constitucional y al artículo 9 del Convenio 169 de la OIT, lo cual implica que se debía considerar una perspectiva e interpretación culturalmente sensible e incluyente, así como el marco jurídico aplicable. Se cita la tesis aislada de la Primera Sala, de rubro: “INTERPRETACIÓN INTERCULTURAL. ALCANCE DE LAS PROTECCIONES DE LA FRACCIÓN VIII DEL ARTÍCULO 2o. CONSTITUCIONAL”.
c). Además de lo expresado en los anteriores conceptos de invalidez, el Municipio actor señala que el acto impugnado no se encuentra fundado ni motivado, porque se trata de dotar de seguridad jurídica y legalidad, lo que implica que los actos legislativos sean resultado de procedimientos legislativos válidos en el que se respeten los principios y formalidades previstos en los ordenamientos que lo regulan, pues la finalidad de tales requisitos es legitimar la autoridad del Estado democrático. Cuando se cometen violaciones que trasgreden el principio de pluriculturalidad, el derecho a la consulta indígena o no se aplica una perspectiva intercultural, se vulneran los derechos fundamentales de seguridad jurídica y legalidad, previstos en los artículos 14 y 16 constitucionales.
Además, los actos impugnados carecen de una debida fundamentación y motivación, porque el Municipio actor no solicitó ni autorizó la creación de la agencia de policía en cuestión y tampoco existen razones o criterios objetivos para concluir que dicha agencia reunía los requisitos para ser declarada con tal categoría administrativa, con lo que se vulneró la certeza jurídica. El Municipio actor solicita la invalidación de los actos combatidos, para que de manera previa se garantice el derecho de la comunidad a ser consultados sobre la medida legislativa impugnada, toda vez que afecta sus derechos ya que no fue producto de tal consulta.
d). La competencia que la Constitución otorga al gobierno municipal se ejerce por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre ésta y el gobierno del Estado, además de estar dotado de libertad reglamentaria. Conforme al artículo 76, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca (en lo sucesivo, Ley Orgánica Municipal), los agentes de policía son autoridades auxiliares del ayuntamiento, por lo que de un razonamiento lógico jurídico se desprende que debe participar en la creación y reconocimiento de dichas agencias.
El Reglamento Interno para la Cabecera Municipal de Nejapa de Madero, Distrito de Yautepec, Oaxaca, establece que dicho municipio tiene personalidad jurídica con territorio y patrimonio propios, autónomo en su régimen interior. También se dispone que tal municipio tiene competencia para decidir sobre la administración política y de los servicios públicos municipales, siendo que conforme al artículo 7, fracción IV del Reglamento, el ayuntamiento es el facultado para ordenar su territorio administrativamente.
En términos del artículo 11 del mismo Reglamento, previa consulta a la asamblea general de ciudadanas y ciudadanos, el ayuntamiento podrá crear nuevos centros de población con la categoría política correspondiente, modificar circunscripciones territoriales de las colonias y modificar la categoría política de los centros de población.
En el decreto legislativo impugnado se declaró la categoría administrativa de agencia de policía a favor de la colonia de San Martín de Porres, lo cual derivó de la petición realizada por quienes manifestaron ser la representante, el secretario y el tesorero de esa colonia. La solicitud se hizo directamente, sin consultar al ayuntamiento, para ser reconocidos oficialmente como núcleo rural y agencia de policía, sin que el Congreso le diera la intervención que le corresponde al Municipio actor.
Finalmente, el Municipio promovente señala que, al declararse la categoría administrativa de agencia de policía en cuestión, sin tomar en cuenta al ayuntamiento de la población, se vulnera la autonomía constitucional del municipio e invade su naturaleza como base de la división territorial, política y administrativa. También considera que se vulnera su libertad reglamentaria y se viola el procedimiento que para adquirir esa categoría contemplada en la Ley Orgánica Municipal, en perjuicio de la administración interna del municipio y su división territorial, sin salvaguardar la garantía de audiencia del actor.
Cita en apoyo a sus argumentaciones los criterios del Tribunal Pleno, de rubros: “ORDEN JURÍDICO MUNICIPAL. PRINCIPIO DE COMPETENCIA (MUNICIPIOS COMO ÓRGANOS DE GOBIERNO)”, “MUNICIPIO DE TEPATITLÁN DE MORELOS, JALISCO. EL DECRETO QUE CREÓ EL MUNICIPIO DE CAPILLA DE GUADALUPE EN PARTE DEL TERRITORIO DE AQUÉL Y REFORMÓ EL ARTÍCULO 4° DE LA LEY DEL GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL, CONTRAVIENE LOS ARTÍCULOS 14, 16 Y 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS”, “MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA”.
Prevención. El Ministro instructor Juan Luis González Alcántara Carrancá, en acuerdo de veintiséis de noviembre de dos mil veintiuno, previno al Municipio actor a efecto de que remitiera copia certificada de la documental que lo acreditara fehacientemente como Síndico, ya que el promovente se ostentó con dicho carácter pero solo acompañó copia simple de una credencial para demostrar su personalidad.
Admisión y trámite. En auto de veintitrés de febrero de dos mil veintidós, el Ministro instructor tuvo por desahogada la prevención; admitió a trámite la controversia; tuvo como demandados y ordenó emplazar a los poderes Legislativo y Ejecutivo, así como al Secretario de Gobierno, todos del Estado de Oaxaca; no tuvo como tercero interesado a la Agencia de Policía de San Martín de Porres del Municipio de Nejapa de Madero; y se ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal.
Contestación del Poder Legislativo. La Presidenta de la Junta de Coordinación Política de la Sexagésima Quinta Legislatura del Congreso de Oaxaca rindió su contestación, a través del oficio recibido en este Alto Tribunal el veintidós de abril de dos mil veintidós, en los términos siguientes:
Tanto el dictamen como el decreto impugnado no afectan la esfera competencial del Municipio actor ni son contrarios a la Constitución, ya que en ellos se declara la categoría administrativa de agencia de policía a favor de la comunidad de San Martín de Porres en los términos solicitados por la representante, el secretario y el tesorero de esa comunidad, a cuya petición se acompañaron las pruebas suficientes previstas en el artículo 17 de la Ley Orgánica Municipal.
Los actos impugnados no significan violaciones a la Constitución ni a la esfera de atribuciones del Municipio actor, sino que se trata de actos meramente administrativos emitidos por el Congreso local, lo que hace que el promovente no tenga interés legítimo para demandar la invalidez de tales actos. Dichos actos no segregan a la comunidad de la jurisdicción del municipio, pues solo se proporciona la denominación política y categoría administrativa, sin otros alcances legales, por ello no hay necesidad de realizar una consulta previa libre e informada a la comunidad, ni tampoco se violenta la autonomía del municipio actor y, al no causársele ningún perjuicio, carece de interés legítimo para promover esta controversia.
El decreto impugnado fue aprobado en sesión de veintinueve de septiembre de dos mil veintiuno y publicado en el Periódico Oficial del Estado el dieciséis de octubre siguiente, por lo que la controversia se presentó fuera del plazo establecido en la fracción I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante, Ley Reglamentaria), y por ello debe sobreseerse.
No es cierto que al emitir los actos impugnados se hayan violado los preceptos constitucionales y convencionales que señala la parte actora en su demanda, pues con la facultad conferida por el artículo 18 de la Ley Orgánica Municipal, el Congreso declaró la categoría administrativa de agencia de policía a la comunidad de San Martín de Porres, perteneciente al Municipio actor.
El promovente reitera que el decreto impugnado no afecta a la comunidad indígena, sino que se trata de una declaración de categoría administrativa de agencia de policía derivada de diversas solicitudes efectuadas por miembros de la propia comunidad de San Martín de Porres, por lo tanto, al Municipio no le asiste interés legítimo para promover la presente demanda de controversia constitucional.
El decreto impugnado no fue un acto arbitrario del poder legislativo, ya que derivó de solicitudes de los representantes de la comunidad de San Martín de Porres y fue emitido previo al estudio que llevó a cabo la Comisión Permanente de Gobernación y Asuntos Agrarios. Al emitirse tal decreto, se tomó en cuenta que los solicitantes se ostentaron como una comunidad indígena y pluricultural, lo cual se refiere en el considerando sexto del dictamen correspondiente.
No es cierto que haya habido violación al principio de fundamentación y motivación ni a la autonomía constitucional y libertad reglamentaria del Municipio, ya que el dictamen se emitió en apego al debido proceso, porque se atendió una solicitud de los representantes de la comunidad, quienes pidieron la declaración de elevación a la categoría administrativa de agencia de policía. Por lo que el Congreso, con las facultades que le confiere la Constitución local, la Ley Orgánica Municipal, la Ley Orgánica y el Reglamento Interior del Poder Legislativo, hizo la declaratoria correspondiente.
Finalmente, el poder Legislativo demandado señala que no procede la suplencia de la queja, ya que el Municipio actor no tiene interés legítimo para promover la controversia porque el decreto impugnado no afecta su ámbito de competencias ni su derecho a ser consultado. Además, la demanda es improcedente porque el Municipio carece de interés legítimo, aunado a que la controversia no es la vía correcta para impugnar los derechos de los pueblos o comunidades indígenas.
Contestación del Poder Ejecutivo . De autos no se advierte que el Poder Ejecutivo demandado haya dado contestación a la demanda, a pesar de haber sido emplazado mediante oficio 5425/2022, recibido el cuatro de marzo de dos mil veintidós. En consecuencia, en auto de catorce de julio siguiente el ministro Instructor ordenó informar a ese Poder que se resolvería con los elementos que obran en autos.
Contestación del Secretario General de Gobierno. En escrito recibido en este Alto Tribunal el veintiséis de abril de dos mil veintidós, el Subsecretario Jurídico y Asuntos Religiosos de la Secretaría General de Gobierno, en representación del titular de esta última, rindió su contestación en la cual señaló que es cierto el acto que se le atribuye consistente en el refrendo del decreto legislativo impugnado, en virtud de tener atribuciones para ello conforme a la Constitución local, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo local y el Reglamento Interior de la propia Secretaría. Por ello solicita el sobreseimiento respecto de dicho acto, en términos del artículo 19, fracción VIII y 20 de la Ley Reglamentaria de la materia.
En auto de doce de mayo de dos mil veintidós, el Ministro instructor tuvo al Congreso local y al Secretario General de Gobierno del Estado de Oaxaca, dando contestación a la demanda. Además, le requirió al primero de los mencionados copias certificadas del acta de la sesión en la que consta la aprobación del decreto impugnado, al haber sido omiso en ello. En acuerdo de catorce de julio siguiente, se tuvo por desahogado dicho requerimiento.
Ampliación de demanda extemporánea . El Municipio actor amplió su demanda a través de escrito recibido en este Alto Tribunal el trece de junio de dos mil veintidós. No obstante, en auto de catorce de julio siguiente el ministro Instructor la desechó por improcedente, al considerar que la ampliación no se relacionaba con un hecho nuevo o superveniente.
Pedimento de la Fiscalía General de la República. Esta representación no formuló pedimento en este asunto.
Cierre de la instrucción. En auto de treinta y uno de agosto de dos mil veintidós se cerró la instrucción del presente asunto, a efecto de elaborarse el proyecto de resolución correspondiente.
Alegatos. La parte actora presentó el escrito relativo el trece de septiembre de dos mil veintidós.
Radicación. A petición del ministro ponente al presidente de este Alto Tribunal, el asunto quedó radicado en esta Primera Sala.