SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1591/2005-R
Fecha: 09-Dic-2005
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1591/2005-R
Sucre, 9 de diciembre de 2005
Expediente: 2005-11687-24-RAC
Distrito: La Paz
Magistrada Relatora: Dra. Silvia Salame Farjat
En revisión la Resolución 001/2005 de 13 de mayo, cursante a fs. 972 a 974 vta., pronunciada por la Sala Civil Cuarta de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Héctor Cartagena Chacón contra Osvaldo E. Gutiérrez Ortiz, Ivette Lastra Morales, Julieta Nina Suárez y Jaime Fernando Sossa Mercado, Contralor General de la República, Sub Contralora de Auditoria Externa en Autonomías Constitucionales, Gerente de Auditorias y Sub Contralor de Servicios Legales; denunciando la vulneración de sus derechos a la seguridad jurídica y a la defensa, así como del principio de irretroactividad de la Ley consagrados en los arts. 7 inc. a), 16.II y 33 de la Constitución Política del Estado (CPE).
Por memorial presentado el 11 de mayo de 2005, cursante de fs. 417 a 423 de obrados, el recurrente expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
La Contraloría General de la República (CGR) ha emitido el Dictamen de Responsabilidad Civil CGR/DRC-050/2004 en base al informe preliminar GC/EP15/L01 R2 y complementario CG/EP15/L01 C2; de los cuales el primero establece en el anexo 1 que los gastos realizados por la Alcaldía de Quillacollo las gestiones 1998 y 1999, cuando ejerció el cargo de Alcalde, violaron las normas de la Ley de Municipalidades (LM), publicada el 28 de octubre de 1999, vale decir inexistente cuando se efectuaron los gastos observados, por tanto vulnerando el principio de irretroactividad de la ley, y sin tomar en cuenta no sólo ese hecho, sino que los gastos observados fueron aprobados en el presupuesto anual por el Concejo Municipal, tal como determinaban las normas del art. 19 de la Ley Orgánica de Municipalidades 696 (LOM), vigente entonces, por lo que se limitó a cumplir dicha determinación, tal como obligaba el art. 39 de la LOM.
El Informe complementario CG/EP15/L01 C2, conforme disponen las normas del art. 39 del Decreto Supremo (DS) 23215, Reglamento para el Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría General de la República, debió ser emitido luego de dar oportunidad de que los involucrados presenten sus descargos y justificativos, en ejercicio del derecho a la defensa; empero, soslayando el hecho de haberse aplicado una norma en forma retroactiva, que fue la base fundamental para establecer los cargos, restando importancia a dicha ilegalidad aprobó el informe preliminar modificando la base legal como si fuera un error de “typeo” (sic) y refirió a la Ley Orgánica de Municipalidades, además de aludir a otras normas para justificar el error; razón por la que se concluye que no tuvo oportunidad de defenderse contra la acusación de vulneración a las normas de la Ley Orgánica de Municipalidades 696, porque recién fue aplicada en ocasión de la emisión del informe complementario, cuando la oportunidad concedida por el art. 39 del DS 23215 había sido rebasada.
Sobre el fondo de los cargos imputados por el Dictamen de Responsabilidad Civil; explica que la municipalidad es un ente social destinado a cubrir las necesidades sociales en el ámbito de su jurisdicción, las que identifica mediante un proceso de planificación participativa, con injerencia directa de las Organizaciones Territoriales de Base (OTBs), lo que permite determinar los gastos a efectuarse luego de ser aprobados por el Concejo Municipal; de ello se extrae lo siguiente: i) los municipios cubren necesidades específicas de su población; ii) ésta se identifican en un proceso de planificación participativa, y se expresan en un Programa Anual Operativo (POA); y iii) las instancias del gobierno municipal tienen plena capacidad para identificar y priorizar sus necesidades y acciones.
Respecto a las observaciones a los gastos deportivos, expresa que están previstos por las normas del art. 39 del DS 24447; mientras que los gastos efectuados en la fiesta de Urkupiña se justifican en la naturaleza de dicho acontecimiento, cuya organización ha sido encargada desde hace tiempo a la Alcaldía junto al Comité Interinstitucional Pro Festividad de Urkupiña, porque genera movimiento económico a favor de la población, por lo que la municipalidad como gestor del desarrollo humano debe participar, máxime cuando el art. 19 de la LOM establece que es su obligación el fomento y la promoción de actividades culturales y artísticas, así como la promoción de ferias y el incentivo del turismo, lo que es concordante con las normas de los arts. 14 inc. g) de la Ley de Participación Popular (LPP) y 5 de la LOM; por lo que tanto la feria del lechón, como la de la Wallunka no debieron ser observadas; finaliza expresando que tampoco debieron ser observados los gastos efectuados en días conmemorativos como el día de la madre, del niño y del benemérito, porque es un fin de la municipalidad conservar y, fomentar y difundir los valores culturales y las tradiciones cívicas de la comunidad, conforme disponen las normas del art. 5 de la LOM.
Expresa que la decisión de dichos gastos fue tomada por el Concejo Municipal en aplicación a lo dispuesto por el art. 25 de la LOM, por tanto conforme disponen las normas de los arts. 38 y 31 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LSAFCO), esa instancia es la responsable, pues la responsabilidad civil emerge de actos u omisiones propias, es decir a quien corresponda la autorización y no al funcionario que la ejecuta.
Señala los derechos a la seguridad jurídica y a la defensa, así como del principio de irretroactividad de la Ley consagrados en los arts. 7 inc. a), 16.II y 33 de la CPE.
Con esos antecedentes, interpone recurso de amparo constitucional contra Osvaldo Gutiérrez Ortiz, Ivette Lastra Morales, Julieta Nina Suárez y Jaime Fernando Sossa Mercado, Contralor General de la República, Sub Contralora de Auditoria Externa en Autonomías Constitucionales, Gerente de Auditorias y Sub Contralor de Servicios Legales; pidiendo se conceda el amparo, disponiéndose lo siguiente: a) queden sin efecto el Dictamen de Responsabilidad Civil CGR/DRC-050/2004 y los informes que le dieron lugar; y b) se determine costas, daños y perjuicios.
Instalada la audiencia pública el 13 de mayo de 2005, tal como consta en el acta de fs. 969 a 971 de obrados, en presencia de la parte recurrente, de los representantes del recurrido Osvaldo Gutiérrez Ortiz y del correcurrido Jaime Sossa Mercado ocurrió lo siguiente.
I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso
El recurrente a través de su abogado ratificó los términos de su demanda, y ampliándolos manifestó lo siguiente: 1) siendo el Dictamen de Responsabilidad Civil un acto administrativo, tal como lo determina la SC 0228/2005-R, de 16 de marzo, tiene una causa, la cual a su vez emerge de los hechos y el derecho, por lo que el acto corresponde a unos hechos comparados con el derecho; en el caso concreto se analizaron los hechos que dieron lugar al Dictamen en base a las normas de la Ley de Municipalidades, habiendo sido efectuados en vigencia de la Ley Orgánica de Municipalidades, lo que refuerza la denuncia de aplicación retroactiva de la Ley de Municipalidades; así como la indefensión con relación a la acusación de vulneración a las normas de la Ley de Municipalidades; lo que fue agravado por la intención de aclarar ese error, pues al hacerlo, el Informe complementario estableció que era aplicable la Ley Orgánica de Municipalidades, obviando el hecho que desde el 29 de octubre de 1999, debió aplicar la Ley de Municipalidades, por tanto no sólo se aplicó retroactivamente ésta norma, sino que se dio ultractividad a la Ley Orgánica de Municipalidades; y 2) no debe ser aceptado el argumento de que lo actuado puede ser revisado en un juicio, porque la jurisprudencia contenida en las SSCC 366/01-R y 0228/2005-R, ya negaron esa posibilidad.
I.2.2. Informe de las autoridades recurridas
De la revisión y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. El 28 de octubre de 2002, la Gerente de Auditorias Externas en Autonomías Constitucionales y la Sub Controlara de Auditorias en Autonomías Constitucionales, emitieron el Informe de Auditoria Especial de Egresos por la Gestiones 1998 y 1999 del Gobierno Municipal de Quillacollo GC/EP15/L01 R2 (fs. 335 a 358).
II.2. El 28 de octubre de 2004, las mismas funcionarias emitieron el Informe Complementario al citado en la conclusión anterior, Informe GC/EP15/L01 C2, en el cual recomiendan al Contralor General de la República aprobar ambos informes (fs. 1 a 186).
II.3. El 14 de diciembre de 2004, el Contralor General de la República emitió el Dictamen de Responsabilidad Civil CGR/DRC - 050/2004, en base a la aprobación de los Informes de Auditoria anteriormente citados (fs. 402 a 412).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El recurrente solicita tutela de los derechos a la seguridad jurídica y a la defensa, así como del principio de irretroactividad de la ley consagrados en los arts. 7 inc. a), 16-II y 33 de la CPE, que considera fueron vulnerados por los recurridos en el proceso de auditoria a las gestiones 1998 y 1999 del Gobierno Municipal de Quillacollo efectuado por la CGR y que generó el Dictamen de Responsabilidad Civil CGR/DRC - 050/2004, con los siguientes actos y omisiones: a) el Informe Preliminar aplicó en forma retroactiva la Ley de Municipalidades para generar responsabilidad civil, cuando correspondía aplicar la Ley Orgánica de Municipalidades, reclamado tal acto al presentar sus descargos, fue subsanado aludiendo a la Ley Orgánica de Municipalidades, obviando que los hechos acusados y el derecho utilizado generaron una responsabilidad civil en forma inadecuada; por lo que no tuvo la oportunidad de defenderse de la supuesta vulneración a las previsiones legales de la Ley Orgánica de Municipalidades, pues ésta recién fue aludida en el Informe Complementario; b) no aplicaron correctamente las normas que regulan los fines y atribuciones de los gobiernos municipales, en cuyo cumplimiento efectuó los gastos observados; ya que éstas establecen la planificación participativa por medio de la cual se asignan los recursos y se priorizan las acciones que luego son aprobadas por el Concejo Municipal en el Plan Operativo Anual, el cual debía cumplir al ejercer el cargo de autoridad Ejecutiva sujeta a las decisiones de dicho Concejo, al que le correspondería la responsabilidad. En consecuencia, en revisión de la resolución del Tribunal de amparo, corresponde dilucidar, si tales argumentos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales del recurrente, a fin de otorgar o negar la tutela solicitada.
III.1. Para analizar la problemática formulada, es necesario referir que la jurisprudencia constitucional, en un caso en el que de igual manera se cuestionó lo actuado por la Contraloría General de la República al realizar un examen de auditoria gubernamental, en la SC 0184/2005-R, de 7 de marzo, estableció la siguiente doctrina: “(…) Por la relación efectuada de las excepciones que pueden plantearse se infiere que no existe posibilidad de que en el proceso coactivo fiscal pueda revisar el procedimiento administrativo de determinación de la responsabilidad civil realizado con carácter previo; es más, la norma contenida en el art. 9 de la LPCF determina que las excepciones serán presentadas dentro de los cinco días de la notificación con la nota de cargo, es decir, que el adeudo ya estaría determinado y se estaría exigiendo únicamente el cumplimiento del pago de la obligación; por lo tanto, se reitera que el procedimiento administrativo realizado no es objeto de revisión ni impugnación en el coactivo fiscal, en el cual únicamente podrían impugnarse actuaciones indebidas dentro del proceso” (las negrillas son nuestras).
Luego en la SC 0228/2005-R, de 16 de marzo, se determinó lo siguiente: “(...) es evidente que pueden asumir defensa en la acción coactiva fiscal que se instaurará como emergencia de los informes de auditoría cuestionados; empero, en el mencionado proceso no se considerarán los hechos denunciados en el presente recurso, como la indebida tramitación de la recusación de una de las auditoras, pues este sólo tiene por objeto el cobro coactivo de lo determinado en la auditoria, en consecuencia es una vía de ejecución de las acreencias del Estado, y no es una instancia superior a la auditoría, o de revisión de ésta, en el entendimiento de que la auditoría gubernamental es un acto administrativo propio e independiente, pues se acomoda a lo dispuesto por los preceptos del art. 27 de la LPA, que sobre el acto administrativo señala (...).
Conviene aclarar que un proceso de auditoria gubernamental debe considerarse un acto administrativo autónomo y por tanto susceptible de ser reclamado por vía administrativa, judicial ordinaria y constitucional, porque es obligatorio, ya que obliga a la entidad a tomar acciones contra las personas involucradas, de ahí emerge su carácter exigible y ejecutable, pues constriñe a las autoridades de la entidad auditada a exigir a los involucrados de acuerdo a los resultados del examen efectuado, caso contrario emerge la facultad ejecutable mediante el proceso coactivo fiscal. En ese sentido, necesariamente debe reconocerse a las personas involucradas la posibilidad de acceder a los mecanismos de protección de sus derechos para impugnar las irregularidades cometidas en la etapa constitutiva del acto administrativo, es decir en el procedimiento de auditoría, y no sólo contra sus consecuencias como es la posibilidad de defensa en el proceso coactivo fiscal”.
De la jurisprudencia glosada precedentemente, se establece que una auditoria gubernamental efectuada por la Contraloría General de la República es un acto administrativo emergente de un procedimiento administrativo, en el cual las autoridades y servidores públicos deben cumplir con el deber de respeto a los derechos fundamentales de las personas, y que en caso de ser lesionados esos derechos, se abre la tutela que brinda el recurso de amparo constitucional con relación al acto administrativo, es decir en cuanto a garantizar el respecto a las formalidades del procedimiento administrativo que se deben cumplir para la constitución de dicho acto administrativo, porque esas formalidades no podrán ser reclamadas en ninguna instancia posterior, pues el proceso coactivo fiscal no tiene ese objeto; empero, lo determinado en el fondo por las autoridades encargadas de la auditoria gubernamental en un debido procedimiento administrativo regulado por las normas aplicables a dicho procedimiento, no puede ser impugnado por medio de un recurso de amparo constitucional, pues la vía idónea para ello es el proceso coactivo fiscal, que será analizado en el Fundamento Jurídico III.6.
III.2. Como ya fue expresado, las lesiones a los derechos fundamentales de las personas en el procedimiento administrativo que genera un dictamen de responsabilidad civil emitido por la Contraloría General de la República son tutelables por vía del recurso de amparo constitucional, pues ninguna autoridad puede pretender quedar al margen del control de la vigencia plena de los derechos fundamentales de las personas a cargo de este órgano contralor de la constitucionalidad y de los citados derechos; por ello, corresponde ingresar a dilucidar la denuncia efectuada por el recurrente, de que en el procedimiento administrativo de auditoria gubernamental que derivó en el Dictamen de Responsabilidad Civil CGR/DRC - 050/2004 no se respetaron sus derechos.
A ese efecto, es necesario expresar que el recurrente denuncia que el acto administrativo instrumentado en el referido Dictamen tiene una causa que lesiona sus derechos fundamentales, pues siendo que la causa emerge de los hechos y antecedentes que le sirven de objeto y en el derecho aplicable, en su caso el derecho que aplicaron a los hechos investigados no era el que correspondía, ya que los actos analizados fueron realizados en vigencia de la Ley Orgánica de Municipalidades de 1985, mientras que el Dictamen de Responsabilidad Civil que aprobó los Informes GC/EP15/L01 R2 y GC/EP15/L01 C2 fue emitido teniendo como presupuesto normativo la Ley de Municipalidades 2028, que adquirió vigencia recién el 8 de noviembre de 1999 según su publicación, por lo que existiría aplicación retroactiva de dicha Ley.
III.3. Analizados el Informe GC/EP15/L01 R2, se tiene que es un examen de auditoria a los egresos del Gobierno Municipal de Quillacollo efectuados durante las gestiones 1998 y 1999, de lo que es evidente que los actos de disposición de los recursos de dicho municipio durante las mencionadas gestiones tienen como base la Ley Orgánica de Municipalidades de 1985, pues la Ley de Municipalidades entró en vigencia el 8 de noviembre de 1999, por ello sólo los gastos efectuados desde esa fecha hasta el 31 de diciembre de esa gestión, tienen como base normativa la nueva Ley de Municipalidades; por lo que todo análisis, ya sea para justificar o cuestionar los egresos de los gobiernos municipales, incluido el de Quillacollo, debe efectuarse dentro de ese marco normativo aplicable en el tiempo, pues aplicar otra norma que la correspondiente por el tiempo, importa una errónea calificación normativa, y puede derivar en una aplicación retroactiva o ultractiva de alguna de las normas.
En ese orden de ideas, de la revisión exhaustiva del Informe GC/EP15/L01 R2, se tiene que en el punto 2.1.1. relativo a descargos observados por incluir gastos indebidos, vale decir en la calificación de la legalidad o ilegalidad de los actos de disposición de recursos del municipio de Quillacollo durante las gestiones 1998 y 1999, se expresa que se ejecutaron gastos por concepto de consumo de alimentos, bebidas, adquisición de medicamentos, ayudas económicas, compra de material deportivo, y otros detallados en el Anexo 1, mismos que no coadyuvarían al logro de las finalidades de la municipalidad definidas en el art. 5 de la LM.
Ahora bien, lo anotado implica con absoluta certeza que la precitada parte 2.1.1. del Informe GC/EP15/L01 R2 hace una equivocada alusión a las normas de la Ley de Municipalidades 2028, lo que no es sólo un error que no genere consecuencias jurídicas, pues como bien anota el propio Informe, en el art. 5 de la LM se encuentran definidos los fines de la Municipalidad, que emergen del nuevo rol concedido a estas a partir de la aprobación de la Ley de Municipalidades, diferente al que cumplían durante la vigencia de la Ley Orgánica de Municipalidades, o luego de la aprobación de la Ley de Participación Popular, por tanto, los actos de disposición de los recursos del Municipio de Quillacollo efectuados la gestión 1998 y parte de la gestión 1999, fueron analizados jurídicamente en base a una norma inexistente al momento de la efectivización de dichos gastos, lo que indudablemente lesiona los derechos del recurrente, pues fue su persona quien aplicando la Ley Orgánica de Municipalidades ejecutó esos gastos.
III.4. Respecto al Informe Complementario GC/EP15/L01 R2, en primer lugar se debe reconocer el carácter complementario de este informe, lo que equivale a decir que no es diferente al primero, u otro informe, sino que lo complementa en base a los descargos que los involucrados presenten en uso de la facultad de aclaración concedida por las normas de los arts. 39 y 40 del DS 23215 Reglamento Para el Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría; en esa comprensión, en el presente caso, el recurrente observó la errónea aplicación de las normas de la Ley de Municipalidades a los actos auditados que fueron efectivizados cuando esa norma no existía; empero, en la evaluación de los descargos del recurrente, el citado Informe Complementario, reconociendo que debió ser aplicada la Ley Orgánica de Municipalidades y que en forma equivocada se hizo mención a la Ley de Municipalidades, no subsana tal deficiencia, limitándose a dicha comprobación del error, lo que de ningún modo enmendó la confusión, ya que, como fue explicado, la causa del acto administrativo, en el presente caso del Dictamen de Responsabilidad Civil, corresponde en una inseparable simbiosis jurídica, a los hechos y la norma aplicada, por tanto para tipificar una conducta se debe partir de su relación con la norma jurídica aplicable, cuando dicha norma no es la correcta, el resultado no puede ser preciso ni legalmente correcto, mucho menos cuando como en el presente caso, las normas aplicables no son similares, pues cada norma debe ser interpretada en base al contexto normativo en el que se desenvuelve, ya que de esa totalidad emerge su verdadero sentido, por ello las finalidades del Gobierno Municipal consagrado en esa categoría por la Ley de Municipalidades, no tiene el mismo significado ontológico que los fines de la municipalidad establecida por la Ley Orgánica de Municipalidades de 1985, pues corresponden a una entidad que si bien institucionalmente es la misma, ha sufrido una evolución y progreso en su configuración, estableciendo diferentes niveles de participación política de las personas, diferentes fines, objetivos, competencias y atribuciones, y aunque algunos de ellos sean concordantes, se encuentran interrelacionados con un plexo normativo y una realidad diferente, por tanto no es lo mismo aplicar o interpretar los fines de la municipalidad conforme la Ley Orgánica de Municipalidades; que materializar las finalidades de la municipalidad y su Gobierno Municipal según la filosofía de la Ley de Municipalidades, teniendo cada una la necesidad de ser precisada, máxime por la Contraloría General de la República, si es que en su labor, como en el presente caso, efectuará interpretaciones de las normas que establecen los fines, objetivos, competencias y atribuciones de los Gobiernos Municipales, para lo cual necesita imprescindiblemente ser preciso en los análisis y aplicaciones que efectúa, pues caso contrario, de analizar conductas y el ejercicio de las atribuciones de las autoridades en base a normas erróneas, corre el riesgo de afectar los derechos de las personas a la seguridad jurídica y los principios que de dicho derecho derivan.
III.5. Conforme lo analizado, se arriba a la conclusión de que el derecho a la seguridad jurídica, consagrado por las normas del art. 7 inc. a) de la CPE del recurrente fue lesionado, pues este derecho es: “(…) la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio” (AC 287/1999-R, de 28 de octubre); debe entenderse que cuando la noción del derecho a la seguridad jurídica expresa que es la aplicación objetiva de la ley, hace referencia a la Ley aplicable al caso concreto; tanto por especificidad, como por tiempo, materia y otros aspectos que hacen que una norma concreta sea aplicable para materializar determinado acto, lo que inevitablemente obliga a juzgar o justificar dicho acto en base a la misma norma, no pudiendo aplicarse otra dictada en forma posterior, pues ello implicaría la aplicación retroactiva de la norma dictada en forma posterior al hecho que enjuicia.
Respecto al principio de irretroactividad de la Ley, este Tribunal en la SC 0076/2005, de 13 de octubre, ha expresado que dicho principio “(...) se halla inspirado en razones de seguridad jurídica, e implica que las 'leyes, y en general las normas jurídicas, sólo pueden aplicarse a situaciones posteriores a la fecha de su vigencia, constituyéndose en una garantía para la protección de las situaciones jurídicas que quedaron consolidadas bajo la vigencia de determinadas normas'”.
Ahora bien, resulta siendo muy evidente que el Dictamen de Responsabilidad Civil CGR/DRC - 050/2004, y sus informes Preliminar y Complementario, al aplicar la Ley de Municipalidades 2028 para analizar los actos del recurrente referidos a los gastos del Gobierno Municipal de Quillacollo durante las gestiones 1998 y 1999, dieron aplicación retroactiva a dicha Ley, pues esta recién entró en vigencia el 8 de noviembre de 1999, por lo que debió ser aplicada sólo para analizar lo realizado durante los dos últimos meses del año 1999; lo que implica que fue lesionado el derecho a la seguridad jurídica así como el principio de irretroactividad de la ley, consagrados por las normas de los arts. 7 inc. a) y 33 de la CPE; lo que ocasiona que el presente recurso deba ser concedido para reponer los derechos del recurrente.
III.6. En lo relativo a las observaciones de fondo al Dictamen de Responsabilidad Civil que hace el recurrente, es necesario explicar que; conforme establecen las normas del art. 47 de la LSAFCO la jurisdicción coactiva fiscal ha sido establecida para el conocimiento de todas las demandas que se interpongan con ocasión de los actos de los servidores públicos, de los distintos entes de derecho público o de las personas naturales o jurídicas privadas que hayan suscrito contratos administrativos con el Estado, para determinar las responsabilidades civiles definidas en el artículo 31 de dicha Ley; luego las normas del art. 3 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal (LPCF), dispone que los informes emitidos por el Contralor General de la República constituyen instrumentos coactivos para promover la acción coactiva fiscal, en el caso de que se encuentre indicios de responsabilidad civil.
Ahora bien, conviene precisar que el resultado final de una auditoria gubernamental es un dictamen, el cual puede encontrar indicios de responsabilidad de distinta naturaleza, así sea civil, penal o administrativa; empero, la determinación de la existencia o no de la responsabilidad corresponde al órgano correspondiente, así en caso de que el dictamen del Contralor General de la República identifique responsabilidad penal, corresponderá a las autoridades jurisdiccionales determinarla por medio de un proceso penal; de igual forma, cuando se identifiquen indicios de responsabilidad civil, corresponde a un proceso coactivo fiscal su determinación, siendo el dictamen de responsabilidad civil emitido por el Contralor General de la República sólo una prueba susceptible de ser desvirtuada, así se ha manifestado el Órgano Jurisdiccional ordinario, pues en ese sentido el Auto Supremo 200 - Coactivo Fiscal, de 20 de julio de 2005, emitido por la Sala Social y Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, ha establecido la siguiente doctrina jurisprudencial: “Siendo útil en este punto dejar establecido que, si bien es cierto que los Informes de Auditoría elaborados por la Contraloría y aprobados por el Contralor General de la República, tienen la calidad de instrumento con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal, conforme previene el art. 3 del Procedimiento Coactivo Fiscal elevado a rango de Ley por el art. 52 de la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamental, también es evidente que son opiniones técnico-jurídicas que no constituyen normas ni verdades jurídicas inamovibles, como erróneamente entiende el recurrente, por lo que, sometidas al proceso coactivo fiscal admiten prueba en contrario”. Del mismo modo, la doctrina jurisprudencial que emana de la labor jurisdiccional de la Corte Suprema de Justicia, ha establecido que en el proceso coactivo fiscal se puede ingresar al análisis de los indicios encontrados por un dictamen de responsabilidad civil, y en caso de identificar una indebida o errónea aplicación de las normas legales o en la compulsa de la prueba en el dictamen, éste podrá quedar sin efecto alguno; así entre otros, los AASS: 116 de 4 de octubre de 1997 de la Sala Social-1; 277 de 22 de octubre de 1997 de la Sala Social-1; 174 de 29 de octubre de 1997 de la Sala Social-1; y 168 de 12 de enero de 1998 dictado por la Sala Social-1.
III.7. En el presente recurso, el recurrente denuncia que en el procedimiento administrativo de auditoria gubernamental efectuado a las gestiones 1998 y 1999 del Gobierno Municipal de Quillacollo, durante las cuales ejercicio el cargo de Alcalde, fueron encontrados indicios de responsabilidad civil en su contra, que fueron calificados como tales por el dictamen de responsabilidad civil CGR/DRC - 050/2004, los que considera que emergieron de una indebida aplicación de las normas legales que regulaban los gastos de los recursos públicos municipales, afirmando que la valoración legal efectuada para establecer los indicios de responsabilidad civil en su contra, no tomó en cuenta las normas legales que establecen la naturaleza, fines y objetivos del Gobierno Municipal y del Municipio; pues bien, los argumentos expresados por el recurrente y sucintamente expuestos no corresponden ser considerados mediante el recurso de amparo constitucional, pues debieron ser dilucidados en el proceso coactivo fiscal a que habría dado lugar el Dictamen de Responsabilidad Civil CGR/DRC - 050/2004, pues esa es la vía jurisdiccional establecida por la ley para determinar la existencia o no de responsabilidad civil, no siendo el recurso de amparo constitucional una vía sustitutiva o paralela a esta, pues su naturaleza subsidiaria limita su activación al momento posterior a la culminación de toda vía o mecanismo por medio del cual el recurrente pueda proteger sus derechos fundamentales lesionados; y en el presente caso, dicho momento habría sido luego de la culminación del proceso coactivo fiscal a que habría dado lugar el Dictamen de Responsabilidad Civil CGR/DRC - 050/2004 ahora inexistente como emergencia de la presente Sentencia. En consecuencia, no corresponde pronunciarse sobre las observaciones de fondo a la auditoria efectuada; porque, de un lado, el Dictamen de Responsabilidad Civil CGR/DRC - 050/2004 y los informes que le dieron lugar ha sido declarado nulo; y de otro, porque aún cuando hubieran quedado subsistentes, la dilucidación de las observaciones al fondo del mismo, hubiera correspondido a la jurisdicción coactiva fiscal.
Consiguientemente, el Tribunal de amparo al haber declarado procedente el recurso, ha realizado una correcta aplicación de las normas previstas por el art. 19 de la CPE.
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional; en revisión resuelve APROBAR la Resolución revisada y CONCEDER el amparo solicitado.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional
No intervienen los magistrados, Dr. José Antonio Rivera Santiváñez, por encontrarse haciendo uso de su vacación anual y la Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas por no haber conocido el asunto.
Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera
PRESIDENTE
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat
MAGISTRADA
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional
El recurrido Jaime F. Sossa Mercado, y la representante del correcurrido Osvaldo Gutiérrez Ortiz presentaron informe escrito cursante a fs. 945 a 952, que fue leído en audiencia, en el que expresaron los siguientes argumentos: i) en la gestión 2002 la CGR efectuó un trabajo de auditoria al Gobierno Municipal de Quillacollo por las gestiones 1998 y 1999, emitiéndose el Informe Preliminar GC/EP15/L01 R2, que fue de conocimiento del recurrente conforme prevén las normas de los arts. 39 y 40 del DS 23215, para que presente sus descargos y justificativos; analizados los mismos el Informe Complementario GC/EP15/L01 C2, disminuyó los cargos de un total de Bs1.465.873.- a Bs1.201.997.-; ii) antes de iniciar dicha auditoria se excusó la Gerente Departamental de la CGR de Cochabamba, por lo que tal trabajo fue encomendado a una comisión, lo que es legal; iii) siendo cierto que en el anexo 1 del Informe Preliminar se aludió a la Ley de Municipalidades, cuando debió referir a la Ley Orgánica de Municipalidades, también se mencionó otras normas como la LSAFCO, el art. 25 del DS 21364, de 13 de agosto de 1986, ampliado en su vigencia por el DS 21781, de 3 de diciembre de 1987; y el DS 24447; empero, por una parte en lo fundamental se argumentó la existencia de gastos prohibidos por el citado art. 25 del DS 21364; y por otro parte, la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley de Municipalidades tienen el mismo sentido en la parte pertinente, por lo que no influye en el resultado la cita de una o de otra; iv) conforme las normas del art. 200.II de la CPE, la autonomía municipal debe entenderse como la facultad de gobernarse y autodeterminarse en el marco de la Constitución y las leyes; de su lado el art. 152 de la misma Ley Fundamental dispone que las entidades autónomas también deben presentar la cuenta de sus rentas y gastos, por ello las previsiones del art. 3 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales disponen que los gobiernos municipales aplicaran los sistemas de administración y control que rigen para todas las entidades publicas establecidas por dicha Ley. Otras leyes pertinentes como la Ley 841, de 25 de abril de 1986, que aprobó el presupuesto fiscal de dicha gestión, autorizó a que sea el Poder Ejecutivo el que reglamente mediante decreto la ejecución, seguimiento, control evaluación, ajustes y transferencias de dicho presupuesto, por lo que se emitió el citado DS 21364, que fue modificado muchas veces y ampliado en su vigencia, como ya fue expresado; Decreto Supremo que en su art. 25 regula el uso de los recursos públicos, constituyendo una limitación legal a la administración de recursos municipales sin que importe violación a la autonomía municipal, sino mas bien coadyuva en el objetivo de una administración transparente, eficaz y eficiente. También en el ámbito normativo, las normas del art. 24 de la Ley 1788, de 16 de septiembre de 1997, establecen que el Ministerio de Hacienda es la autoridad fiscal y órgano rector de varios sistemas de la LSAFCO; por ello emitió las directrices de formulación presupuestaria para las gestiones 1998 y 1999, que concuerdan con lo dispuesto por el art. 25 del DS 21364; normativa que hace que el argumento de que los gastos observados fueron efectuados para la satisfacción de necesidades sociales no sean suficientes para levantar los cargos; v) las normas de los arts. 12 y 39 de la LOM establecen que la máxima autoridad ejecutiva es el Alcalde Municipal, por tanto no puede eludir su responsabilidad amparándose en lo dispuesto por el Concejo Municipal; vi) en consideración a lo dispuesto por los arts. 5.3, 9.11 de la LOM, y 39 del DS 24447, en relación al art. 14 inc. h) de la LPP, el informe complementario repercutió a favor del recurrente; y vii) conforme disponen las normas del art. 50 y ss del DS 23318-A, la responsabilidad civil de los servidores públicos es determinada por el Juez, y el dictamen de responsabilidad civil es una opinión que tiene valor de prueba preconstituida y sirve de base para la acción coactiva fiscal, en la cual los involucrados pueden ejercer el derecho a la defensa; por tanto existe acciones no ejercidas por el recurrente, y el recurso de amparo no es sustitutivo de las mismas. Finaliza solicitando la improcedencia del recurso.
I.2.3 Resolución
Concluida la audiencia, el Tribunal de amparo declaró procedente el recurso, disponiendo la nulidad del Dictamen de Responsabilidad Civil CGR/DRC - 050/2004, y de los informes preliminar y complementario que lo precedieron, para que los recurridos emitan nuevos informes aplicando la Ley Orgánica de Municipalidades; con el argumento de que los recurridos aplicaron erróneamente las normas de la Ley de Municipalidades en forma retroactiva, pues por las gestiones auditadas correspondía aplicar la Ley Orgánica de Municipalidades, por tanto vulneraron dicho principio y con ello la seguridad jurídica.
II. CONCLUSIONES
POR TANTO