SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0986/2005-R
Fecha: 19-Ago-2005
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0986/2005-R
Sucre, 19 de agosto de 2005
Expediente: 2005-10993-22-RAC
Distrito: La Paz
Magistrado Relator: Dr. José Antonio Rivera Santivañez
En revisión, la Resolución 13/2005, de 10 de febrero, cursante de fs. 1094 a 1095 vta., pronunciada por la Sala Penal Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Miguel Ángel Mendoza Aguilar en representación de Guillermo Miguel Miranda Nina, Adrián Santiago Aruni Humérez, Ricardo Matero Tintaya Álvarez, Rubén Condori Choque, Juan Javier Laura Choquehuanca, Ramiro Ramos Quispe, Grover Félix Laura Moya, Martín Pablo Álvarez Condori y Miguel Fernando Aguilar Alcocer contra Rodrigo Agreda Gómez, Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional, Guido Arandia Mendívil, Comandante Nacional del Control Operativo Aduanero (COA) y Jorge Aramayo Araoz, Comandante General de la Policía Nacional, alegando la vulneración de los derechos a emitir libremente ideas y opiniones, al trabajo, a la justa remuneración, a la seguridad social, a la defensa y la garantía del debido proceso, consagrados los arts. 7 incs. b), d), j) y k) y 16.II y IV de la Constitución Política del Estado (CPE).
Por memorial presentado el 1 de febrero de 2005, cursante de fs. 962 a 965 vta. de obrados, el recurrente expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
El 18 de febrero de 1999, el Servicio Nacional de Aduanas, en el Programa de Reforma y Modernización Institucional, invitó a profesionales, técnicos superiores y bachilleres a participar en el proceso de selección y concurso de méritos para ser parte del COA, es así que después de haber vencido cuatro módulos de capacitación fueron seleccionados cuarenta y ocho postulantes, entre los cuales se encontraban, publicándose esta selección con el puntaje respectivo. En base a ello, el 1 de septiembre de 1999 se celebraron contratos de trabajo a tiempo determinado, posteriormente se suscribieron otros dos contratos de trabajo.
Señala que, contrariamente al proceso de selección y capacitación, el 30 de abril de 2003 fueron convocados a la Jefatura del COA, sorprendiéndolos con la entrega de memorandos firmados por Oscar Terán Arévalo, ex Comandante Nacional del COA, organismo represor de Aduanas que depende directamente de la Presidencia Ejecutiva de Aduanas, y sin conocimiento de esa autoridad se les entregó los citados memorandos por los cuales se les ordenaba dejar el COA y replegarse al Comando General de la Policía Nacional, como si fueran policías, sin considerar que eran funcionarios especiales y que nunca fueron policías ni pertenecían en forma alguna a esa institución del Estado, con esa actuación se desconoció su actividad regulada por la Ley General de Aduanas, sus decretos reglamentarios, Reglamentos del COA y el Estatuto del funcionario público. Se argumentó reestructuración y se adujo que existían denuncias en su contra sin que en momento alguno se hubiese iniciado o seguido procesos sumarios, disciplinarios o administrativos que lo evidencien.
Por otra parte, se vieron sorprendidos al conocer que por memorando 2763/99, de 27 de septiembre, emitido por el entonces Comandante General de la Policía se disponía la incorporación en grado de policías uniformados de varios funcionarios del COA, entre ellos su persona y representados; manifiesta que según la Ley General de Aduanas la autoridad que puede disponer su remoción como funcionarios COA's es el Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional previo proceso administrativo y de ninguna manera el Comandante Nacional del COA, así también se tiene establecido en el art. 25 del Reglamento de la Unidad de Control Operativo Aduanero.
Indica que ante ese acto ilegal, por memorial de 12 de abril de 2004 solicitaron al Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional reincorporación a su fuente de trabajo, pero, mediante Resolución RA-PE-03-070-04, de 26 de abril de 2004, se resolvió no ha lugar a la solicitud de reincorporación, situación que determinó que el acto ilegal fuera validado por dicha autoridad; por lo que por memorial de 14 de mayo de 2004 presentaron recurso jerárquico ante el Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional, el que mediante Resolución AN-PREDC 013/2004, de 19 de mayo, no consideró su pedido. Posteriormente se presentaron ante el Superintendente de Servicio Civil, pero esa instancia mediante Resolución Administrativa (RA) SSC/IRJ/081/2004, de 15 de julio, desestimó el recurso jerárquico interpuesto; finalmente como última medida, el 17 de noviembre de 2004 solicitaron al Comandante Nacional del COA la restitución a sus fuentes de trabajo, pero, por nota AN-CNCPC-682/2004, de 3 de diciembre, en la que ni siquiera se responde a su pedido, se les hizo conocer dos informes de 25 de noviembre y 2 de diciembre de 2004 elaborados por el Subcomandante Nacional del COA y el Gerente General Jurídico de la Aduana Nacional que confirman que el Comandante Nacional del COA nunca tuvo facultad de decisión para sacar del COA a ningún funcionario, ya que esa atribución es propia del Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional.
Finaliza señalando que además de lo manifestado, el acto de sacarlos del COA implicaba disminución de sus sueldos, puesto que por la labor específica que desempeñaban se les pagaba alrededor de Bs5.000.- y el hecho de ser replegados a la Policía Nacional, importaba una enorme disminución a su salario mensual a Bs700.-.
Señala la vulneración de los derechos a emitir libremente ideas y opiniones, al trabajo, a la justa remuneración, a la seguridad social, a la defensa y la garantía del debido proceso, consagrados los arts. 7 incs. b), d), j) y k) y 16.II y IV de la CPE.
Con esos antecedentes, interpone recurso de amparo constitucional contra Rodrigo Agreda Gómez, Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional, Guido Arandia Mendívil, Comandante Nacional del COA y Jorge Aramayo Araoz, Comandante General de la Policía Nacional; solicitando sea declarado procedente disponiéndose la nulidad del memorando 2763/99, de 27 de septiembre, emitido por el Comandante General de la Policía Nacional y los memorandos de repliegue emitidos por el Comandante Nacional del COA, se ordene su inmediata restitución como funcionarios del COA y el pago de sus salarios devengados desde el día que fueron ilegalmente retirados.
Instalada la audiencia pública el 10 de febrero de 2005 (fs. 1088 a 1093), en presencia de las partes y en ausencia del representante del Ministerio Público ocurrió lo siguiente:
Los abogados de la parte recurrente ratificaron los términos de la demanda del recurso y los ampliaron señalando lo siguiente: a) sus clientes fueron capacitados para ser funcionarios del COA a través de cuatro módulos, lo cual requirió de una considerable inversión económica, tanto Estatal como de ayuda internacional dentro del Plan de contingencia de Reforma y Modernización de la Aduana, en ése contexto se firmaron dos contratos, el primero de carácter civil con duración de un mes y el segundo de 1 de octubre de 1999, luego de lo cual se suscribió un tercer contrato en enero del año 2000, para posteriormente, desde el 1 de abril de 2000, ser incorporados oficialmente a la Aduana Nacional; b) cuando fueron incorporados a la entidad, ya se encontraba en vigencia la Ley General de Aduanas (LGA) que en su art. 260, crea la Unidad de Control Operativo como órgano operativo de la Aduana, conformada por personal especializado de la Policía Nacional declarado en servicio y seleccionado por el Presidente Ejecutivo de la Aduana bajo su dependencia, en ese sentido, se debe tomar en cuenta que dicha autoridad nunca eligió a los COA's que fueron objeto de un proceso de selección descrito anteriormente y por otra parte dichos ciudadanos tampoco eran policías, hecho que pretendieron subsanar el mismo día que se suscribió el segundo contrato, es decir, el 1 de octubre de 1999, con el memorando emitido por el Comandante General de la Policía dirigido al Comandante del COA en el que señalaba que por disposición de esa autoridad eran incorporados a la Policía Nacional con grado de policías uniformados las personas que figuraban en la nómina adjunta a dicho memorando para prestar servicios en el COA sin goce de haberes, citando en forma impertinente el Capítulo Cuarto numeral 1º de la Ley Orgánica de la Policía, y además, excediéndose en sus atribuciones en las que no figura incorporar a ningún ciudadano como uniformado, puesto que esa situación tiene su propio procedimiento y requisitos, incumpliéndose además el Reglamento del Sistema Educativo Policial; c) el repliegue ordenado el 30 de abril de 2003, también se constituye en un acto ilegal, puesto que el Comandante del COA no tiene atribuciones para ordenar el repliegue de ningún ciudadano civil o de un policía; d) de las boletas de pago emitidas por la Aduana Nacional se puede constatar que dice en la parte superior boleta personal de pago (civiles) de lo que se infiere que sus clientes nunca fueron miembros de la Policía Nacional en forma voluntaria, sino por un acto arbitrario e ilegal de un Comandante que los incorporó como policías; e) se ha agotado la vía administrativa de impugnación, puesto que se ha acudido hasta la Superintendencia de Servicio Civil que emitió Resolución; y f) no es evidente que exista identidad de sujeto, objeto y causa con otro amparo, el que fue presentado por varios ex funcionarios del COA de los cuales no todos figuran en el presente amparo como parte recurrente, además fue presentado contra el Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional y el Comandante del COA, habiendo sido declarado improcedente por no haberse agotado la vía administrativa, por lo expresado se demuestra que el presente amparo no se encuentra dentro de las causales de improcedencia señaladas por el art. 96 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC).
El abogado que actuó en representación legal del Comandante General de la Policía Nacional recurrido, presentó informe escrito (fs. 1000 a 1002) que fue ratificado y ampliado en audiencia señalando lo siguiente: a) el proceso de convocatoria al que hace referencia la parte recurrente emergía de una realidad jurídica anterior y distinta a la que existía luego de la aprobación de la Ley General de Aduanas, que introdujo el requisito de que todo miembro del COA debía ser policía, por lo que al no ser los recurrentes policías había que buscar una salida para que sean incorporados al COA y ese no fue un acto unilateral del Comandante General de la Policía, sino, fue una acto acordado con los hoy recurrentes, lo cual puede verificarse del hecho de que ese memorando no está dirigido únicamente al Comandante del COA, sino de forma individual a los recurrentes y es precisamente por ese memorando que por dos años pudieron cobrar su salario de Bs5.000.- y además, de que los recurrentes dieron su conformidad con la incorporación al llenar su respectiva hoja de filiación firmada por cada uno; b) cuando se ordenó el repliegue de los recurrentes, éstos eran miembros de la Policía Nacional con ítem 0, esto en razón de que el sistema de personal regulado por la Ley 1178, de Administración y Control Gubernamentales impide que un funcionario público pueda percibir dos sueldos estatales, por lo que si en ese momento el recurrente y sus representados tenían alguna observación sobre la legalidad del acto por el cual se convertían en policías, debían efectuar ese reclamo en forma oportuna; c) el único documento que permitió a los COA's ser parte de esa Unidad fue el memorando que los incorporó como policías y es precisamente ese documento el que pretender se anule a través del presente recurso para volver a ser COA's, por lo que incurren en contradicción; d) la disposición de repliegue a la Policía Nacional no puede entenderse como un acto unilateral del Comandante, ni como un hecho violatorio de derechos, ya que es la propia Ley Orgánica de la Policía Nacional (LOPN) que en su art. 89 dispone que ningún destino puede ser considerado como castigo o sanción; por otra parte tres de los recurrentes fueron dados de baja, obedeciendo dos de las bajas a deserción por no presentarse en su destino, de acuerdo a Resolución 280/2003, de 21 de agosto (Martín Álvarez Condori y Ruben Condori Choque) y una baja a solicitud voluntaria realizada el 7 de marzo de 2004 (Adrián Aruni Humérez), de igual forma los otros recurrentes, pese que se les comunicó en forma oportuna el memorando de cambio de destino, no se han presentado en su destino. Por lo expuesto solicitó se declare la improcedencia del recurso planteado.
Los abogados que actuaron en representación legal del Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional y del Comandante del COA recurridos, presentaron informe escrito (fs. 1085 a 1087) que fue ratificado y ampliado en audiencia, manifestando lo siguiente: i) por Resolución 20402, de 5 de abril de 2002, el Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional delegó al Comandante Nacional del COA las funciones de selección y designación de servidores públicos dependientes, así como la suscripción de documentos relativos a la movilidad de personal bajo su dependencia, posteriormente el Directorio de la Aduana Nacional al analizar la propuesta de reestructuración del COA, aprobó dicho plan y autorizó su implementación, por lo que el Comandante Nacional del COA emitió los memorandos 243, 245, 249, 252 y 257, de distintas fechas, determinando que los policías, ahora recurrentes, sean replegados al Comando General de la Policía Nacional, con esos antecedentes se acredita que las actuaciones tanto de la Aduana Nacional como del COA fueron institucionales, por tanto no son ilegales; ii) la solicitud realizada por los recurrentes de 15 de abril de 2004, fue resuelta en el ámbito administrativo aduanero, emitiéndose asimismo las Resoluciones 037004, 038104 y 13013 a las que se adjuntan las Resoluciones 081 y 101 emitidas por la Superintendencia del Servicio Civil, en las que se ratifica el actuar de la Aduana al desestimar el recurso jerárquico en sentido de no haber acreditado ser funcionarios de carrera, declarándose incompetente la citada Superintendencia para conocer el recurso; en razón que ésta Resolución se constituye en el último acto administrativo realizado, la Aduana Nacional y la Unidad COA carecen de legitimación pasiva en el presente amparo, pues el recurso debió estar dirigido contra la Superintendencia del Servicio Civil; iii) de acuerdo a la documentación que se presenta, los recurrentes son policías formalmente incorporados a la Policía Nacional, toda vez que esa condición de policía es requisito indispensable para ser servidor público del COA, por lo tanto el no reconocer su condición de policías uniformados dependientes del Comando General de la Policía es un total desconocimiento de la Ley General de Aduanas; iv) el derecho al trabajo de los recurrentes no ha sido vulnerado, puesto que al interior de la Policía Nacional tienen sus respectivos ítems y antigüedad, en cuanto al derecho a la defensa y la garantía del debido proceso, todas las peticiones de los recurrentes fueron tramitadas y resueltas en la vía administrativa; y v) debe considerarse en el presente caso la existencia de un anterior recurso de amparo constitucional con identidad de sujeto, objeto y causa y la existencia de actos consentidos libre y expresamente referidos a la reincorporación a la Policía Nacional con el grado de policías uniformados, por consiguiente es de aplicación el art. 96.2 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) que determina la improcedencia del amparo por las causales señaladas, puesto que de la Sentencia Constitucional que resolvió el anterior recurso de amparo se constata que los diez ahora recurrentes, fueron también recurrentes del otro recurso.
Concluida la audiencia, el Tribunal de amparo, dictó Resolución declarando improcedente el recurso planteado, con los siguientes fundamentos: a) por RA SSC/IRJ/081/2004, de 15 de julio el Intendente de Recursos Jerárquicos a.i. y el Superintendente General del Servicio Civil desestimaron por falta de competencia el recurso jerárquico interpuesto por los recurrentes, agotándose con ello la instancia administrativa; desde la fecha de la citada Resolución Administrativa a la fecha de realización de la audiencia de amparo transcurrieron más de seis meses, consiguientemente los recurrente no tomaron en cuenta el principio de inmediatez que caracteriza este recurso; b) los fundamentos de la parte recurrente fueron desvirtuados con los informes y elementos de prueba documental presentados por la parte recurrida, por lo que dichos fundamentos no son evidentes, es decir que no se vulneró el derecho al trabajo de los recurrentes, quienes de manera impertinente citan el art. 7 inc. b) de la CPE que no guarda relación de correspondencia con los supuestos actos ilegales u omisiones indebidas.
Del análisis y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. El recurrente y sus representados fueron seleccionados dentro de la convocatoria pública para optar cargos en la Unidad de COA, luego de lo cual por memorandos expedidos por el Comandante General de la Policía Nacional en septiembre de 1999, fueron incorporados a la Policía Nacional con el grado de “policía uniformado” y declarados en comisión al Servicio Nacional de Aduanas para prestar servicios en la Unidad COA, “sin goce de haberes” (fs. 988, 997, 1003, 1006, 1009, 1012, 1015, 1020 y 1022); aspectos que cursan también en el memorando de 27 de septiembre, emitido por el Comandante General de la Policía Nacional dirigido al Comandante del COA comunicándole la situación citada y adjuntando la nómina de los incorporados, entre los que figuran los recurrentes en los números 3, 5, 25, 26, 28, 29, 43, 48 y 54 (fs. 1057 a 1059).
II.2. Por memorandos individuales de 1 de abril de 2000, dirigidos al recurrente y sus representados, el Comandante Nacional del COA comunicó a estos que como resultado del proceso de reestructuración institucional de la Aduana Nacional, habían sido designados como agentes de COA, debiendo asumir funciones desde la citada fecha, hecho que se efectivizó conforme consta en las actas de posesión de cada funcionario (fs. 13 y 14, 99 y 100, 162 y 163, 263 y 264, 357 y 358, 446 y 447, 496 y 497, 576 y 577, 646 y 647, 754 y 755).
II.3. Por memorandos individuales de 1 de enero de 2001 dirigidos al recurrente y sus representados, el Comandante Nacional del COA les comunicó que habiéndose aprobado la planilla presupuestaria 2001, vigente a partir del 1 de enero de 2001, pasaban a figurar a distintas Unidades COA, cada uno con su ítem correspondiente (fs. 12, 98, 161, 256, 355, 455, 495, 575, 645 y 753).
II.4. El 5 de junio de 2003, el Comandante General de la Policía Nacional comunicó al Comandante Nacional del COA que por disposición de su despacho se ratificaba el repliegue de efectivos policiales de una nómina adjunta, en la que figuran el recurrente y sus representados en los números 42, 43, 45, 47, 49, 50, 51, 52, 53 y 57 (fs. 6 a 7); repliegue que les fue comunicado en forma individual por memorandos expedidos entre abril y junio de 2003 (fs. 8, 40, 157, 252, 350, 439, 493, 564, 642 y 749).
II.5. Por Resolución del Comando General de la Policía Nacional 280/2003, de 21 de agosto, fueron dados de baja de la institución policial, en aplicación del Auto motivado 036/2003 del Tribunal Disciplinario, en forma definitiva y sin derecho a reincorporación Rubén Condori Choque y Martín Pablo Álvarez Condori (representados del recurrente en el presente amparo), por haber cometido la falta de deserción (fs. 993). Por otra parte, por memorando 1793/2004, de 17 de marzo, el Comandante General de la Policía Nacional comunicó a Guillermo Miguen Miranda Nina (representado del recurrente) que de conformidad a los informes existentes y en consideración al memorial de 14 de enero presente a ese Comando, era dado de baja definitiva de la institución a solicitud voluntaria (fs. 990).
II.6. Por memorial presentado el 15 de abril de 2004, el recurrente y sus representados, conjuntamente otras personas, presentaron ante el Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional de Bolivia solicitud de reincorporación a sus fuentes de trabajo (fs. 895 a 897); que fue respondida por Resolución RA-PE-03-070-04, de 26 de abril de 2004 resolviendo no ha lugar la solicitud de reincorporación presentada por los ex funcionarios del COA (fs. 898 a 899); en virtud a lo cual interpusieron recurso de revocatoria el 30 de abril de 2004 (fs. 900 a 901); que fue desestimado por el Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional por Resolución RA-PE-03-081-04, de 17 de mayo de 2004 (fs. 902 a 905).
II.7. Por memorial presentado el 18 de mayo de 2004, los ex funcionarios del COA presentaron recurso jerárquico señalando: “ hemos presentado recurso de revocatoria a su autoridad para que enmiende el rechazo de nuestra reincorporación a nuestra institución, lamentablemente hasta el día de hoy viernes 14 de mayo del año en curso no hemos tenido respuesta alguna y dando cumplimiento a los arts. 22 y 33 párrafo II del Decreto Supremo (DS) 26319, de 15 de septiembre de 2001, presentamos recurso jerárquico” (fs. 906 a 907 y vta.); por Auto de 2 de junio de 2004, la Superintendencia del Servicio Civil admitió el recurso jerárquico (fs. 909), para luego resolverlo por RA SSC/IRJ/081/2004, de 15 de julio, por la cual desestiman, por falta de competencia, el recurso jerárquico interpuesto por los ex funcionarios, en razón de no haber acreditado tener la condición de funcionarios de carrera o de aspirantes a esa calidad a que hace referencia el art. 61 inc. a) del Estatuto del funcionario público (EFP) (fs. 916 a 921).
II.8. Por RA SSC/IRJ/101/2004, de 3 de agosto, la Superintendencia del Servicio Civil declaró improcedente la solicitud de aclaración y enmienda formulada por los ex funcionarios del COA con referencia a la RA SSC/IRJ/081/2004 (fs. 922 a 925).
II.9. Por memorial presentado el 17 de noviembre de 2004, que sólo lleva la firma del ahora recurrente sin presentar ningún poder, el citado y sus representados, conjuntamente otras personas solicitaron al Comandante Nacional de COA restitución a sus fuentes de trabajo, anunciando además interposición de recurso de amparo constitucional (fs. 926); solicitud que fue respondida por la citada autoridad, por nota de 3 de diciembre de 2004, remitiendo informe emitido por el Subcomandante Nacional del COA, en el que se señala que el Comandante del COA no está facultado para disponer la restitución a su fuente de trabajo del recurrente, puesto que como personal destinado al COA en comisión del servicio, los funcionarios de esa Unidad son dependientes orgánicamente de la Dirección Ejecutiva de la Aduana y disciplinariamente de la Policía Nacional, habiendo sido creado esa Unidad por el art. 260 de la LGA y se encuentra bajo dependencia del Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional (fs. 927 a 930).
II.10. De la revisión del sistema de gestión procesal y de archivos del Tribunal Constitucional, se constata que de acuerdo al expediente 2003-06823-13-RAC, el recurrente y sus representados, presentaron un recurso de amparo constitucional, juntamente otras personas, contra el Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional y el Comandante Nacional del COA, que fue resuelto por SC 1129/2003-R, de 12 de agosto, que declaró improcedente el recurso planteado en aplicación del principio de subsidiariedad
El recurrente solicita tutela a los derechos a emitir libremente ideas y opiniones, al trabajo, a la justa remuneración, a la seguridad social, a la defensa y la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 7 incs. b), d), j) y k), 16.II y IV de la CPE, denunciando que fueron vulnerados por las autoridades recurridas, puesto que: a) su persona y sus representados fueron seleccionados y capacitados para ejercer funciones en el COA, habiendo cumplido esas funciones desde el año 1999 hasta el 30 de abril de 2003 en que se les entregó memorandos por los que se los replegaba a la Policía Nacional, sin considerar que eran funcionarios especiales y que nunca fueron policías ni pertenecían en forma alguna a esa institución del Estado; siendo que según la Ley General de Aduanas la autoridad que puede disponer su remoción como funcionarios COA's es el Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional previo proceso administrativo; b) por memorial de 12 de abril de 2004, solicitaron al Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional reincorporación a su fuente de trabajo, pero, mediante Resolución RA-PE-03-070-04, de 26 de abril de 2004, se resolvió no ha lugar a la solicitud de reincorporación, situación que determinó que el acto ilegal fuera validado por dicha autoridad; posteriormente se presentaron ante el Superintendente de Servicio Civil, pero esa instancia mediante RA SSC/IRJ/081/2004, de 15 de julio, desestimó el recurso jerárquico interpuesto; c) finalmente el 17 de noviembre de 2004 solicitaron al Comandante Nacional del COA la restitución a sus fuentes de trabajo, pero, por nota AN-CNCPC-682/2004, de 3 de diciembre, en la que ni siquiera se responde a su pedido, se les hizo conocer dos informes de 25 de noviembre y 2 de diciembre de 2004 elaborados por el Subcomandante Nacional del COA y el Gerente General Jurídico de la Aduana Nacional que confirman que el Comandante Nacional del COA nunca tuvo facultad de decisión para sacar de dicha institución a ningún funcionario. En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos a los derechos fundamentales del recurrente, a fin de otorgar o negar la tutela solicitada.
III.1. Con carácter previo a ingresar al análisis de la problemática planteada, cabe referirse al fundamento del Tribunal de amparo sobre que la RA SSC/IRJ/081/2004, de 15 de julio, emitida por la Superintendencia de Servicio Civil, desestimó por falta de competencia el recurso jerárquico interpuesto por los recurrentes, agotándose con ello la instancia administrativa y que desde la fecha de la citada Resolución a la realización de la audiencia de amparo transcurrieron más de seis meses, consiguientemente existiría falta de inmediatez; al respecto cabe señalar que, el Tribunal de amparo no consideró que, por una parte, ante la citada Resolución los recurrentes habrían presentado solicitud de enmienda y complementación que fue resuelta por RA SSC/IRJ/101/2004, de 3 de agosto, que consideró y analizó el tema de fondo para luego desestimar la solicitud, por lo que esa Resolución seria la que determinó el agotamiento de esa instancia administrativa, notificándose con ella al ahora recurrente el 4 de agosto de 2004, por lo que habiéndose interpuesto el presente amparo el 1 de febrero de 2005, la presentación se encuentra dentro de término; y, por otra, el recurrente presentó en noviembre de 2004 solicitud de reincorporación ante el Comandante del COA que fue respondida por nota de 3 de diciembre de 2004, por lo que con esa actuación -que será analizada en el presente recurso- se continuó activando el reclamo del recurrente.
Por otra parte, corresponde también referirse a la supuesta identidad de sujeto, objeto y causa impugnada por las autoridades recurridas, al respecto cabe señalar que si bien es evidente que, de acuerdo al expediente 2003-06823-13-RAC, el recurrente y sus representados presentaron un recurso de amparo constitucional, conjuntamente otras personas, contra el Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional y el Comandante Nacional del COA, con el mismo objeto del presente recurso, como lo es la reincorporación a sus fuentes de trabajo; empero dicho recurso mereció la SC 1129/2003-R, de 12 de agosto, que declaró improcedente el amparo constitucional planteado en aplicación del principio de subsidiariedad, por lo que al no haber resuelto dicha Sentencia en el fondo el asunto planteado y al existir además en el presente recurso otros argumentos de actuaciones realizadas con posterioridad a la citada Sentencia Constitucional, no corresponde aplicar la improcedencia del amparo por identidad de sujeto, objeto y causa.
Por consiguiente, en virtud a las consideraciones expuestas en el presente fundamento sobre la inmediatez y la identidad de sujeto objeto y causa, corresponde ingresar a conocer la problemática planteada.
III.2. De otro lado, conviene recordar que la norma consagrada por el art. 19 de la CPE ha instituido el amparo constitucional como un recurso extraordinario que otorga protección inmediata contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de autoridades o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona y que son reconocidos por la Constitución y las leyes, siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados; norma de la que se infiere la naturaleza subsidiaria del amparo.
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado ampliamente el referido principio de subsidiariedad, así la SC 770/2003-R, de 6 de junio, precisando la naturaleza y alcances de dicho principio, señala: “(…) el principio de subsidiariedad no implica la utilización de cualquier medio o recurso sino los idóneos, empero la utilización de otros que no sean los adecuados para hacer cesar el acto ilegal u omisión indebida que se reclama no neutraliza la protección de amparo, siempre que se hubiesen utilizado los requeridos por ley, lo que no sucede cuando ocurre lo contrario, pues la falta de utilización de los medios idóneos anula toda posibilidad de ingresar al fondo de la problemática sino también de otorgar la tutela. En este sentido, se ha dictado la SC 635/2003-R de 9 de mayo, que dice: "(...) el recurrente debe utilizar cuanto recurso le franquee la ley, sea ante la autoridad o persona que lesionó su derecho o ante al instancia superior a la misma en caso que se trate de autoridad y, en el caso de particulares, acudir ante la autoridad que conforme a la naturaleza del acto ilegal u omisión indebida le pueda otorgar protección inmediata".
Conforme el entendimiento expresado por la citada jurisprudencia, la SC 1337/2003-R, de 15 de septiembre, ha precisado reglas y subreglas de aplicación del principio de subsidiariedad, cuando señala: ”(…) de ese entendimiento jurisprudencial, se extraen las siguientes reglas y sub reglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuando: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución”.
III.3. Es necesario también precisar la normativa legal aplicable al caso presente, a ese efecto corresponde señalar que la norma prevista por el art. 260 de la LGA dispone la creación de la Unidad de Control Operativo Aduanero (COA), en reemplazo de la Unidad de Resguardo y Vigilancia Aduanera (URVA), como órgano operativo de apoyo a la Aduana Nacional, conformado por personal especializado de la Policía Nacional declarado en comisión de servicio, seleccionado por el Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional y bajo su dependencia; en ese sentido el art. 39 de la misma Ley entre las atribuciones del Presidente Ejecutivo dispone: “d) Seleccionar, contratar, evaluar, promover y remover al personal de la Aduana Nacional cuya selección y evaluación recaiga bajo su competencia, incluyendo al personal de la Unidad de Control Operativo Aduanero, de acuerdo a las normas legales vigentes y a su reglamento interno”.
Por otra parte la norma prevista por el art. 34 de la LGA establece que la máxima autoridad de la Aduana Nacional es su Directorio; señalando la norma prevista por el art. 37 entre las atribuciones del Directorio: “c) Verificar el cumplimiento de las normas del sistema de administración y contratación de personal”.
III.4. Efectuadas esa precisiones, corresponde ingresar al análisis de la problemática planteada en el presente caso, al respecto previamente es preciso referirse a la SC 1129/2003-R, de 12 de agosto, que como ya se señaló en el FJ III.1, resolvió el recurso de amparo interpuesto por el recurrente y sus representados, además de otras personas, contra el Presidente a.i. de la Aduana Nacional y Comandante Nacional del COA y que fue declarado improcedente en aplicación del principio de subsidiariedad, señalando: “(…)el recurrente y sus representados, si consideran que los memorandos de repliegue expedidos por el Comandante Nacional de COA, son ilegales y violan sus derechos fundamentales, tienen la vía expedita para presentar su reclamo ante esa misma autoridad, a fin de que reconsidere su decisión, o acudir directamente ante el Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional, como la más alta autoridad de Nivel Directivo dentro de la organización de la Unidad del Control Operativo Aduanero, para que resuelva su petición conforme a las disposiciones legales aplicables al caso. Inclusive, pueden hacer valer sus derechos ante el Directorio de la Aduana Nacional que es la máxima autoridad aduanera, ya que está entre sus facultades verificar el cumplimiento de las normas del sistema de administración y contratación de personal, de acuerdo a los arts. 34 y 37.c) LGA; instancias que los recurrentes aún no han utilizado y menos agotado, pretendiendo utilizar el amparo en sustitución de los mismos, en desconocimiento de su carácter subsidiario, el cual exige para la procedencia de este recurso, el agotamiento previo de todos los medios legales; presupuesto que no se da en el caso presente y que determina la improcedencia del recurso e impide ingresar a analizar el fondo del recurso" (las negrillas son nuestras).
De lo que se infiere, que la citada Sentencia determinó el procedimiento que debían seguir los ex funcionarios del COA para hacer valer sus derechos e impugnar el despido que consideraban ilegal, habiendo señalado dicha Sentencia que en primera instancia debían hacer valer sus derechos ante la misma autoridad que emitió los memorandos de despido, o acudir directamente ante el Presidente Ejecutivo de la Aduana Nacional para que resuelva su petición conforme las disposiciones legales, e inclusive hacer valer sus derechos ante el Directorio de la Aduana Nacional, que es la máxima autoridad aduanera.
Empero, el recurrente y sus representados, no activaron las vías y recursos que tenían expeditos de acuerdo a lo señalado, puesto que presentaron solicitud de reincorporación ante el Presidente Ejecutivo de la Aduana que fue respondida por Resolución RA-PE-03-070-04, de 26 de abril de 2004 resolviendo no ha lugar la solicitud de reincorporación, en virtud a lo cual interpusieron recurso de revocatoria que fue desestimado por la citada autoridad por Resolución RA-PE-03-081-04, de 17 de mayo de 2004; ante esa determinación presentaron recurso jerárquico ante la Superintendencia del Servicio Civil que por RA SSC/IRJ/081/2004, de 15 de julio, resolvió desestimar el recurso por falta de competencia, en razón de que los ex funcionarios del COA no acreditaron tener la condición de funcionarios de carrera o de aspirantes a esa calidad a que hace referencia el art. 61 inc. a) del EFP. Con posterioridad a esas actuaciones el recurrente, por memorial de 17 de noviembre de 2004, que sólo llevaba su firma, solicitó a nombre de sus ahora representados, que el Comandante Nacional del COA los restituya en su fuente de trabajo, anunciando además interposición de recurso de amparo constitucional, solicitud que fue respondida por nota de 3 de diciembre de 2004, remitiendo informe emitido por el Subcomandante Nacional del COA, en el que se señala que el Comandante del COA no está facultado para disponer la restitución a su fuente de trabajo del recurrente, puesto que como personal destinado al COA en comisión del servicio, los funcionarios de esa Unidad son dependientes orgánicamente de la Dirección Ejecutiva de la Aduana y disciplinariamente de la Policía Nacional.
Ahora bien, del procedimiento seguido por la parte recurrente se constata que no impugnaron la supuesta lesión a sus derechos a través de los recursos idóneos, puesto que si bien efectuaron solicitud de reincorporación ante el Presidente Ejecutivo de la Aduana que fue declarada no ha lugar, presentando revocatoria que fue desestimada; empero, en razón de esa determinación interpusieron recurso jerárquico ante la Superintendecia del Servicio Civil, cuando lo que correspondía era que si la resolución del Presidente Ejecutivo de la Aduana no respondía a sus pretensiones, acudan ante el Directorio de la Aduana Nacional como máxima autoridad aduanera para hacer valer sus derechos y no acudir ante la citada Superintendencia, que -como lo señala esa misma institución en su resolución administrativa-, no tenía competencia para conocer ese reclamo.
Por otra parte, el recurrente y sus representados pretendieron corregir el procedimiento seguido para su reclamo interponiendo en noviembre de 2004 solicitud de reincorporación ante el Comandante del COA, Guido Arandia, en razón de haber sido la instancia que emitió los memorandos de repliegue a la Policía, -se aclara que no fue la autoridad que emitió dichos memorandos, puesto que en ese entonces el Comandante del COA y que emitió dichos memorandos era Oscar Terán Arévalo-; siendo que lo que correspondía era que en primera instancia efectúen su reclamo en la misma instancia donde se generó el supuesto acto lesivo, como lo dispuso la SC 1129/2003-R, y en su caso acudir al Presidente Ejecutivo de la Aduana; sin embargo, ocurrió en forma contraria, que al no recibir una respuesta satisfactoria a sus pretensiones por parte del Presidente Ejecutivo de la Aduana, después de varios meses recién efectuaron reclamo ante el Comandante del COA que a través del informe citado señaló que no estaba facultado para disponer la restitución a su fuente de trabajo de ex funcionarios COA, atribución que correspondía al Presidente Ejecutivo de la Aduana.
Por lo expuesto, corresponde aplicar al presente caso la subregla 2.a) de improcedencia del amparo por subsidiariedad establecida en al SC 1337/2003-R, referida a que las autoridades administrativas pudieron haber tenido la posibilidad de pronunciarse, porque la parte planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se da en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados, ya que, como se ha desarrollado abundantemente en los razonamientos precedentes, el recurrente, por sí y sus representados, activó las vías que tenía expeditas para sus reclamos, pero no lo hizo en forma idónea como lo exige el carácter subsidiario del amparo, pues la falta de utilización de los medios idóneos anula toda posibilidad de ingresar al fondo de la problemática, así como también de otorgar la tutela solicitada. En el mismo sentido se ha pronunciado la jurisprudencia constitucional en un caso análogo a través de la SC 1559/2004-R, de 28 de septiembre.
Por lo expuesto, el Tribunal de amparo al haber declarado improcedente el recurso, aunque con distinto fundamento, ha efectuado una adecuada compulsa de los antecedentes procesales y dado correcta aplicación al art. 19 de la CPE.
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE, arts. 7 inc. 8) y 102.V de la LTC, resuelve APROBAR la Resolución 13/2005, de 10 de febrero, cursante de fs. 1094 a 1095 vta., pronunciada por la Sala Penal Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial de La Paz.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera
PRESIDENTE
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
DECANA
Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MAGISTRADO
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional
I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso
I.2.2. Informe de las autoridades recurridas
I.2.3. Resolución
II. CONCLUSIONES
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
POR TANTO