SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0057/2012
Fecha: 09-Abr-2012
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0057/2012
Sucre, 9 de abril de 2012
SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA
Magistrado Relator: Dr. Macario Lahor Cortez Chávez
Acción de amparo constitucional
Expediente: 2009-19841-40-AAC
Departamento: Pando
En revisión la Resolución 16 de 14 de mayo de 2009, cursante de fs. 54 a 56, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Carlos Fuchtner Maradey, en representación legal de Leila Tudela Ávila, Miguel Rocha Justiniano, Hernán Aguilera Viveros, Hugo Limpias López y Armando Cortez Cortez contra Rafael Bandeira Arze, Prefecto del departamento de Pando.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Mediante memorial presentado el 12 de mayo de 2009, cursante de fs. 36 a 41, el accionante, a nombre de sus mandantes, expresa los siguientes fundamentos:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
A consecuencia de la Convocatoria emanada por el Prefecto del departamento de Pando, mediante notas dirigidas a los Presidentes de los concejos municipales de capitales de provincia del departamento, al haber fenecido las funciones de los anteriores consejeros departamentales, de conformidad al mandato contenido en el art. 16.I del Decreto Supremo (DS) 27431 de 7 de abril de 2004, los Concejos Municipales pertenecientes a las provincias de Nicolás Suárez, Madre de Dios y Manuripi, decidieron reunirse a fin de elegir y designar a sus autoridades, resultando elegidos sus mandantes del siguiente modo: Leila Tudela Ávila como Consejera Departamental por población y Miguel Rocha Justiniano Consejero Departamental por territorio, ambos de la provincia Nicolás Suárez; Hugo Limpias López como Consejero Departamental por población y Hernán Aguilera Viveros Consejero Departamental por territorio, de la provincia Madre de Dios; y, finalmente Armando Cortez Cortez como Consejero Departamental por territorio de Manuripi.
En este contexto, a través de la Asociación de Municipalidades de Pando, como ente representativo de los gobiernos municipales de dicho departamento, se enviaron las actas de sesiones de elección de los aludidos Consejeros Departamentales, mediante nota CITE: AMDEPANDO 003/09 de 9 de enero de 2009, al Prefecto y Comandante General de Pando, a fin de dar posesión a cada uno de los elegidos en los cargos correspondientes; sin embargo, al no haberse dado curso a dicha solicitud, se la reiteró mediante nota de 1 de abril de la gestión citada, habiendo recibido respuesta mediante nota SAJ cite 299/09 de 15 del citado mes y año, en la cual se hizo conocer que el Prefecto sólo daría posesión a Ana María Miyashiro Mercado, como Consejera Departamental, dado que habría ganado una acción de amparo constitucional interpuesto anteriormente y que no podía proceder a la posesión requerida al no permitirlo la ley; empero, no existe disposición alguna que faculte a la autoridad demandada, a observar la legalidad de la elección de los Consejeros Departamentales, por cuanto el control del cumplimiento de los requisitos por parte de los candidatos, así como la legalidad del acto de votación es de competencia exclusiva de los concejales participantes en la designación, quienes una vez realizada la misma extendieron el Acta pertinente que hace plena fe de lo actuado, correspondiendo al Prefecto recibirla para realizar los actos necesarios para la posesión de los Consejeros Departamentales, al no haberlo hecho incumplió el mandato del art. 12 del DS 27431, que ordena ministrar posesión y asegurar la participación de los Consejeros Departamentales en las sesiones del Consejo Departamental, para luego extenderles la credencial correspondiente. Al haber actuado en contrario desconoció implícitamente sus designaciones en forma ilegal y arbitraria, sin ninguna atribución, impidiéndoles asumir y ejercer el cargo para el cual fueron democráticamente elegidos, cometiendo con ello una omisión indebida.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
El accionante alega la vulneración de los derechos de sus representados al trabajo y a ejercer una función pública, citando al efecto los arts. 26.I y II.5; y, 46 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conmine al Prefecto del departamento de Pando a ministrar posesión en el cargo de Consejeros Departamentales por población y territorio a sus representados, en el día de dictada la Resolución por parte del Tribunal de garantías; y, la reparación de daños y perjuicios en la suma de Bs100 000.- (cien mil 00/100 bolivianos).
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
Celebrada la audiencia pública el 14 de mayo de 2009, conforme consta en el acta cursante a fs. 53 y vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ampliación de la acción
En audiencia el accionante aclaró que día anterior sus mandantes Hernán Aguilera Viveros y Leila Tudela Ávila fueron posesionados en sus cargos; empero, sus dietas de todas maneras se afectaron con la violación de sus derechos al trabajo y a ejercer la función pública. En cuanto a los agraviados Miguel Rocha Justiniano, Hugo Limpias López y Armando Cortez Cortez, ratificó los argumentos de su demanda.
Con el derecho a la réplica, el accionante afirmó que si bien existe una resolución que pretende dar posesión a Hugo Limpias López, ello no significa posesión, ya que ni siquiera se le notificó. Con relación a Miguel Rocha Justiniano, en antecedentes existe una nota de 1 de abril de 2009, donde todos sus representados solicitaron la respectiva posesión, en similar sentido se redactó la nota de 9 de enero del citado año.
Respondiendo al cuestionamiento emanado por el Tribunal de garantías, el accionante aclaró que el DS 27431 sólo señala que se remitirá al Prefecto el Acta de designación y no otros requisitos. Las Actas fueron acompañadas a las solicitudes de posesión.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
El apoderado de la autoridad demandada, en audiencia argumentó que día anterior a la audiencia de garantías se procedió a posesionar a dos Consejeros, y que ya se había dispuesto obrar del mismo modo con Hugo Limpias López.
En relación a Miguel Rocha Justiniano y Armando Cortez Cortez, recién solicitaron su posesión el 6 de mayo de 2009; sin embargo, la solicitud fue observada porque no presentaron el Acta de la Resolución del Concejo donde se los designaba, más otros requisitos de rigor, habiendo argüido Armando Cortez Cortez, que se estaba trasladando a la localidad de Porvenir para recabar los documentos extrañados.
Con el derecho a la réplica, el apoderado del demandado afirmó que el DS 29690 derogó los arts. “10 al 16” (sic) de su similar 27431; en consecuencia, el prefecto no tiene facultad de posesionar a los consejeros; aún así, en mérito a una acción de amparo constitucional posesionó a “Miashiro”.
I.2.3. Resolución
Concluida la audiencia, la Sala Civil, Social, de Familia, de la Niña, Niño y Adolescente de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia de Pando-, constituida en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 16 de 14 de mayo de 2009, cursante a fs. 54 a 56, por la que concedió la tutela, ordenando la posesión inmediata de los Consejeros que no hubieran sido objeto de dicha posesión y que Armando Cortez Cortez, que se encuentra ausente, sea posesionado a su presentación, sin lugar a la reparación de daños, perjuicios y costas, de acuerdo a los siguientes argumentos: a) En el mismo Tribunal de garantías, se dictó la Resolución de 6 de junio de 2006, dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Antonio Moreno, “concejal elegido”, contra el entonces Prefecto Leopoldo Fernández, quien se negó a ministrarle posesión, arguyendo que no se siguieron los pasos necesarios para su elección, al no haberse realizado en la capital de provincia y que para la instalación del acto se requería la presencia de más de uno de los miembros de los concejales municipales, al respecto el Tribunal Constitucional determinó en sus SSCC 0691/2007-R de 9 de agosto, 0705/2003-R, 1545/2002-R, 1559/2002-R, 0672/2005-R, que no existe disposición legal alguna que faculte al Prefecto del departamento a observar la designación de consejeros departamentales, dado que la Ley de Descentralización Administrativa, en su arts. 3.II y 12.I y II del DS 24997, no prevé tal extremo, siendo competencia exclusiva de los concejales participantes en la elección el velar por el cumplimiento de los requisitos de los candidatos, correspondiendo al Prefecto recibir el acta respectiva, realizar los actos necesarios para ministrar posesión al elegido y asegurar su participación en las sesiones del Consejo Departamental; b) El Acta de elección para consejero departamental es un instrumento que hace plena fe y es el único documento que debe presentarse ante la Prefectura y el Prefecto para con éste ministrar posesión, conforme lo dispuesto por el art. 12 del DS 27431; c) En cuanto al argumento que utiliza el demandado, sobre la existencia del DS “29691”, en obrados existe un informe jurídico del Ministerio de la Presidencia, que expresa que el mismo se derogó tácitamente y por lo tanto no es aplicable; y, d) Con referencia a los daños y perjuicios que demanda el accionante, no fueron causados por el Prefecto; dado que los agraviados no interpusieron la acción en el tiempo oportuno, no procede conceder la tutela al respecto.
I.3. Consideraciones de Sala
Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de 2011, en el marco de la Ley 1836 de 1 de abril de 1998. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose resolución dentro de plazo.
II. CONCLUSIONES
De la debida revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las conclusiones que se señalan seguidamente:
II.1. De acuerdo al Acta 09/2008 de 8 de diciembre, Leila Tudela Ávila y Ana María Miyashiro Mercado, fueron elegidas como Consejeras Departamentales por población del municipio Nicolás Suárez; el Acta 59/2008 de 8 de diciembre, demuestra la elección de Hugo Limpias López en el cargo de Consejero departamental por población; el Acta 61/2008 de 15 de diciembre, evidencia la elección de Hernán Aguilera Vivero como Consejero Departamental por territorio, ambos por el municipio Madre de Dios; el Acta de 30 de enero de 2009, demuestra que Armando Cortez Cortez fue elegido como Consejero Departamental por territorio del Municipio de Manuripi; en el Acta 43 de 29 de diciembre de 2008 consta que Miguel Rocha Justiniano, fue elegido como Consejero Departamental por territorio del municipio de Nicolás Suárez (fs. 19 a 30).
II.2. Como respuesta a la solicitud de posesión efectuada por los representados del accionante, con excepción de Armando Cortez Cortez, para su correspondiente posesión por el Prefecto y Comandante General del departamento de Pando en su calidad de Consejeros Departamentales (fs. 32), el Secretario de Asuntos Jurídicos de la Prefectura del departamento de Pando, mediante nota SAJ CITE 299/09 de 15 de abril de 2009, determinó que a consecuencia de una acción de amparo constitucional planteada por Ana María Miyashiro Mercado, se procedería a su posesión el 16 de abril de la citada gestión; empero, con relación a los demás solicitantes, no se les posesionaría sosteniendo que la ley no se lo permitía, de conformidad a lo establecido por el DS 29690 de 28 de agosto de 2008 (fs. 33).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante, por sus mandantes en su condición de Consejeros Departamentales electos de Pando, argumenta que sus derechos al trabajo y a ejercer una función pública fueron vulnerados por el Prefecto quien incumplió el mandato contenido en el art. 12 del DS 27431 que le impone la obligación de ministrarles posesión una vez elegidos por sus municipios. En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales o garantías constitucionales del accionante, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Naturaleza jurídica de la acción de amparo
La acción de amparo constitucional constituye una garantía jurisdiccional extraordinaria, que posibilita el efectivo ejercicio de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política del Estado, tratados y convenios internacionales y las leyes y “…tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley.” (art. 128 de la CPE).
De acuerdo a su configuración constitucional, se puede concluir que la acción de amparo constitucional es una garantía constitucional, consagrada “...en la Constitución con la finalidad de otorgar protección a las personas en el ejercicio pleno de sus derechos fundamentales y sus garantías constitucionales normativas, contra los excesos, abusos o arbitrariedades de funcionarios públicos, autoridades o personas particulares, expresados a través de resoluciones, actos u omisiones ilegales o indebidas. La protección no es pasiva sino activa, por cuanto el Amparo Constitucional permite restablecer o restituir el derecho fundamental o garantías constitucional normativa en aquellos casos en los que estén restringidos o suprimidos o, en su caso, evitar la consumación de la amenaza inminente de restricción o supresión de los mismos” (Rivera Santivañez, José Antonio, Jurisdicción Constitucional, Procesos Constitucionales en Bolivia, Editorial Kipus, 2011, p. 380); en consecuencia, “…la pretensión del actor en el proceso de amparo no es otra que el restablecimiento de un derecho fundamental subjetivo de naturaleza constitucional…su 'finalidad última', es también proporcionar el significado exacto de esos derechos, el significado que les atribuye el máximo intérprete de la Constitución” (Cardozo Daza, Richard Eddy, El proceso de amparo constitucional, Fundamentos de doctrina y jurisprudencia, Editorial Universitaria, 2010, p. 67).
Ahora bien, de acuerdo a su naturaleza jurídica y conforme manda la Ley Fundamental, la acción de amparo ostenta los principios de subsidiariedad e inmediatez. El primero implica que sólo será posible su activación en caso de haberse agotado los recursos o mecanismos de defensa judiciales ordinarios o administrativos (art. 129.I CPE); y, el segundo, que el mismo deberá interponerse en el plazo máximo de seis meses de ocurrida la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial (art. 129.II de la CPE), principios que de no observarse harían a la improcedencia de la acción y por ende imposible el análisis de la problemática planteada.
Otro tema que constituye de sustancial importancia establecer, es el del ámbito de protección de esta acción tutelar, por cuanto si bien de manera general, la Constitución determinó que se activará contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley, debe tomarse en cuenta que existen otros mecanismos constitucionales destinados a la protección de determinados derechos fundamentales y garantías constitucionales, en ese entendido, el derecho a la libertad está tutelado por la acción de libertad, el derecho a la autodeterminación informativa, por la acción de protección de privacidad; y, los derechos colectivos por la acción popular, correspondiendo a continuación determinar cuál es el ámbito de protección de la acción de cumplimiento, por ser atinente a la problemática planteada.
III.2. Naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento
De lo aseverado se infiere que la Ley fundamental ha previsto diferentes mecanismos de defensa, con distintas y específicas finalidades, de modo tal que dependiendo de los hechos denunciados, los derechos y garantías amenazados o vulnerados, el accionante podrá activar la vía constitucional extraordinaria pertinente en defensa de sus intereses.
En el sentido aludido, se tiene a la acción de cumplimiento como una garantía constitucional, que procede “…en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida” (art. 134.I de la CPE), que si bien en su tramitación ostenta el mismo procedimiento que la acción de amparo constitucional, su finalidad difiere trascendentalmente de la misma, dado que su objeto es el de lograr que la jurisdicción constitucional, a través de sus autoridades competentes, ordenen al servidor público renuente o remiso, dar cumplimiento a un deber concreto, incondicional, claro e imperativo contenido en la Ley Fundamental o las leyes.
De acuerdo a la norma constitucional citada, la acción de cumplimiento extiende su ámbito de protección a normas de la Constitución Política del Estado y las leyes, habiendo determinado la jurisprudencia constitucional, al respecto, el siguiente razonamiento: “…el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108 numerales 1, 2 y 3 y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a decretos supremos, resoluciones supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE)” (las negrillas nos pertenecen) (SC 0258/2011-R de 16 de marzo), entendimiento que es asumido por este Tribunal, en resguardo de los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica.
III.3. Análisis del caso concreto
De los argumentos planteados por el accionante se tiene que una vez elegidos sus mandantes Consejeros Departamentales de Pando, como resultado de una votación realizada por los Concejales Municipales de los Municipios de Madre de Dios, Nicolás Suárez y Manuripi, se vieron impedidos a ejercer los cargos para los que fueron electos y por ende asistir a las sesiones ordinarias y extraordinarias del Consejo Departamental ante la negativa de la autoridad demandada de ministrarles posesión, en total inobservancia del art. 12 del DS 27431.
Conforme se evidencia de lo expuesto, el accionante alude a la omisión de un mandato contenido en el art. 12 del DS 27431, que ordenaría al Prefecto demandado a dar posesión de los Consejeros Departamentales elegidos por sus respectivos municipios; es decir, invoca la protección constitucional ante la renuencia de la autoridad demandada a cumplir un mandato expreso e imperativo contenido en el Decreto Supremo apuntado, argumentos que corresponden ser dilucidados a través de una acción de cumplimiento, como garantía constitucional específicamente prevista para los casos en que un servidor público incumpla lo dispuesto en la Norma fundamental o las leyes, para el caso concreto, lo ordenado en un articulado de un decreto supremo, conforme se determinó en el Fundamento Jurídico III.1.2; sin embargo, el actor planteó una acción de amparo constitucional, susceptible de ser activada en caso de vulneración o amenaza de restricción de derechos fundamentales y garantías constitucionales, no tutelados por otras acciones de defensa específicamente previstas para el estudio de determinados hechos vulnerantes de derechos, configurándose un mecanismo de defensa inidóneo para el análisis de la problemática planteada.
En consecuencia el Tribunal de garantías, al haber concedido la tutela solicitada no evaluó adecuadamente los datos del proceso y las normas aplicables al mismo, debiendo, en su lugar, haberla denegado.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Liquidadora Transitoria; en virtud de lo previsto en el art. 20.II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; en revisión resuelve:
1º REVOCAR la Resolución 16 de 14 de mayo de 2009, cursante de fs. 54 a 56, pronunciada por la Sala Civil, Social, de Familia, de la Niña, Niño y Adolescente de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia de Pando-; y, en consecuencia,
2° DENEGAR la tutela solicitada; y,
3° Mantener los efectos de la concesión pronunciada por el Tribunal de garantías, con la finalidad de evitar perjuicios a terceras personas.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional
Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi
MAGISTRADA
Dr. Macario Lahor Cortez Chávez
MAGISTRADO
Dra. Carmen Silvana Sandoval Landívar
MAGISTRADA
Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco
MAGISTRADA
Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
MAGISTRADO