SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1281/2012
Fecha: 19-Sep-2012
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1281/2012
Sucre, 19 de septiembre de 2012
SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA
Magistrada Relatora: Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco
Acción de amparo constitucional
Expediente: 2010-22679-46-AAC
Departamento: Chuquisaca
En revisión la Resolución 337/2010 de 29 de octubre, cursante de fs. 82 a 85, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Nelly Zenteno Medrano contra Verónica Berríos Vergara, Domingo Martínez Cáceres, Arminda Corina Herrera Gonzáles, Vladimir Milán Paca Lezano, Juan Nacer Villagómez Ledezma, José Santos Romero Mostacedo y Marleni Rosales Valverde, Alcaldesa a.i. y Concejales respectivamente del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 22 de octubre de 2010, cursante de fs. 21 a 27 vta., se tiene conocimiento de los siguientes argumentos:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
La accionante refiere que por memorándum 84/2008 de 8 de enero, fue designada como Técnico de Servicios Turísticos dependiente de la Dirección de Turismo del ahora Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, desarrollando su funciones hasta el 28 de junio de 2010, fecha en la que recibió el memorándum 686/2010, por el que se agradece sus servicios, el cual fue emitido por la Alcaldesa a.i. y la Jefa de Recursos Humanos del municipio referido. Ante este despido injustificado presentó recurso de revocatoria el 2 de julio de 2010, que no fue resuelto en el plazo de diez días; por lo que, el 20 del mismo mes y año, con la permisión del art. 140 parte in fine de la Ley de Municipalidades (LM), interpuso recurso jerárquico, que no fue remitido a la autoridad superior en el plazo de tres días, conforme ordena el art. 141 de la citada Ley, sino hasta el 18 de agosto de igual año.
En forma posterior, curiosamente apareció la Resolución Administrativa (RA) 108/2010 de 10 de julio, emitida por la Alcaldesa Municipal a.i., por el que se rechazó el recurso de revocatoria; y que recién se le notificó el 24 de agosto del mismo año, es decir, mucho después de presentar su recurso jerárquico. Finalmente, el 23 de septiembre de 2010 se la notificó con la Resolución 459/2010 de 15 de septiembre, emitida por el Concejo Municipal, que confirma la RA 108/2010; vulnerando de esta forma sus derechos constitucionales. Acusa también vulneración de valores, principios y garantías constitucionales, estas últimas, porque no se ha llevado adelante un debido proceso que justifique su despido.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Señala como lesionados sus derechos al trabajo digno, a la no discriminación en el trabajo, a la estabilidad laboral y a una remuneración justa y equitativa, citando al efecto los arts. 46, 48 y 49 de la Constitución Política del Estado (CPE); y entre las garantías, señala como vulneradas las referidas al debido proceso, a la defensa y a la “seguridad jurídica”, sin hacer cita normativa alguna.
I.1.3. Petitorio
La accionante solicita se conceda la tutela, disponiendo: a) Se la restituya a su fuente laboral, con el pago de salarios devengados y derechos sociales; b) Dejar sin efecto la RA 108/2010 y la Resolución 459/2010; y, c) Sea con la imposición de daños y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
Celebrada la audiencia pública el 29 de octubre de 2010, según consta en el acta cursante de fs. 79 a 81, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La accionante ratificó in extenso el contenido de la acción de amparo constitucional.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Las autoridades demandadas, a su turno presentaron informes escritos que corren de fs. 66 a 69 y de 74 a 75 vta., respectivamente, ratificados oralmente en audiencia por sus representantes. En primer lugar, Merardo Vargas Cruz por Domingo Martínez Cáceres, Arminda Corina Herrera Gonzáles, Vladimir Milán Paca Lezano, Juan Nacer Villagómez Ledezma, José Santos Romero Mostacedo y Marleni Rosales Valverde, Concejales y Concejalas del municipio de Sucre, señaló que: La accionante no es funcionaria de carrera, por lo que no goza de estabilidad laboral esa categoría de funcionarios; sino que es funcionaria de libre nombramiento por lo que no hubo ningún proceso de selección o concurso de méritos para su ingreso, sino que hubo una invitación por la máxima autoridad ejecutiva de ese entonces; por lo que es una funcionaria de libre remoción.
En segundo lugar, Edwin Falon Uyuni por Verónica Berríos, Alcaldesa Municipal a.i., indicó que: La accionante, refiere estar sujeta a un régimen laboral y basa su petición en el art. 49.III de la CPE; al respecto, debe considerarse lo previsto por el art. 233 de la CPE, que respecto a funcionarios públicos establece una diferenciación en la que algunos funcionarios no se consideran de carrera, sino de libre nombramiento; y como tal son de libre remoción, como es el caso de la accionante. Cita la jurisprudencia sentada en las SSCC 1922/2004-R y 0921/2005-R.
I.2.3. Resolución
La Sala Civil y Comercial Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de Chuquisaca, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 337/2010 de 29 de octubre, cursante de fs. 82 a 85, denegó la tutela solicitada, en base a los siguientes argumentos: a) Como Tribunal de garantías en acción de amparo constitucional debe resolver únicamente sobre los derechos vulnerados no siento atendible la denuncia de lesión a valores, principios y garantías; y, b) La accionante, a partir del 8 de enero de 2008, ingresó a prestar servicios en el Gobierno Municipal de Sucre como funcionaria de libre nombramiento, conforme el art. 5.c del Estatuto del Funcionario Público (EFP); por lo que no se encuentra sujeta a las disposiciones relativas a la carrera administrativa. Siendo personal de confianza de la autoridad edilicia que ejercía al momento de ser designada, cumplió funciones de asesoramiento especializado, debiendo someterse a la temporalidad y las vicisitudes de aquél cargo; en ese sentido, por el origen de su nombramiento y las características específicas de sus funciones, su remoción esta sujeta a su superior, sin que las normas constitucionales invocadas puedan ser consideradas como vulneradas, porque esta situación es de conocimiento de quien acepta el cargo.
I.3. Consideraciones de Sala
Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de 2011, en el marco de la Ley 1836 de 1 de abril de 1998. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose Resolución dentro de plazo.
II. CONCLUSIONES
Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las siguientes conclusiones:
II.1. El memorándum 84/2008 de 8 de enero, informa a Nelly Zenteno Medrano que ha sido designada como Técnico de Servicios Turísticos dependiente de la Dirección de Turismo del Gobierno Municipal de Sucre (fs. 1)
II.2. El memorándum 686/2010 de 28 de junio, emitido por Verónica Berríos Vergara, Alcaldesa Municipal de Sucre a.i., prescinde y agradece los servicios de la accionante en virtud a la atribución prevista en el art. 44.6 de la LM (fs. 2).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante señala que se han vulnerado sus derechos al trabajo digno, a la no discriminación en el trabajo, a la estabilidad laboral y a una remuneración justa y equitativa; y las garantías al debido proceso, a la defensa y a la “seguridad jurídica; por cuanto la Alcaldesa Municipal a.i. sin justificativo alguno y sin un proceso previo prescinde de sus servicios a través del memorándum 686/2010 de 28 de junio, motivo por el que interpone recurso de revocatoria que es rechazado; y finalmente recurso jerárquico, en el que el Concejo Municipal de Sucre, no modifica la determinación asumida, convalidando estos actos ilegales. En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. La naturaleza de la acción de amparo constitucional
La Constitución Política del Estado establece varios mecanismos jurisdiccionales de protección de los derechos que enuncia, denominados en forma general “Acciones de Defensa”, cada uno con su ámbito específico de tutela. Uno de estos mecanismos extraordinarios de protección es la acción de amparo constitucional, prevista en los arts. 128 y 129 de la CPE; ésta se configura en un proceso de tramitación especial y sumaria que tiene la finalidad de resguardar y asegurar la vigencia de aquellos derechos constitucionales y legales (incluidos los derechos reconocidos por el bloque de constitucionalidad) y garantías, que puedan verse restringidos, suprimidos o amenazados de serlo, por cualquier servidor público o persona individua o colectiva.
En este marco, la protección de la acción de amparo constitucional alcanza únicamente a aquellos elementos que expresamente indica; y excepcionalmente a aquellos elementos que se encuentren relacionados al ámbito de su protección, excluyéndose aquellos derechos que son exclusivamente tutelados por otros mecanismos de protección. Por lógica consecuencia, los principios y valores que establece el texto constitucional no podrán ser resguardados por esta acción de defensa, al no encontrarse incluidos en su campo de protección; lo que en el caso de autos, significa que los argumentos de la accionante respecto a una vulneración de múltiples valores y principios, que cita en su demanda, establecidos en la Constitución Política del Estado no son pertinentes para la resolución de la presente causa, motivo por el que no son tomados en cuenta, como correctamente observó el Tribunal de garantías.
III.2. En cuanto al principio de seguridad jurídica
A partir de la SC 0096/2010-R de 4 de mayo, se ha establecido que la seguridad jurídica ya no se encuentra establecida como un derecho sino como un principio: “…que sustenta la potestad de impartir justicia emanada del pueblo (art. 178 de la CPE); y por otro lado, como un principio articulador de la economía plural en el modelo económico boliviano (art. 306.III de la CPE)…”; y al estar ahora establecido como principio, su invocación como garantía vulnerada es impertinente al objeto de la presente Resolución.
III.3. Sobre los funcionarios públicos municipales provisorios
A partir de un recurso indirecto de inconstitucionalidad, la jurisprudencia establecida en la SC 1010/2003 de 27 de octubre, el anterior Tribunal Constitucional identificó claramente las categorías de funcionarios públicos reconocidos en relación al Estatuto del Funcionario Público (art. 5) y en especial la Ley de Municipalidades (art. 59), cada una con sus respectivos reglamentos y relacionadas a la clasificación jerárquica de funcionarios que hace el Decreto Supremo (DS) 26115 (Normas Básicas de Administración de Personal).
En base a esta distinción se llega a la siguiente conclusión: “Los preceptos normativos señalados, determinan claramente la diferenciación entre funcionarios de carrera con los funcionarios designados y los de libre nombramiento. Mientras que la incorporación y permanencia de los primeros se ajusta a las disposiciones de la carrera administrativa, los funcionarios designados y los de libre nombramiento pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es resultado de aquellos procesos de reclutamiento y selección de personal, sino que obedece a una invitación personal del máximo ejecutivo para ocupar determinadas funciones de confianza o asesoramiento en la institución, infiriéndose de ello que estas funciones son temporales o provisionales, es decir, mientras dure la gestión del ejecutivo municipal que los ha designado, y que por tanto son también funciones de libre remoción…”(SC 0101/2003).
Esta interpretación realizada por el anterior Tribunal Constitucional se encuentra conforme a las distinciones que respecto a estos funcionarios realiza el “Reglamento de Desarrollo Parcial de la Ley 2027 del Estatuto del Funcionario Público y de la Ley 2104 modificatoria de la Ley del Estatuto del Funcionario Público” de 4 de agosto de 2002; y particularmente, con lo previsto por el “Reglamento Interno de la Municipalidad” de Sucre, aprobado por Acuerdo Municipal 096/06 de 27 de marzo, que respecto al órgano ejecutivo del municipio, establece en el Título I, Capítulo IV como “CATEGORÍAS DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS MUNICIPALES”; y finalmente, estas distinciones son entendimientos aceptados a través de la jurisprudencia constitucional sentada en la SC 1918/2010-R de 25 de octubre, entre otras.
III.4. Análisis del caso concreto
La accionante reclama por la vulneración de sus derechos y garantías, referidas al trabajo, a una remuneración, a la estabilidad laboral y al debido proceso y a defensa, por cuanto fue injustificadamente retirada de su puesto en el municipio de Sucre y ante el uso de los recursos de revocatoria y jerárquico no pudo modificar su situación laboral.
Para resolver la problemática planteada, en primer lugar es necesario establecer bajo qué categoría de funcionario público se encuentra la accionante. Por el memorándum 84/2008, se sabe que se la designa en el puesto de Técnico de Servicios Turísticos y se le asigna el nivel salarial 5-C. Las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (NBSAP), en el art. 13, realizan una clasificación de funcionarios por jerarquía y niveles; y el correspondiente a la accionante es el de: “Operativo, comprende puestos que desarrollan funciones especializadas, dependiendo de puestos superiores o ejecutivos. Está conformada desde el quinto al octavo nivel de puestos de la entidad.
En esta categoría se encuentran los funcionarios de carrera administrativa y comprende los niveles de profesional, técnico-administrativo, auxiliar y de servicios, en forma descendente”.
Lo más importante para definir la categoría de la accionante, se encuentra reflejado en el memorando mismo, que establece una designación sin que se mencione que se haya realizado un proceso previo de selección o un concurso de méritos, menos lo ha demostrado de esa forma la accionante; como tampoco demuestra haberse sometido a un proceso de ingreso a la Carrera Administrativa Municipal, en el tiempo que ejerció sus funciones.
Todo lo expuesto determina innegablemente su condición de funcionaria provisoria; y como tal, le son aplicables las normas pertinentes del Estatuto del Funcionario Público, de la Ley de Municipalidades, Reglamentos y Normas Básicas de Administración de Personal; entre estas se especifica que este tipo de funcionarios no se consideran de carrera, por lo que no gozan de los mismos derechos que aquellos, específicamente, la estabilidad laboral, lo que conlleva que el retiro o la prescindencia de los servicios de la accionante, como cualquier funcionario de libre nombramiento, sea realizada por decisión unilateral. A su vez, esta facultad subjetiva, también le exime de la obligación de realizar cualquier proceso interno previo que determine la remoción de este tipo de funcionarios.
En mérito a estos fundamentos, no se encuentra vulneración al derecho al trabajo o la estabilidad laboral, ni subsecuentemente a la no discriminación ni a la justa retribución económica, como tampoco de la garantía del debido proceso o a la defensa, dado que los actos realizados por la Alcaldesa Municipal de Sucre a.i., se acomodan a los preceptos legales que rigen el ámbito administrativo municipal y que deben ser de conocimiento de la accionante, así como de todo funcionario público -ahora servidores públicos-; y en cuanto a los miembros del Concejo Municipal, quienes emitieron la Resolución 459/10 de 15 de septiembre, por el hecho de confirmar una Resolución en la que no se ha verificado ninguna vulneración de derechos o garantías, tampoco han lesionado estos.
En consecuencia, el Tribunal de garantías, al haber denegado la tutela solicitada, efectuó una adecuada compulsa de los antecedentes del caso y empleó correctamente la jurisprudencia aplicable al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Liquidadora Transitoria, en virtud de lo previsto en el art. 20.II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011, en revisión, resuelve: APROBAR la Resolución 337/2010 de 29 de octubre, cursante de fs. 82 a 85, pronunciada por la Sala Civil y Comercial Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de Chuquisaca; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada por la accionante.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi
MAGISTRADA
Dr. Macario Lahor Cortez Chávez
MAGISTRADA
Dra. Carmen Silvana Sandoval Landivar
MAGISTRADA
Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco
MAGISTRADA
Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
MAGISTRADO