AUTO CONSTITUCIONAL 033/2013-RCA-SL
Fecha: 14-Feb-2013
AUTO CONSTITUCIONAL 033/2013-RCA-SL
Sucre, 14 de febrero de 2013
Expediente: 2012-24920-01-AAC
Acción: Amparo Constitucional
Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 059/2011 de 13 de diciembre, cursante a fs. 467, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta por Patricia Alejandra Ballivian Estenssoro contra Osvaldo Gutiérrez Ortiz, ex Contralor de la República; Santiago Maidana Quispe, ex Gerente de Auditoría Interna; Carlos Merino Conde, ex Gerente Principal de Auditoría Externa; Roberto Medina Justiniano ex Sub Contralor de Auditoria todos de la Contraloría General del Estado.
Por memorial presentado el 9 de diciembre de 2011, cursante de fs. 456 a 464, la accionante, interpuso acción de amparo constitucional, manifestando que en fecha 21 de octubre de igual año, presentó acción de amparo constitucional que radicó en la Sala Social y Administrativa Segunda de la Corte Superior de Distrito Judicial -ahora- Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, siendo rechazada in limine el 24 del mismo mes y año, por Resolución 052/2011, por no cumplir el principio de subsidiaridad, pero al no haberse analizado en el fondo la problemática interpone el presente amparo.
Manifiesta la accionante que, ejerció el cargo de Gerente Administrativa Financiera del Servicio Nacional de Caminos (SNC), a partir del 2004 hasta el 2006, época en que se encontraba como máxima autoridad ejecutiva José María Bacovik Turigas. El 14 de abril de 2000, el SNC suscribió un contrato con la empresa constructora Queiroz Galvao S.A., para la construcción del tramo vial La Mamora -Emborozu- El Limal propios de la carretera Tarija - Bermejo, suscribiéndose luego cuatro contratos modificatorios, y sobre el cuarto contrato la Contraloría General del Estado realizó una auditoria especial. Éste contrato fue suscrito el 20 de diciembre de 2004, para la construcción del Túnel Falso reforzado tipo bóveda en el sector denominado Alarache, y posteriormente el que mediante informe técnico emitido por la Gerencia de Obras Públicas dependiente de la Sub Contraloría de Servicios Técnicos de la Contraloría General del Estado, se dio cuenta del colapso del túnel de referencia, ocasionado por fallas estructurales y por aspectos físicos, motivó por el que se realizó el trabajo de auditoría especial a la suscripción del referido contrato y los alcances del mismo, estableciendo erradamente como resultado su responsabilidad civil solidaria con otros funcionarios por la suma de Bs19 635 103,02.- (diecinueve mil millones seiscientos treinta cinco mil 20/100 bolivianos).
Argumenta que, el dictamen de Responsabilidad Civil CGR/DRC-005/2008 y el informe complementario EX/EP11/F07-R asumen la errada conclusión de existir responsabilidad civil en la accionante al haber suscrito el cuarto contrato modificatorio SNC-GJU 707/04-GCT-MOD-CAF, que al constituir la adopción de una decisión ejecutiva implica una responsabilidad por no haberse cumplido el objetivo señalado. Ante ello, la accionante presentó los descargos correspondientes que no fueron valorados en el dictamen de responsabilidad y el informe complementario, limitándose a emitir una supuesta responsabilidad civil sólo por haber firmado un contrato cuyo objeto y finalidad no habría sido alcanzado.
Resalta que el dictamen de responsabilidad y el informe complementario omitieron evaluar las funciones de las Gerencias de Construcciones y Administrativa Financiera, unidades en línea responsables de sus estructuras de acuerdo a su especialidad; aspecto que fue observado el 20 de septiembre de 2007, en los descargos presentados y que no fueron considerados por la Contraloría por no ser supuestamente relevantes. Pese a que la Gerencia Administrativa Financiera, sólo firma los contratos por una formalidad de coordinación reglamentada internamente por el ex SNC.
La accionante estima vulnerados sus derechos al debido proceso en su vertiente de correcta valoración de pruebas y a la defensa art. 115 de la Constitución Política del Estado (CPE).
Solicita se conceda la tutela constitucional, se deje sin efecto el dictamen de responsabilidad Civil CGR-DRC-005/2008 con su informe complementario EX/EP11/F07-C1, emitidos por los demandados.
Por Resolución 059/2011 de 13 de diciembre, cursante a fs. 467, la Sala Social y Administrativa Segunda de la Corte Superior de Distrito Judicial -ahora- Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, dispuso la acumulación de la acción de amparo constitucional a una primera en la que se emitió la Disposición 052/2011 de 24 de octubre, fundamentando que la acción planteada por segunda vez tiene identidad de sujeto, objeto y causa, con una primera acción con los fundamentos que hacen a dicha acción. No obstante de lo señalado se habría presentado una segunda sin observar el tenor y contenido de la primera, cuando el Tribunal de garantías declaró su improcedencia in limine por subsidiaridad, consiguientemente al haberse pronunciado el Tribunal de garantías, correspondería sobrecartar y ratificar el pronunciamiento emitido.
La accionante solicita tutela de sus derechos, al debido proceso y a la defensa; sin embargo, al haberse dispuesto su acumulación, a una anterior acción con identidad de sujeto, objeto y causa en la que ese Tribunal declaró la improcedencia in limine se acumuló y correspondiendo que la Comisión de Admisión en revisión dilucide si tal declaratoria se enmarca dentro de las previsiones de la Constitución Política del Estado y la Ley del Tribunal Constitucional.
II.1. Aplicación de la Ley 1836 para la liquidación de acciones tutelares ingresadas hasta el 31 de diciembre de 2011
Por mandato de la norma prevista por el art. 20.I (Liquidación de causas) de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2012, el Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, quienes resolverán las acciones tutelares ingresadas al Tribunal Constitucional y a los Tribunales de garantías, hasta el 31 de diciembre de 2011, siendo posesionados los Magistrados Suplentes el 15 de febrero de 2012, a su vez se organizó la Comisión de Admisión de esta Sala, el 27 del mismo mes y año.
En ese entendido, por Acuerdo 007/2012 de 10 de agosto, el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional, dispuso que las causas con resoluciones de rechazo e improcedencia in limine, ingresadas al Tribunal Constitucional hasta el 31 de diciembre de 2011, deben ser resueltas en el marco de la Ley 1836 de 1 de abril de 1998; la presente acción es puesta en conocimiento para su Resolución el 10 de octubre de este año.
II.2. Causales de improcedencia de la acción de amparo constitucional
El art. 94 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), señala que: “Procederá el recurso de Amparo Constitucional contra toda resolución, acto u omisión indebida de autoridad o funcionario, siempre que no hubiere otro medio o recurso para la protección inmediata de los derechos y garantías, así como contra todo acto u omisión indebida de persona o grupo de personas particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos o garantías reconocidos por la Constitución Política del Estado y las leyes”.
Por su parte el art. 96 de la misma ley, establece los casos o supuestos en que no procede la acción de amparo: “El Recurso de Amparo no procederá contra:
1.- Las Resoluciones cuya ejecución estuviere suspendida por efecto de algún medio de defensa o recurso ordinario o extraordinario interpuesto con anterioridad por el recurrente y en cuya virtud pudieran ser revisadas, modificadas, revocadas o anuladas.
2.- Cuando se hubiere interpuesto anteriormente un recurso constitucional con identidad de sujeto, objeto y causa y contra los actos consentidos libre y expresamente o cuando hubieren cesado los efectos del acto reclamado.
3.- Las resoluciones judiciales que por cualquier otro recurso puedan ser modificadas o suprimidas aún cuando no se haya hecho uso oportuno de dicho recurso”.
Al respecto, en sentido negativo los arts. 96 y 97 de la LTC, se refieren a las causales de improcedencia de la acción de amparo constitucional, haciendo referencia a los supuestos en los que no es posible interponer, por existir ciertas causas que imposibilitan el desarrollo posterior de la acción; es decir, dichas normas señalan los casos de inactivación de la acción, que determinan que no se pueda incoar la causa, por existir los impedimentos expresados en ambas normas (las negrillas son ilustrativas).
Finalmente, en cuanto a la Resolución expedida por el Tribunal de garantías, consta que, ésta carece de fundamentación alguna, limitándose a disponer la acumulación de ambas acciones de amparo que presentó la ahora demandante sobrecartando y ratificando la primera resolución de improcedencia.
Al respecto, conforme a lo establecido por la ley y la jurisprudencia descrita, el Tribunal de garantías está obligado a determinar si procede o no la acción, y si se presentan alguna causales señaladas en los arts. 96 y 97 de la Ley 1836, declarará la improcedencia in limine de la acción de amparo constitucional, mediante auto debidamente motivado; en cambio, si constata que procede la acción por no presentarse ninguno de los supuestos de improcedencia reglada por los citados artículos, tendrá que abocarse al análisis de los requisitos de admisibilidad.
II.3. Naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional
El art. 129.I de la CPE, señala que: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados” (las negrillas nos pertenecen). De esta previsión constitucional, se desprende que la acción de amparo, se constituye en un instrumento subsidiario y supletorio en la protección de los derechos fundamentales, porque no es posible utilizarlo si es que previamente no se agotaron las vías ordinarias de defensa y porque viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria.
Asimismo, en la SC 1712/2011-R de 7 de noviembre, que a su vez cita a la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, desarrollando el principio de subsidiariedad, se señaló: “…se extraen las siguientes reglas y subreglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuando: 1) Las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) Cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación; y, b) Cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y, 2) Las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) Cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados; y, b) Cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución”.
II.4. Sobre la identidad de sujeto objeto y causa
Con relación a la presentación de acciones similares que versan sobre la misma causa, con la intervención de los mismos sujetos se aplica la causa de independencia prevista en el art. 96.2 de la LTC, que se refiere a la identidad de sujeto, objeto y causa.
Ahora bien, ante la presentación de una acción de amparo constitucional, que sea rechazada o declarada improcedente por el Tribunal de garantías, el accionante si así considera conveniente a su intereses, presentará una nueva acción de amparo constitucional, toda vez que en la primera acción no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada..
En ese sentido se ha dictado el AC 0266/2011-RCA de 9 de septiembre, señalando que en caso de rechazarse o declararse improcedente, la acción dedefensa, la jurisdicción constitucional no ingresa al análisis de fondo de la problemática formulada; por tanto, una vez subsanadas las observaciones u omisiones declaradas por el juez o tribunal de garantías, el interesado puede interponer nuevamente una acción; en consecuencia, no existe la posibilidad de fundamentar la existencia de identidad, de objeto y causa respecto a la nueva demanda tutelar, para los efectos previstos por el art. 96.2 de LTC.
II.5. Análisis del caso concreto
De los antecedentes aparejados al expediente y de los argumentos expuestos en el memorial de acción de amparo constitucional, se evidencia que la accionante presentó una primera acción extraordinaria el 21 de octubre de 2011, que fue de conocimiento de la Sala Social y Administrativa Segunda de la Corte Superior de Distrito Judicial -ahora- Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, emitiendo la Resolución 052/2011 de 24 de octubre (fs. 234 y vta.), declarando improcedente in limine la acción de amparo constitucional, por no cumplir con las reglas de subsidiaridad, al existir otros medios para la protección de los derechos fundamentales invocados, notificándose a la accionante el 26 de igual mes y año, no cursando impugnación alguna.
Posteriormente el 9 de diciembre de ese año, la accionante presentó una segunda acción de amparo, con los mismos fundamentos, sin haber superado las observaciones de la primera acción; por lo que, el Tribunal de garantías emitió la Resolución 059/2011, de 13 de diciembre (fs. 467), haciendo referencia a la existencia de identidad, sujeto, objeto y causa; y que el Tribunal de garantías ya se habría pronunciado mediante Resolución 052/2011 de 24 de octubre, declarando la improcedencia in limine de la acción por no cumplir con el principio de subsidiaridad, disponiendo su acumulación a la primera acción y ratificándose en la primera resolución.
Sin embargo este razonamiento es incorrecto; por cuanto, el Tribunal de garantías ante la interposición de una segunda acción amparo constitucional, debió resolver ésta como una causa nueva, siempre que en el caso anterior no se haya ingresado al análisis de fondo de la problemática planteada como en el presente caso, abocándose a verificar las causales de improcedencia y los requisitos de admisibilidad.
Al respecto, el AC 0013/2011-RCA de 24 de enero, reiterando lo señalado por la SC 0814/2006-R de 21 de agosto, estableció que: “Se deja constancia, que el recurrente tiene la facultad -si así lo viere conveniente- de intentar un nuevo recurso, esta vez, cumpliendo con su deber procesal de observar todas las exigencias de procedencia y admisibilidad del recurso de amparo constitucional desarrollados por la Constitución Política del Estado, la Ley del Tribunal Constitucional y la propia jurisprudencia constitucional, procesal en este caso, y que por ende, son de orden público y cumplimiento obligatorio; dado que al no haberse ingresado al fondo de la problemática planteada queda abierta esta posibilidad” (las negrillas son nuestras); por su parte el AC 0107/2006-RCA de 7 de abril, determinó que: “…el recurrente, en los casos en que su demanda sea rechazada, podrá interponer un nuevo recurso cumpliendo todas las exigencias legales; y en caso de que el recurso sea declarado improcedente, advertido de la errónea interposición del mismo, podrá desistir de su pretensión, o plantear nuevo recurso cuando considere que concurren los requisitos de procedencia; empero, si considera que el Juez o Tribunal de amparo, ha efectuado una errónea aplicación de la norma procesal, y rechazado o declarado improcedente su recurso en forma indebida, no obstante haber sido planteado cumpliendo todos los presupuestos legales; el recurrente tiene la potestad de impugnar dicha Resolución por escrito y de manera fundamentada, -precisando en qué consistió el error del Tribunal de amparo y las circunstancias por las que debió ser admitido-; dentro del plazo razonable de tres días hábiles computables a partir del día siguiente de su notificación con la Resolución respectiva; a la conclusión de dicho plazo precluirá este derecho, toda vez que la jurisdicción constitucional no puede estar de manera indefinida a la voluntad del recurrente, lo cual implica que debe desempeñar un rol activo y no negligente en la tramitación de esta acción tutelar; y en el caso de estar conforme con el fallo del Juez o Tribunal de amparo, no impugnará la decisión, con lo cual quedará demostrada su aceptación y se procederá al archivo de obrados.
Se deja constancia que en caso de intentarse un nuevo recurso, no podrá argüirse la causal de improcedencia por identidad de sujeto, objeto y causa; dado que el anterior recurso no fue admitido, por ende, no se ingresó al fondo de la causa, única circunstancia que hace aplicable dicha casual de inactivación” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen); por lo expuesto, se concluye que el Tribunal de garantías, debió observar y verificar la admisibilidad o rechazo de la acción, emitiendo una resolución acción y no así acumular esta como si fueran casos análogos.
En cuanto se refiere a los requisitos de admisibilidad los accionantes cumplieron lo establecido por el art. 97 de LTC, exponiendo los hechos que sirven de fundamento de la acción; precisan los derechos o garantías constitucionales; acompañan la prueba pertinente a la demanda y fijan con precisión el amparo que se solicita; si bien, cumple con el precepto constitucional se advierte que la parte recurrente no consideró que el recurso de amparo constitucional es de naturaleza subsidiaria, por lo que no forma parte de recursos o medios de impugnación ordinarios previstos por Ley, determinado por el art. 129 de la CPE, y la amplia línea jurisprudencial como la SC 0484/2010-R de 5 de julio, entre otras que establece que: “la acción de amparo constitucional, no puede ser utilizada como mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, pues ello desnaturalizaría su esencia, así se ha establecido en la SC 0374/2002-R de 2 de abril, que determina: '…la subsidiariedad del amparo constitucional debe ser entendida como el agotamiento de todas las instancias dentro el proceso o vía legal, sea administrativa o judicial, donde se acusa la vulneración, dado que, donde se deben reparar los derechos fundamentales lesionados es en el mismo proceso, o en la instancia donde han sido conculcados, y cuando esto no ocurre queda abierta la protección que brinda el Amparo Constitucional'”, en el caso concreto, la accionante no acreditó haber agotado las vías ordinarias de reclamo previstas por ley, limitándose solo a la vía administrativa, no acudiendo a la jurisdiccional, como el coactivo fiscal. Respecto a los informes de auditoría y dictamen del Contralor General de la República, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional el AC 0018/2010-RCA de 26 de abril ha señalando que: “…los informes de auditoría son la base para la determinación de los indicios de responsabilidad, civil, penal, administrativa y ejecutiva y que dan lugar a la emisión del dictamen de responsabilidad administrativa, ejecutiva o civil, los que a su vez darán inicio a los diversos procesos administrativo, civil y ejecutivo, según sea el caso. La normativa legal, también establece que, el dictamen del Contralor General de la República y los informes y documentos que lo sustentan, constituyen prueba preconstituida para la acción administrativa, ejecutiva y civil a que hubiere lugar (art. 43 inc. a) de la LACG), prueba de ello es que, según prevé el art. 17 del DS 23318-A, Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, si en la evaluación de los informes de auditoría interna o externa se advirtieran contravenciones al ordenamiento jurídico administrativo por parte de los servidores o ex servidores públicos, el Contralor General de la República podrá emitir dictamen de responsabilidad administrativa, dictamen que será remitido a conocimiento del ejecutivo superior de la entidad respectiva, para que se inicie el proceso interno en sus dos etapas sumarial y de impugnación. Del mismo modo, de conformidad con el art. 51 del DS 23318-A, referido a la responsabilidad civil, el dictamen de responsabilidad civil tiene el valor de prueba preconstituida y contendrá la relación de los hechos, actos u omisiones que supuestamente causaron daño económico al Estado, fundamentación legal, cuantificación del posible daño e identificación del presunto o presuntos responsables(…)”
'Ahora bien, conviene precisar que el resultado final de una auditoria gubernamental es un dictamen, el cual puede encontrar indicios de responsabilidad de distinta naturaleza, así sea civil, penal o administrativa; empero, la determinación de la existencia o no de la responsabilidad corresponde al órgano correspondiente, así en caso de que se identifique responsabilidad penal, corresponderá a las autoridades jurisdiccionales determinarla por medio de un proceso penal; de igual forma, cuando se identifiquen indicios de responsabilidad civil, corresponde a un proceso coactivo fiscal su determinación, siendo el dictamen de responsabilidad civil emitido por el Contralor General de la República sólo una prueba susceptible de ser desvirtuada'.
'En este entendimiento, si bien resulta evidente que los informes de auditoría son opiniones técnico-jurídicas que no constituyen normas ni verdades jurídicas inamovibles, por lo que, sometidas al proceso coactivo fiscal o al proceso penal, administrativo o ejecutivo, admiten prueba en contrario y que el dictamen de responsabilidad constituye una opinión que no juzga ni condena a nadie, sino que tiene la finalidad de que la entidad inicie la acción legal que corresponda en la que los presuntos involucrados podrán hacer valer sus excepciones o descargos (…)' (SC 0021/2007 de 10 de mayo) (el subrayado es nuestros). De los antecedentes cursante en el expediente se tiene que la accionante presentó la acción de amparo constitucional a la emisión del dictamen de responsabilidad, sin acudir a la vía legal para hacer valer sus derechos constitucionales; por lo que, previamente debe agotar la vía coactiva fiscal, es así que la presente acción no cumple con el art. 94 de la LTC, al existir otro medio idóneo para hacer valer sus derechos.
Por lo expuesto, el Tribunal de garantías, al disponer la acumulación de la acción, no actuó correctamente, al no haberse pronunciado en relación al memorial de acción de amparo constitucional presentado el 9 de diciembre 2011.
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La Comisión de Admisión de la Sala Liquidadora Transitoria del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confiere el art. 20.I y II de la Ley de Transición para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional, con los fundamentos expuestos, en revisión, resuelve:
1º DECLARAR improcedente la acción de amparo con los argumentos expuestos en el presente Auto Constitucional.
2º Se llama la atención al Tribunal de garantías, por la inobservancia de la línea jurisprudencial en cuanto se refiere a una debida motivación en su resolución.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
COMISIÓN DE ADMISIÓN
Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez
MAGISTRADO RESPONSABLE
Fdo. Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi
MAGISTRADA
Fdo. Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco
MAGISTRADA
I. ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN
I.1. Síntesis de los hechos que la motivan
I.2. Derechos supuestamente vulnerados
I.3. Petitorio
I.4. Resolución del Tribunal de garantías
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA RESOLUCIÓN
POR TANTO