AUTO CONSTITUCIONAL 0432/2014-CA
Fecha: 18-Nov-2014
Sucre, 18 de noviembre de 2014
Materia: Recurso directo de nulidad
Departamento: La Paz
El recurso directo de nulidad interpuesto por Centa Lothy Rek López, Lenny Teresa Zaconeta Cárdenas, Germán Antelo Vaca y Diana Patricia Paputsakis Burgos, Senadores y Diputada Nacional, respectivamente, de la Asamblea Legislativa Plurinacional contra Álvaro Marcelo García Linera, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la nulidad del acto legislativo de promulgación de la “Ley Transitoria Electoral Elecciones Subnacionales 2015”.
I. ANTECEDENTES DEL RECURSO
I.1. Síntesis de la demanda
Por memorial presentado el 17 de noviembre de 2014, cursante de fs. 10 a 16 vta., los recurrentes señalan que, con el régimen de la actual Norma Suprema, el Estado Plurinacional de Bolivia se consolidó en un Estado con niveles autónomos y autogobierno; por lo que, el marco constitucional y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibañez”, consolidan cuatro tipos de autonomías a saber: la departamental, municipal, regional y la indígena originario campesina, con atribuciones para ejercer las facultades legislativas, reglamentarias y ejecutivas; sin embargo, debido a la coyuntura política, el proceso autonómico se encuentra en una encrucijada y está sujeta a constantes vulneraciones.
El art. 297 de la Constitución Política del Estado (CPE), define cuatro competencias, entre ellas se distinguen las privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas, teniendo como común denominador las facultades legislativas, reglamentarias y de ejecución.
Es de conocimiento que la Presidenta del Tribunal Supremo Electoral, anunció públicamente la presentación de una ley corta ante la Asamblea Legislativa Plurinacional, destinada a regular los próximos comicios departamentales; posteriormente, Álvaro Marcelo García Linera, Presidente a.i. del Estado, promulgó dicha norma.
La disposición de referencia merece una observación de fondo; puesto que, la Asamblea Legislativa Plurinacional usurpó funciones de los Órganos Legislativos Departamentales; es decir, una norma de esa naturaleza debió ser emitida por los Órganos Legislativos de cada Departamento, ya que según la Constitución Política del Estado, el régimen electoral departamental debe ser regulado en el marco de las competencias compartidas; así, si bien es cierto que existe una norma básica (Ley del Régimen Electoral), la legislación de desarrollo “…en cuanto a LA CONFORMACIÓN DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DEPARTAMENTALES deberá ser emitido por las ASAMBLEAS LEGISLATIVAS DEPARTAMENTALES” (sic), tal cual establecen los arts. 299.I de la CPE; y, 31 y 66 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD).
Al haberse aprobado la “Ley Corta” por la Asamblea Legislativa Plurinacional que norma el tema electoral, “…SE VULNERÓ LAS COMPETENCIAS COMPARTIDAS…” (sic) y, por lo mismo, se usurpó funciones que no competen al nivel central del Estado, ya que el Órgano Legislativo del nivel central del Estado, no está facultado para tratar temas que son de competencia de las entidades territoriales autónomas, de ahí que el presente recurso tiene base en el art. 122 de la Ley Fundamental.
En la norma cuestionada se hace alusión a los criterios de la Ley del Régimen Electoral Transitorio ―Ley 4021 de 14 de abril de 2009―, cuando la misma ya se encuentra abrogada y, por lo tanto, las previsiones contenidas en ella, por la misma naturaleza de transitoriedad, cumplieron su cometido y no puede contener prescripciones genéricas, sino que, cumplido su objetivo, cesa su aplicabilidad.
I.2. Argumentos jurídicos del recurso
El recurso directo de nulidad previsto en el art. 122 de la CPE, es el instrumento de control competencial destinado a limitar el uso arbitrario del poder público; así, los arts. 143 y ss. del Código Procesal Constitucional (CPCo), desarrollan el precepto constitucional referido. Al respecto, la jurisprudencia constitucional comprendió al presente recurso como instrumento cuyo objeto es declarar la nulidad de los actos invasivos y usurpadores de las competencias delimitadas por la Constitución Política del Estado y las leyes; asimismo, mediante jurisprudencia se definió que el control competencial a través del presente mecanismo constitucional procede cuando no existe otra vía para oponerse a una actuación incompetente.
En el caso particular, la única vía expedita para impugnar los actos incompetentes es el recurso director de nulidad principalmente por dos razones a saber: primero, la competencia de ejercer una función que no le compete, lo que equivale a ejercer una función sin tener el respectivo título o causa legítima para tal efecto; es decir, el Presidente a.i. del Estado Plurinacional de Bolivia, ejerció ilegítimamente una competencia que estaba reconocida a la Asamblea Legislativa Departamental y sus autoridades ejecutivas; y, segundo, se ejerció una competencia que no está asignada por el ordenamiento jurídico nacional.
I.3. Petitorio
Los recurrentes solicitan declarar fundado el recurso, determinando la nulidad del acto recurrido.
II. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS DE ADMISIÓN
II.1. Marco normativo constitucional y legal del recurso directo de nulidad
A los fines de establecer el desarrollo normativo que rige el recurso directo de nulidad, se debe partir de la premisa contenida en el art. 122 de la CPE, cuyo texto dispone que: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley”.
Dentro del marco constitucional referido, el art. 143 del CPCo, señala que: “El Recurso Directo de Nulidad tiene por objeto declarar la nulidad de los actos de Órganos o autoridades públicas que usurpen funciones que no les competen, así como ejercer jurisdicción o potestad que no emane de la Ley”.
Entonces, en el art. 144 del mismo Código, el Legislador estableció la comprensión del “acto”, susceptible de someter a control competencial, bajo el siguiente texto: “(ACTO). Se entenderá por acto, toda declaración, disposición o decisión, con alcance general o particular, de autoridad u Órgano Público, emitida en violación de la Constitución Política del Estado o las leyes”.
El art. 145 del mismo cuerpo legal, disciplina la legitimación activa para promover el recurso directo de nulidad, en los siguientes términos: “(LEGITIMACIÓN ACTIVA). Tienen legitimación activa para interponer Recurso Directo de Nulidad:
1. Toda persona natural o jurídica.
2. El Defensor del Pueblo”
Asimismo, el art. 146 del referido Código, establece las causales de improcedencia del recurso directo de nulidad, precisando que: “No procede el Recurso Directo de Nulidad contra:
1. Supuestas infracciones al debido proceso.
2. Las resoluciones dictadas por las autoridades judiciales, excepto cuando hubieran sido dictadas después de haber cesado o suspendidas en el ejercicio de sus funciones a causa de un proceso administrativo disciplinario en su contra. Esta última previsión es aplicable a las demás autoridades”.
Finalmente, en el marco del desarrollo normativo legal que rige el recurso directo de nulidad, es necesario hacer hincapié a los requisitos que deben ser observados por los recurrentes, a efectos de decidir sobre la admisibilidad o rechazo de las acciones y recursos de carácter constitucional. A cuyo mérito, corresponde asumir el contenido del art. 24 del CPCo, cuyo tenor literal, expresa lo siguiente:
“(REQUISITOS).
I. Las Acciones de Inconstitucionalidad, conflictos de competencias y atribuciones, consultas y recursos deberán contener:
1. Nombre, apellido y generales de ley de quien interpone la acción, demanda, consulta o recurso, o de su representante legal, acompañando en este último caso la documentación que acredite su personería. Además deberá indicarse la dirección de un correo electrónico u otro medio alternativo de comunicación inmediata.
2. Nombre y domicilio contra quien se dirige la acción o recurso, cuando así corresponda.
3. Exposición de los hechos, cuando corresponda.
4. En las acciones de inconstitucionalidad, la identificación de la disposición legal y las normas impugnadas, así como las normas constitucionales que se consideren infringidas, formulando con claridad los motivos por los que la norma impugnada es contraria a la Constitución Política del Estado.
5. Solicitud, en su caso, de medidas cautelares.
6. Petitorio.
II. Las acciones de inconstitucionalidad, conflictos de competencias y atribuciones, consultas y recursos, requerirán el patrocinio de abogada o abogado”.
II.2. El fundamento jurídico constitucional como requisito de admisión del recurso directo de nulidad
En virtud a los requisitos de admisibilidad de las acciones y recursos de carácter constitucional establecidos en las normas citadas en acápites anteriores, es imperioso resaltar la exigencia del desarrollo de los “fundamentos jurídico constitucionales”, como elemento condicionante para decidir sobre la admisión o rechazo de una acción o recurso. En ese sentido, de la previsión legal contenida en el art. 27.II inc. c) del CPCo, es factible comprender que el Legislador estableció la sanción de rechazo cuando el planteamiento de las acciones o recursos no cumplen con la exigencia ya referida; es decir, quien pretende aperturar la jurisdicción constitucional, tiene la obligación indeclinable de cumplir con una clara exposición de razones y motivos que justifiquen la emisión de una decisión o pronunciamiento por este Tribunal Constitucional Plurinacional.
El requisito de establecer el fundamento jurídico-constitucional, implica que el accionante o recurrente demuestre fundadamente la importancia de su pretensión; para ello, se deben explicar con claridad las razones fácticas y jurídicas que permitan a esta jurisdicción adquirir el pleno convencimiento sobre la necesidad de emitir un pronunciamiento sobre un determinado asunto; asimismo, lo “jurídico constitucional” implica que la problemática planteada que tenga que ser dilucidada en el Tribunal Constitucional Plurinacional, tenga incidencia o vinculación con el espíritu o contenido de la Ley Fundamental y, tratándose del recurso directo de nulidad, las alegaciones estén centradas sobre actos invasivos en el ejercicio de las facultades, competencias y jurisdicción que ya fueron definidas por el Constituyente y Legislador, lo contrario constituye una problemática ajena a esta jurisdicción y, por lo mismo carece de relevancia constitucional.
En lo concerniente al recurso directo de nulidad, la necesidad de desarrollar el fundamento jurídico constitucional estriba principalmente en que el recurrente demuestre a la jurisdicción constitucional la existencia de uno de los supuestos que a continuación se detallan: la presencia real de un acto específico y concreto, entendido conforme a lo preceptuado por el art. 144 del CPCo, que sea emergente de una persona u Órgano público en franca usurpación de funciones que no le competen; el ejercicio de una jurisdicción o potestad que no emane del imperio de la Constitución Política del Estado y las leyes; y, finalmente, la evidencia de la existencia de actos impartidos por personas o autoridades que tuvieron la facultad de ejercer jurisdicción, competencia o potestad, pero que al momento de materializar el acto o resolución ya cesaron en sus funciones.
La explicitación y acreditación de uno de los supuestos antes mencionados que sean trasuntados en un “acto”, constituye materia de análisis y consideración del recurso directo de nulidad, y por ello, configuran condiciones de admisibilidad del mismo. Entonces, el recurrente tiene la obligación de identificar cualquier acto siempre que sea abstraído en uno de los supuestos antes referidos a efectos de activar el presente recurso; sin embargo, la exigencia anterior también será entendida como incumplida cuando el recurrente, en lugar de identificar un acto concreto, abunde en alegaciones imprecisas y genéricas que impidan este Tribunal Constitucional Plurinacional a adquirir convencimiento y certeza respecto a la importancia y necesidad de emitir un fallo de fondo, sobre una situación o acto claramente identificado y que se pretende se declare su expresa nulidad.
Por lo expuesto y en virtud a lo establecido por los arts. 26 y 27 del CPCo, a los fines de decidir sobre la admisibilidad del recurso directo de nulidad, esta jurisdicción, a través de su Comisión de Admisión, debe cumplir con la labor de examinar cuidadosa y exhaustivamente la concurrencia de los requisitos de admisibilidad para que el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional, compulse adecuadamente los antecedentes y emita el respectivo fallo ingresando a fondo.
II.3. El recurso directo de nulidad no es el mecanismo para impugnar decisiones o actos de carácter general y normativo
El recurso directo de nulidad, es una acción constitucional que tiene por objeto efectuar el control competencial sobre todo acto o resolución ejecutada por personas o autoridad que por mandato constitucional o legal ejercen jurisdicción y competencia. En ése sentido, mediante el presente recurso se pretende resguardar las delimitaciones jurisdiccionales y competenciales, evitando la materialización de actos invasivos y usurpadores de las competencias y jurisdicciones ya definidas por la Constitución Política del Estado, y las leyes, a través de la declaratoria expresa de nulidad, de ahí que se entiende este recurso como un mecanismo constitucional de carácter reparador.
Dada la naturaleza del recurso directo de nulidad, la abundante jurisprudencia constitucional, en el marco de la exigencia de cumplir con la fundamentación jurídico constitucional, estableció que el presente recurso no es el mecanismo idóneo para impugnar resoluciones o disposiciones de carácter normativo, habida cuenta que, para dicho fin existen otros instrumentos constitucionales de carácter procesal como el control normativo de constitucionalidad; así, la jurisprudencia constitucional contenida en el AC 0107/2012-CA de 27 de febrero, sostuvo lo siguiente: “Sobre la inexistencia de fundamento jurídico constitucional la Comisión de Admisión en su profusa jurisprudencia mediante AACC 0045/2010-CA, 0046/2010-CA, 0056/2010-CA, 0057/2010-CA, 0253/2010-CA, 0256/2010-CA y 0556/2010-CA, haciendo una distinción respecto a la naturaleza jurídica entre el control de constitucionalidad normativo, el de respeto y vigencia de los derechos fundamentales y el competencial, último ámbito en el que se encuentra el recurso directo de nulidad señaló que la demanda se torna manifiestamente infundada y carente de fundamento jurídico que amerite una decisión en el fondo y por ende, es inadmisible cuando el objeto del recurso directo de nulidad es la anulación de un Decreto Supremo pronunciado por el 'Poder Ejecutivo', al ser una disposición de carácter general, teniendo las partes las ahora acciones concreta y abstracta de inconstitucionalidad.
Así, el 0045/2010-CA de 5 de abril, señaló que: '…el objeto del presente recurso directo de nulidad, es la anulación del Art. art. 5 del DS 29339 de 14 de noviembre de 2007, pronunciado por el Poder Ejecutivo, disposición que es de carácter general, por tanto, en virtud a su naturaleza, las partes no pueden activar el control competencial de constitucionalidad a través del recurso directo de nulidad, toda vez que para normas generales, la ingeniería constitucional vigente en el momento de la interposición de este recurso, diseñó el control normativo de constitucionalidad a través ya sea del recurso directo de inconstitucionalidad o en su caso, mediante el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad” (las negrillas nos corresponden).
Pues bien, no obstante que la citada jurisprudencia tiene como supuesto fáctico la pretensión de anular normas contenidas en un Decreto Supremo a través del presente recurso, el mismo razonamiento también es expansible y aplicable respecto a toda disposición que tenga naturaleza normativa y sea de carácter general; es decir, en virtud al entendimiento anterior, el recurso directo de nulidad no es el mecanismo idóneo para pretender la anulación e impugnación de leyes o decretos, que por su naturaleza tengan carácter estrictamente normativo.
II.4. Análisis del caso concreto
De la compulsa de los antecedentes cursantes en el legajo procesal, se concluyen lo siguiente:
Los recurrentes sostienen que bajo el régimen de la Constitución Política del Estado, el Estado Plurinacional de Bolivia se constituye en un Estado descentralizado y con autonomías, lo que significa que las entidades territoriales autónomas, tienen facultades legislativas, reglamentarias y ejecutivas; asimismo, en virtud al art. 297 de la CPE, se establecen las competencias privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas; así, en sujeción al precepto constitucional contenido en el art. 299.I.1 de la Norma Suprema, el régimen electoral departamental y municipal se encuentra definido como una competencia compartida, lo que implica que en estos casos, el nivel central del Estado tiene la atribución de establecer una norma básica y, en base a la misma, las entidades territoriales autónomas tienen la facultad para establecer las normas de desarrollo, su reglamentación y su ejecución.
Dentro de ese marco de consideraciones, entienden los recurrentes que el régimen electoral departamental y municipal debió ser abordado por los Órganos Legislativos Departamentales y no por el Órgano Legislativo del nivel central del Estado; sin embargo, usurpando funciones que son de competencia de las entidades territoriales autónomas, la Asamblea Legislativa Plurinacional sometió a tratamiento la “Ley Transitoria Electoral para las Elecciones Subnacionales 2015”, y posteriormente, el Presidente a.i. del Estado Plurinacional de Bolivia, promulgó la referida norma.
Establecidos así los antecedentes, esta Comisión de Admisión debe limitar su consideración al examen del cumplimiento de los requisitos de admisibilidad del presente recurso; así, conforme al Fundamento Jurídico II.2 del presente Auto Constitucional, el desarrollo o despliegue del fundamento jurídico constitucional constituye requisito de admisibilidad del presente recurso, a cuyo mérito se exige a quienes pretenden acudir a esta jurisdicción dar a conocer de manera clara y precisa las razones fácticas y jurídicas a efectos de aperturar la competencia de esta jurisdicción. Entonces, del análisis del recurso directo de nulidad se advierte que los recurrentes dicen pedir el control competencial sobre dos actos en concreto; el primero, el acto de tratamiento del entonces proyecto de ley; y, segundo, el acto de promulgar la “Ley Transitoria Electoral para las Elecciones Subnacionales 2015”.
Ahora bien, respecto a la petición de control competencial sobre el tratamiento de un proyecto de ley efectuado por la Asamblea Legislativa Plurinacional del Estado, en sus diferentes instancias, cuando éste ―según dicen los recurrentes― correspondía ser abordado por los Órganos Legislativos Departamentales, se tiene que dicha alegación es ciertamente genérica y carente de consistencia; es decir, el tratamiento de un proyecto de ley, en sí mismo no constituye acto concreto, habida cuenta que, el procedimiento legislativo establecido en los arts. 162, 163 y 164 de la CPE, conllevan a la materialización y consumación de distintos “actos” (presentación del proyecto de ley, tratamiento y aprobación de la comisión correspondiente, consideración de la plenaria de la Cámara de origen, aprobación en grande, aprobación en detalle, remisión a la Cámara revisora, aprobación de la Cámara revisora, del que emerge la razón de ser del procedimiento legislativo).
Entonces, de los argumentos explanados en el recurso que se examina, esta jurisdicción no asume convicción del acto que en concreto se pretende someter a control competencial mediante el presente mecanismo constitucional, por no estar debidamente individualizado; en efecto, el recurso planteado es impreciso en cuanto al objeto de someter al control competencial.
No obstante de lo anterior, a efectos de decidir sobre la admisión o rechazo de la problemática que se pretende someter a consideración del Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional, se debe examinar el espíritu del escrito de petición de control competencial, identificando la pretensión de los recurrentes a partir de un estudio sistemático y teleológico del recurso directo de nulidad planteado por Centa Lothy Rek López, Lenny Teresa Zaconeta Cárdenas, Germán Antelo Vaca y Diana Patricia Paputsakis Burgos, Senadores y Diputada, respectivamente, de la Asamblea Legislativa Plurinacional; así, efectuado el examen de dicho recurso, pese a que los recurrentes insistan en conseguir el control competencial sobre actos aislados al espíritu de la “Ley Transitoria Electoral para las Elecciones Subnacionales 2015”; en esencia, pretenden someter a control competencial la mencionada Ley, no otra cosa significan las alegaciones imbuidas en resaltar las competencias del nivel central Estado y de las entidades territoriales autónomas, incidiendo en que el régimen de las elecciones departamentales y municipales, constituye competencia compartida y, por cuya razón, debió ser tratado por los Órganos Legislativos Departamentales; así, partiendo de dichas expresiones y argumentos se puede concluir que, en el fondo consideran como acto invasivo de la competencia compartida al contenido de la norma legal destinada a regular las elecciones subnacionales, más no así al hecho de someter a tratamiento el proyecto de ley y, la consiguiente promulgación.
En virtud a la amplia jurisprudencia desarrollada por esta jurisdicción y principalmente en función a la naturaleza jurídica del recurso directo de nulidad, el presente mecanismo constitucional no es un instrumento idóneo para impugnar leyes de alcance general, ya que para dicho propósito se tienen previstas otras vías de carácter procesal; por lo tanto, como se dijo anteriormente, los recurrentes pretenden la paralización de la norma ya referida; sin embargo, admitir la demanda centrada en dichas pretensiones implicaría desnaturalizar la esencia del presente recurso, por consentir la impugnación de normas legales de alcance general a través del presente mecanismo constitucional.
De los razonamientos precedentemente expuestos, se desprenden dos conclusiones; primero, que los recurrentes incumplieron con la exigencia de la exposición de fundamentos jurídico constitucionales, relativos a la identificación del acto en concreto del cual que se pretende su declaratoria de nulidad expresa; y, segundo, de la revisión exhaustiva del recurso se advierte la intención de impugnar el contenido de una norma legal de alcance general, razones que son suficientes para disponer la inadmisión del recurso directo de nulidad; siendo esa la línea jurisprudencial ya establecida con anterioridad por este Tribunal, como el caso del citado AC 0010/2012-CA de 13 de febrero, que a su vez se basa en precedentes procesales aplicables al caso de autos.
Asimismo, siguiendo el razonamiento contenido en el AC 0005/2002-CA de 9 de enero, que fue reiterado en la SCP 1182/2014 de 10 de junio, pese a que el Código Procesal Constitucional no establece como causal de inadmisibilidad del recurso directo de nulidad, que el recurrente deba demostrar el agravio sufrido como consecuencia de la materialización del acto impugnado; el Auto Constitucional de referencia sostuvo lo siguiente: “…se evidencia que en el presente caso, sin precisión ni claridad, han impugnado actos que no tienen el carácter decisorio, en consecuencia, no puede proceder el presente recurso, por cuanto los actos cuestionados no resuelven el fondo del asunto ni causan agravio alguno a los recurrentes…” (las negrillas fueron agregadas).
Entonces, la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional, en aplicación de la jurisprudencia constitucional precedentemente glosada, también se encuentra facultado para examinar y constatar si los actos impugnados mediante el presente recurso causan agravio y si esa condición fue demostrada por los recurrentes.
En efecto, conforme a las consideraciones precedentemente referidas, en el caso que se examina, los Senadores y Diputada Nacional recurrentes, no demostraron en qué medida el acto de someter a tratamiento y la consiguiente promulgación de la Ley Transitoria Electoral para la Elecciones Subnacionales 2015, les provocan perjuicio o agravio.
Por lo tanto, en mérito a las consideraciones precedentemente desarrolladas, corresponde a esta Comisión de Admisión, rechazar el presente recurso directo de nulidad.
POR TANTO
La Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud a lo establecido por el art. 27.II inc. c) del Código Procesal Constitucional, resuelve: RECHAZAR el recurso directo de nulidad interpuesto por Centa Lothy Rek López, Lenny Teresa Zaconeta Cárdenas, Germán Antelo Vaca y Diana Patricia Paputsakis Burgos, Senadores y Diputada Nacional, respectivamente, de la Asamblea Legislativa Plurinacional.
Al otrosí 1.- Por acompañada.
Al otrosí 2.- Constitúyase como domicilio procesal la Oficina de Notificaciones del Tribunal Constitucional Plurinacional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
COMISIÓN DE ADMISIÓN
Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
MAGISTRADO PRESIDENTE
Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey
MAGISTRADO
Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado
MAGISTRADO
AUTO CONSTITUCIONAL 0432/2014-CA
Expediente: 09178-2014-19-RDN