SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 1067/2014

Al respecto la SCP 1911/2013 de 29 de octubre, determina: "Establecida la naturaleza jurídica de la Ley de Presupuesto General del Estado, corresponde referirnos a su contenido, el cual necesariamente tendrá que estar vinculado con su objeto. Inicialmente corresponde hacer referencia a dos principios presupuestarios; el de unidad de materia, que la SCP 2056/2012 de 16 de octubre, en una acción de inconstitucionalidad abstracta donde se demandó el control de constitucionalidad de la Disposición Adicional Séptima de la Ley 211 de 23 de diciembre de 2011, Ley de Presupuesto General del Estado- Gestión 2012, respecto del proceso de consulta a los pueblos indígenas, declaró su inconstitucionalidad, razonando en el siguiente sentido: "En el caso presente, la Ley 211 de Presupuesto General del Estado para la Gestión 2012, en su disposición adicional Séptima regula, el proceso de consulta en materia hidrocarburífera, materia que es distinta a su naturaleza, de donde se advierte que al haber regulado materia distinta a su objeto, vulnera también el principio de unidad de materia que rige para dicha ley; en consecuencia, al no ser materia propia de una ley del Presupuesto, la consulta en materia hidrocaburífera, regulada en la Disposición Adicional Séptima, el proceso de consulta en materia hidrocarburífera, corresponde expulsarlo de la ley General del Presupuesto de la gestión 2012". Para llegar a esa conclusión, la citada Sentencia Constitucional Plurinacional, recogió los pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre el citado principio y señaló: "Al respecto la Sentencia de la Corte Constitucional Colombiana C-006/12 de 18 de enero, ha expresado lo siguiente: "La Corte Constitucional ha reconocido que "la ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido normativo." En tal sentido, ha precisado que en virtud del principio de unidad de materia, el alcance normativo de la disposiciones generales de una ley de presupuesto "debe circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia.

La jurisprudencia ha considerado que son ajenas a una ley de presupuesto normas que no guardan ningún tipo de relación con su objeto. Así, por ejemplo se ha señalado que el legislador viola el principio de unidad de materia: (i) cuando introduce una norma que rebasa los límites temporales, al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente, incluso si está relacionada con la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de 1994; C-177 de 2002); (ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003); (iii) cuando prorroga la vigencia de normas "cuya naturaleza es extraña a la ley anual de presupuesto", incluidas en una ley autónoma e independiente, que ya habían sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006); (iv) cuando se fijan derechos y garantías de carácter sustantivo con vocación de permanencia -por ejemplo, en el ámbito de la seguridad social- mediante normas que no son presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a asegurar o facilitar la ejecución del presupuesto nacional (C-039 de 1994, C-668 de 2006); (v) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004)".

Entonces, queda claro que en función al principio de unidad de materia, una ley de presupuesto debe circunscribirse a su objeto y no excederse al fin que persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísimamente su materia propia. Cuyo razonamiento se empleó en la SCP 2056/2012, donde ciertamente la Ley de Presupuesto General del Estado- Gestión 2012, extralimitó su objeto al pretender regular, una materia totalmente distinta como es el proceso de consulta en materia hidrocarburifera a los pueblos indígenas que no tiene ninguna relación o vinculación con el contenido propio de la Ley del Presupuesto General del Estado´.

'…el contenido de una ley de presupuesto está compuesto por una parte necesaria e indisponible, relativa al objeto principal vinculado con la actividad financiera del sector público o del Estado. Según la configuración constitucional respecto de la estructura y organización económica del Estado -Libro Cuarto-, se tiene que la política fiscal es un componente más de la política económica del Estado, y conforme se desprende de lo dispuesto por los arts. 321 al 323, el presupuesto general del Estado también forma parte de la política fiscal. Así se evidencia de lo prescrito por el art. 321 de la CPE, que establece: 'I. La administración económica y financiera del Estado y de todas las entidades públicas se rige por su presupuesto. II. La determinación del gasto y de la inversión pública tendrá lugar por medio de mecanismos de participación ciudadana y de planificación técnica y ejecutiva estatal. Las asignaciones atenderán especialmente a la educación, la salud, la alimentación, la vivienda y el desarrollo productivo. III. El Órgano Ejecutivo presentará a la Asamblea Legislativa Plurinacional, al menos dos meses antes de la finalización de cada año fiscal, el proyecto de ley del Presupuesto General para la siguiente gestión anual, que incluirá a todas las entidades del sector público'; de esos preceptos, resulta que el contenido de la citada Ley comprende, la administración económica, la administración financiera, la determinación del gasto, la determinación de la inversión pública, pero además, según se extrae del art. 322 del mismo texto, forman parte del contenido de la indicada Ley, la previsión de la deuda pública; y, finalmente la política fiscal tributaria regulada por el art. 323 de la Norma Suprema, que hace a la política fiscal del Estado a desarrollarse durante el periodo fiscal para el cual se aprueba la Ley del Presupuesto General del Estado…'.

'Definido el contenido u objeto de la Ley del Presupuesto General del Estado, corresponde referirnos a otro de los principios presupuestarios, el de anualidad, al cual se refiere Fernando Pérez Royo, de la siguiente forma: "Pertenece igualmente a la esencia del régimen presupuestario el que la aprobación debe seguir un ritmo temporal determinado, que suele ser anual. Así lo establece de manera expresa la CE, que dice <Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual…> (art. 134.2). Es lo que se corresponde con la tradición constitucional de nuestro país y con la práctica general en Derecho comparado…'. Nuestro texto constitucional, al establecer en art. 321.III, que: 'El Órgano Ejecutivo presentará a la Asamblea Legislativa Plurinacional, al menos dos meses antes de la finalización de cada año fiscal, el proyecto de ley del Presupuesto General para la siguiente gestión anual, que incluirá a todas las entidades del sector público'; y, el art. 172.11, como atribución de la o del Presidente del Estado: "Presentar a la Asamblea Legislativa Plurinacional, dentro de las treinta primeras sesiones, el proyecto de Ley del Presupuesto General del Estado para la siguiente gestión fiscal…', reflejan la relación entre el principio de anualidad con la Ley del Presupuesto General del Estado, dado que ambos preceptos establecen la vigencia de dicha ley por un periodo fiscal; es decir, que el objeto de ese instrumento normativo rige solo para la gestión anual para la cual fue aprobada, no pudiendo excederse de la misma".