SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1146/2014

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1146/2014

Sucre, 10 de junio de 2014

  

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrada Relatora:   Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción de amparo constitucional

Expediente:                                     05055-2013-11-AAC

Departamento:                      Chuquisaca

En revisión la Resolución 502/2013 de 18 de octubre, cursante de fs. 252 a 254, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Manuel Augusto Diez Canseco Arteaga y Adolfo Efner Cerruto Salazar en representación legal de José Antonio Salvatierra Paesano contra Juan Ricardo Soto Butrón, Paty Yola Paucara Paco y Gabriela Cinthia Armijo Paz, Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Los representantes, mediante memorial presentado el 2 de octubre de 2013, cursante de fs. 140 a 148, subsanado por escrito cursante de fs. 154 a 155 vta., por el accionante, manifestaron que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Contra la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV 0013/2011 de 23 de diciembre, mediante la cual el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) dispuso la reversión de tierras de 1248,6100 ha del predio San Mateo, adjudicado a José Antonio Salvatierra Paesano mediante proceso de saneamiento con el título ejecutorial MPA-NAL-000644 y certificado de saneamiento SAN-SIM SCZ0049, ambos de 20 de enero de 2006, planteó demanda contencioso administrativa ante el Tribunal Agroambiental, reclamando que el INRA, había incurrido en interpretación ilegal de la norma aplicable al caso y en usurpación de funciones competentes a la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT), toda vez que, luego de establecerse el cumplimiento de la Función Económico Social (FES) y determinarse la existencia de más de 2000.- cabezas de ganado vacuno y caballar, y aún estando en proceso de revisión, a cargo de la ABT el monto efectivo del desmonte supuestamente ilegal, el INRA determinó declarar su ilegalidad en un superficie de 1284,6100 ha, sin que exista pronunciamiento por parte de la instancia correspondiente, ignorando incluso el informe referencial de la propia ABT, que no establecía en ningún momento la superficie sobre la cual se habría procedido a un supuesto desmonte ilegal.

Aún con estos antecedentes, la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, confirmó la Resolución emitida por el INRA y declaró improbada la demanda, incurriendo en aplicación errónea de la ley, convalidando la decisión del INRA en cuanto a la declaratoria de legalidad del supuesto desmonte, en franco desconocimiento de la competencia de la ABT, así como de la irretroactividad de la valoración de desmontes ilegales no considerados a tiempo de la emisión del título ejecutorial, toda vez que no obstante de que el proceso de saneamiento determinó la adjudicación de una superficie de 7202,1677 ha, durante el proceso de saneamiento que concluyó con la consolidación del derecho propietario sobre el predio San Mateo, no tuvo en cuenta que cualquier tipo de irregularidad pudo ser identificado en aquel proceso y que, la ABT se encuentra en proceso administrativo, revisando desmontes que se hubieran ejecutado desde 1997 a 2010, sin discriminar aquellos que fueren anteriores o posteriores, por lo que, el INRA, únicamente podría cuestionar aquellos producidos del 2006 en adelante; situación que no ocurre en el presente caso.

Prueba de la vulneración de los derechos y garantías constitucionales reclamados, se encuentra sustentada en el voto disidente formulado por la Magistrada de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental Gabriela Cinthia Armijo Paz, que claramente establece que la FES, fue verificada durante el proceso de saneamiento en el año 2006 y que, el proceso de reversión de tierras recién se habilita a partir de los dos años subsiguientes a la realización de proceso de saneamiento, dejando establecido que este proceso es distinto al de reversión y que los desmontes deben ser discriminados en anteriores y posteriores a la fecha de titulación, máxime si se considera que el proceso de “reverificación” a cargo del INRA, se encuentra ligado a la revisión de posibles incumplimientos actuales de la FES, y no de aquellos anteriores a la fecha de consolidación del derecho propietario.

En tal sentido, los demandados incurrieron en error al no valorar los argumentos esgrimidos en la demanda contencioso administrativa formulada contra la citada Resolución de reversión de tierras emitida por el INRA, incurriendo en vicios de nulidad a partir de la falta de interpretación sistemática de la norma, que constituyendo actuación omisiva indebida, lesiona la aplicación objetiva de la ley vulnerando el debido proceso, el principio de legalidad, imparcialidad y otros; y, aún cuando por regla general la jurisdicción constitucional se ve impedida de revisar la labor interpretativa de la jurisdicción ordinaria, la subregla establecida por la propia jurisprudencia, respecto a la verificación de lesión a derechos constitucionales como parámetro para ingresar a su análisis, en el presente caso es aplicable.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La parte accionante alega la vulneración del debido proceso y el principio de legalidad e imparcialidad, citando al efecto los arts. 178.I y 180 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y se anule la Sentencia Agroambiental S1° 08/2011 de 3 de abril, ordenándose a los demandados, emitir una nueva sentencia, que no se aparte de las garantías constitucionales de las que ha adolecido el presuroso procedimiento administrativo, de reversión de tierras y posterior revisión judicial en el Tribunal Agroambiental.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Efectuada la audiencia pública el 18 de octubre de 2013, según acta cursante de fs. 246 a 251, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

Los abogados de la parte accionante, ratificaron el tenor íntegro de la demanda.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

José Napoleón Arnaú López, en representación legal de Gabriela Cinthia Armijo Paz, Magistrada de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, mediante informe escrito cursante a fs. 184 y vta. y en audiencia, manifestó que en el caso de la autoridad demandada, no existe legitimación pasiva por haber sido la que emitió el voto disidente, respecto a la Sentencia Agroambiental impugnada, por lo que solicita se deniegue la tutela respecto a ésta.

Abel Dávalos Vargas y Mario Callizaya Huanca, en representación legal de Juan Ricardo Soto Butrón y Paty Yola Paucara Paco, Magistrados del Tribunal Agroambiental, en el informe escrito cursante de fs. 201 a 203 vta. y en audiencia, señalaron que: a) La Resolución Administrativa de reversión RES-REV 0013/2011 de 23 de diciembre, determinó revertir la superficie de 1284,6100 ha de terreno del predio San Mateo por desmonte ilegal, no por conteo de ganado tal cual pretende hacer creer el accionante; b) La Unidad Operativa de Bosque San Ignacio de Velasco, mediante Resolución RU-SIV-PDM-494-2004, otorgó al predio San Mateo permiso para el desmonte de 200 ha, autorización que tenía validez únicamente hasta el 31 de diciembre de 2004, por lo que, este permiso, a la fecha de emisión de la Resolución de reversión ya había dejado de tener efecto jurídico, además de que, se verificó que el terreno desmontado era superior al permitido, lo que ha generado la reversión por incumplimiento de la FES; es decir, por haber incurrido en desmonte ilegal, lo cual se halla debidamente acreditado en el informe circunstanciado del expediente de la citada reversión, emitido en base al análisis in situ del predio San Mateo; y, c) A la fecha de interposición del presente amparo constitucional, el proceso sancionatorio iniciado por el desmonte ilegal, ha concluido con la emisión de Resolución sancionatoria, misma que ha sido impugnada mediante recurso de revocatoria; sin embargo, el desmonte ilegal ha sido probado mediante verificación en campo efectuada por el INRA, por lo que, dicha instancia, al emitir la RES-REV 0013/2011, no ha incurrido en lesión a derechos y garantías constitucionales reclamadas, sino que ha actuado dentro del marco legal establecido en la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA), su Ley modificatoria 3545 de 28 de noviembre de 2006 y el Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007, respecto a las causales de reversión por desmonte ilegal; infiriéndose que, los suscritos no han incurrido en lesión de derechos y garantías al declarar improbada la demanda contencioso administrativa formulada ante el Tribunal Agroambiental.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Juanito Félix Tapia García, Director Nacional a.i. del INRA, legalmente representado por Roberta Cáceres, mediante memorial cursante de fs. 206 a 214, indicó que: 1) La Sentencia Agroambiental impugnada, contiene una debida fundamentación, ya que expresa todas las razones que motivaron a la Sala Primera del Tribunal Agroambiental a asumir la decisión, lo que demuestra que las autoridades demandadas no incurrieron en actos ilegales u omisiones indebidas que pudieran lesionar el debido proceso; 2) El accionante, repite los mismos argumentos esgrimidos en la demanda contencioso administrativa; 3) Luego de verificado el cumplimiento de la FES, se estableció la existencia de desmonte ilegal sin autorización del predio San Mateo, hecho que, de conformidad a la normativa contenida en la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, con relación a la Ley 3545 de 27 de abril de 1992, Ley del Medio Ambiente, 1700 y DS 29215, constituye delito e implica incumplimiento de la FES, siendo por tanto, el área afectada, susceptible de reversión; 4) Resulta ser evidente que se extendió a favor del accionante una autorización para el desmonte de 200 ha, pero dicha autorización tenía un tiempo de validez hasta el 31 de diciembre de 2004, por lo que, no podía ser ejecutada con posterioridad y mucho menos en una superficie mayor a la permitida; 5) Habiéndose establecido la existencia de ganado vacuno y caballar, así como mejoras en la infraestructura del predio, se dispuso, únicamente, revertir a favor del Estado la superficie de 1284.6100 ha, que habían sido desmontadas sin autorización y que por ende no daban cumplimiento a la FES, de acuerdo a lo previsto por los arts. 56, 393, 397, 401 de la CPE; 2.IX  y 52 de la LSNRA modificada por la Ley 3545; y, 175 y 197 del DS 29215; por lo que, no puede alegarse que el INRA aplicó incorrectamente el proceso de reversión, mismo que puede ser sustanciado a denuncia de parte o de oficio, cuando algún predio no cumpla la función económico social; y, 6) Es el accionante quien efectúa una interpretación sesgada de la normativa que ha sido aplicada en el proceso de reversión, pues pretende de manera subjetiva demostrar que el uso que realizó del suelo es adecuado y sostenible y que cumplió la FES, aún cuando los desmontes realizados no cuenten con autorización alguna.

I.2.4. Resolución

La Sala Civil Comercial y Familiar Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 502/2013 de 18 de octubre, cursante de fs. 252 a 254, denegó la tutela, con el argumento de que la Sentencia Agroambiental impugnada, advierte en su contenido las razones de la decisión asumida respecto a la demanda contencioso administrativa de una manera debidamente fundamentada y motivada en base a elementos mínimos de razonabilidad, sin incurrir en incoherencia o impertinencia entre la parte dispositiva y el fundamento esencial del fallo, lo que desvirtúa las alegaciones de la parte accionante respecto a la lesión al debido proceso en su elemento de una debida fundamentación y motivación del fallo judicial; asimismo, de la demanda formulada en la presente acción tutelar, se observa que la parte accionante, no ha establecido el nexo de causalidad entre los supuestos derechos vulnerados y los hechos que acusa de incorrectos; en consecuencia, y siendo que, por otra parte, los principios acusados de infringidos, no pueden ser tutelados mediante la acción de amparo constitucional que solo tutela derechos, corresponde denegar la tutela.

I.3. Trámite Procesal en el Tribual Constitucional Plurinacional

La presente acción fue sorteada en fecha 21 de febrero de 2014; no obstante, a solicitud de la Magistrada Relatora por requerir de documentación complementaria para un mejor análisis y resolución de la acción, la Comisión de Admisión de este Tribunal, mediante Decreto Constitucional de 25 de febrero del referido año, dispuso la suspensión del plazo procesal, mismo que continuó hasta su efectivización.

Recibida la documentación solicitada, por decreto de 5 de mayo de 2014, notificado a las partes procesales el 13 de igual mes y año, se reanudó el cómputo del plazo.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se concluye lo siguiente:

II.1. Habiéndose emitido comprobante de ingreso 150154 el 1 de diciembre de 2004, que hace efectivo el pago de la patente por superficie y por volumen a favor de la Superintendencia Forestal, por Resolución RU-SIV-PDM 494-2004, emitida por la Unidad Operativa de Bosque San Ignacio de Velasco, autoriza a José Antonio Salvatierra Paesano, proceder con el desmonte de 200 ha del fundo denominado San Mateo, hasta el 31 de diciembre de 2004 (fs. 244 a 245).

II.2. Mediante Resolución Suprema 224810 de 4 de noviembre de 2005, se adjudicó a José Antonio Salvatierra Paesano, el predio San Mateo con una superficie total de 7202,1678 ha, bajo el título ejecutorial MPA-NAL-000644 y certificado de saneamiento SAN-SIM SCZ0049, ambos de 20 de enero de 2006 (fs. 239 a 243).

II.3. Como consecuencia del proceso de reversión de tierras, previa verificación de la FES, mediante Resolución Administrativa de Reversión RES-REV 0013/2011 de 23 de diciembre, emitida en base al informe técnico ABT-DGGTBT-677-2011 de 25 de octubre, pronunciado por la ABT mediante la cual establece la existencia de un desmonte ilegal no autorizado en el predio San Mateo sobre una superficie de 1284,6100 ha, el INRA, resolvió revertir parcialmente el predio San Mateo en la superficie afectada por el desmonte ilegal, reconociéndose a favor del fundo la superficie final de 5917.5577 ha; Resolución que fue impugnada ante el Tribunal Agroambiental mediante demanda contencioso administrativa (fs. 215 a 236).

II.4. La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, mediante Sentencia Agroambiental S1° 08/2013 de 3 de abril, declaró improbada la demanda, manteniéndose incólume la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV 0013/2011 de 23 de diciembre; decisión en la que la Magistrada Gabriela Cinthia Armijo Paz, fue de voto disidente (fs. 5 a 9 vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante alega que la Sentencia Agroambiental S1° 08/2013 de 3 de abril, lesiona su derecho al debido proceso, toda vez que la Resolución de Reversión emitida por el INRA e impugnada en proceso contencioso administrativo ante el Tribunal Agroambiental, fue convalidada por los demandados sin efectuar una interpretación sistemática de la norma y aplicación objetiva de ley, debido a que la Resolución objetada había sido emitida sin que el INRA, tuviera competencia y sin tomar en cuenta que dicha institución reconoció el cumplimiento de la FES, por lo que los ahora demandados, han incurrido en incongruencia e incoherencia, dictando un fallo carente de una debida fundamentación, lesionando los principios de legalidad e imparcialidad.

En consecuencia, corresponde analizar, si en el presente caso, se debe conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. De la acción de amparo constitucional.

La SCP 0002/2012 de 13 de marzo, ha señalado: “El orden constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa, instituye en el art. 128 la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa que tendrá lugar contra los 'actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley'.

Del contenido del texto constitucional de referencia, puede inferirse que la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales y garantías, que no se encuentran resguardados por los otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no sólo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección.

En este contexto, el amparo constitucional boliviano en su dimensión procesal, se encuentra concebido como una acción que otorga a la persona la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales.

El término de acción no debe ser entendido como un simple cambio de nomenclatura, que no incide en su naturaleza jurídica, pues se trata de una verdadera acción de defensa inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dada su configuración, el amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional, de carácter autónomo e independiente con partes procesales diferentes a las del proceso ordinario o por lo menos con una postura procesal distinta, con un objeto específico y diferente, cual es la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, esto es, la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales a raíz de actos y omisiones ilegales o indebidos con un régimen jurídico procesal propio.

En este orden de ideas, la acción de amparo constitucional adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.

Finalmente cabe señalar, que dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la inmediatez y subsidiariedad al señalar en el parágrafo I del art. 129 de la CPE, que esta acción '(…) se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados'.

Lo señalado implica que la acción de amparo forma parte del control reforzado de constitucionalidad o control tutelar de los derechos y garantías, al constituirse en un mecanismo constitucional inmediato de carácter preventivo y reparador destinado a lograr la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, siempre que no exista otro medio de protección o cuando las vías idóneas pertinentes una vez agotadas no han restablecido el derecho lesionado, lo que significa que de no cumplirse con este requisito, no se puede analizar el fondo del problema planteado y, por tanto, tampoco otorgar la tutela“.

Entonces, la acción de amparo constitucional es un instituto jurídico consagrado por la Constitución Política del Estado, con la finalidad de proteger los derechos fundamentales de las personas frente a lesiones o amenazas de vulneración por parte de una autoridad pública o de un particular; a este efecto, el constituyente ha previsto la acción de amparo constitucional como un procedimiento extraordinario para la tutela de derechos y garantías constitucionales de carácter específico, autónomo, directo y sumario, que no puede, en ningún caso, sustituir los procesos judiciales establecidos en el ordenamiento jurídico, hecho que determina su carácter eminentemente subsidiario; pues, en virtud a su naturaleza jurídica, esta acción tutelar no puede considerarse como una vía alternativa ni supletoria.

III.2. En cuanto al debido proceso y su configuración

El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 1330/2012 de 19 de septiembre, señaló: “El derecho al debido proceso, es de aplicación inmediata, vincula a las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal previsto por el constituyente, para proteger derechos a la tutela judicial efectiva, a la garantía de certeza e intangibilidad de resoluciones judiciales a la debida fundamentación de las resoluciones judiciales, a una justicia en igualdad de condiciones y oportunidades, a la defensa, al principio de la seguridad jurídica, entre otros; hace al cumplimiento del conjunto de condiciones y requisitos en el trámite de los procesos observando procedimientos, como la                  SC 0160/2010-R de 17 de mayo, que precisa: 'El debido proceso, está reconocido constitucionalmente como derecho y garantía jurisdiccional a la vez, por los arts. 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado vigente (CPE) -art. 16.IV de la CPEabrg-, y como derecho humano por los arts. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y ya fue desarrollado y entendido por este Tribunal como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar esos derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado así como los Convenios y Tratados Internacionales'”.

En similar sentido y efectuando un análisis más amplio al respecto, la       SC 0448/2011-R de 18 de abril, definió, al debido proceso: “…como derecho fundamental de los justiciables, un principio procesal y una garantía de la administración de justicia; de ella se desprende el debido proceso como derecho fundamental autónomo y como derecho fundamental indirecto o garantía, que a decir de Carlos Bernal Pulido en 'El Derecho de los Derechos': 'El derecho fundamental al debido proceso protege las facultades del individuo para participar en los procedimientos del Estado constitucional democrático y el ejercicio dentro del marco de dichos procedimientos de las facultades de hacer argumentaciones, afirmaciones, aportar pruebas, y las capacidades de rebatir los argumentos de los demás y de autocriticarse (…) es un mecanismo para la protección de otros derechos fundamentales en el estado democrático'.

Esa doble naturaleza de aplicación y ejercicio del debido proceso, es parte inherente a la actividad procesal, tanto judicial como administrativa, pues nuestra Ley Fundamental instituye al debido proceso como:

i) Derecho fundamental: Destinado para proteger al ciudadano de los posibles abusos de las autoridades, originado no sólo en actuaciones u omisiones procesales, sino también en las decisiones que adopten a través de las distintas resoluciones dictadas para dirimir situaciones jurídicas o administrativas y que afecten derechos fundamentales, constituyéndose en el instrumento de sujeción de las autoridades a las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico.

ii) Garantía jurisdiccional: Asimismo, constituye una garantía al ser un medio de protección de otros derechos fundamentales que se encuentran contenidos como elementos del debido proceso como la motivación de las resoluciones, la defensa, la pertinencia, la congruencia, de recurrir, entre otras, y que se aplican a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, constituyendo las distintas garantías jurisdiccionales inherentes al debido proceso, normas rectoras a las cuales deben sujetarse las autoridades”.

Asimismo, conviene resaltar que de acuerdo al contenido del art. 178.I de la CPE, el debido proceso se constituye también en un principio que rige a la administración de justicia ordinaria; en tal sentido, deberá concebírselo como un ideal orientador en la estructuración del órgano judicial respecto a sus competencias y al establecimiento de procedimientos que aseguren, entre otras cosas, el ejercicio del derecho a la defensa; sin embargo, no podemos apartarnos de su verdadera esencia que se trasunta en la obligatoriedad impuesta a los administradores de justicia de asegurar y garantizar la emisión de decisiones correctas, razonables e imparciales que, enmarcadas dentro de los cánones legales, materialicen el mayor fin del Estado: construir una sociedad justa y armoniosa para vivir bien (arts. 8.II y 9.I CPE).

Entonces, a partir de la interpretación sistemática, axiológica y teleológica de los arts. 115.II, 117.I y II y 180 en relación al art. 13 constitucional, se concluye que el debido proceso, constituido en la mayor garantía constitucional de la administración de justicia, lleva inmerso en su núcleo una gran cantidad de derechos: i) derecho a la defensa; ii) derecho al juez natural; iii) garantía de presunción de inocencia; iv) derecho a ser asistido por un traductor o intérprete; v) derecho a un proceso público; vi) derecho a la conclusión del proceso dentro de un plazo razonable; vii) derecho a recurrir; viii) derecho a la legalidad de la prueba; ix) derecho a la igualdad procesal de las partes; x) derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable; xi) derecho a la congruencia entre acusación y condena, de donde se desprende el derecho a una debida fundamentación y motivación de los fallos judiciales; xii) la garantía del non bis in idem;    xiii) derecho a la valoración razonable de la prueba; xiv) derecho a la comunicación previa de la acusación; xv) concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; xvi) derecho a la comunicación privada con su defensor; y, xvii) derecho a que el Estado le otorgue un defensor proporcionado por el Estado cuando el imputado no tuviere medios o no nombrare un defensor particular.

III.3. Análisis del caso concreto

Mediante la presente acción tutelar, la parte accionante solicita se deje sin efecto la Sentencia Agroambiental Nacional S1° 08/2013 de 3 de abril, debido a que la misma, vulnera el debido proceso, así como los principios de legalidad e imparcialidad, toda vez que confirma una Resolución de Reversión emitida por el INRA, mediante la cual se recorta la superficie total del predio San Mateo de su propiedad en 1284.6100 ha, debido a que, no obstante de haberse probado el cumplimiento de la FES, supuestamente se habría procedido a un desmonte ilegal, siendo que, existía una autorización expresa para hacerlo en un terreno de 200 ha y que además, no correspondía se proceda a nuevo saneamiento, cuando ya este proceso había culminado el 2006, con la dotación en su favor de una extensión de 7202.1677 ha; además, el trámite sancionatorio iniciado a instancias de la ABT, a la fecha de interposición de la presente demanda, no ha emitido dictamen final alguno, habiéndose basado el INRA en un informe circunstancial, hechos que no han sido valorados adecuadamente por los demandados que, con deficiente fundamentación y en total falta de congruencia y coherencia, se limitaron a confirmar la decisión administrativa impugnada.

De la lectura y análisis de los antecedentes procesales allegados a la demanda así como de los que fueron remitidos a solicitud de este Tribunal Constitucional Plurinacional, corresponde con carácter previo al análisis de la problemática planteada, efectuar las siguientes puntualizaciones, a partir de la revisión de hechos sucedidos; en consecuencia, como punto de partida, analizaremos el proceso sancionatorio instaurado por la ABT y posteriormente, el iniciado a instancias del INRA.

III.3.1.  Actuaciones de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT)

Segun Informe Técnico ABT-DGGTBT 684/2010 de 30 de agosto, Yuvinka Villagómez Eid, puso en conocimiento de Luis Fernando Herrera Negrete, Responsable UOBT-San Ignacio que se había identificado, en el predio “San Mateo” de propiedad de José Antonio Salvatierra Paesano, un desmonte no autorizado de 1284,6100 ha, correspondiendo el pago de $us142918,02.- (ciento cuarenta y dos mil novecientos dieciocho 02/100 dólares estadounidenses).

En base a dicho Informe, el Responsable de la Unidad Operativa de Bosques y Tierra San Ignacio, mediante Comunicación Interna ABT-SIV-INT-418-2010 de 21 de septiembre, instruyó a Fernando Lobo Añez, Asesor Legal de la Unidad Operativa de Bosques y Tierra San Ignacio de Velasco, elaborar dictamen jurídico y proyecto de auto de apertura de sumario administrativo por la comisión de la contravención forestal de desmonte ilegal en la propiedad San Mateo, emitiéndose en consecuencia el Auto Administrativo AU-ABT-DDSC-SIV-PAS-097/2010 de 23 de septiembre, por el cual se resolvió iniciar sumario administrativo a José Antonio Salvatierra Paesano, por la supuesta comisión de los cargos establecidos previamente (desmonte ilegal); Resolución con la que fue notificado personalmente el accionante en la misma fecha, quien posteriormente, en etapa probatoria, presentó el correspondiente informe de descargo y una vez cerrado el plazo probatorio, por Auto Administrativo AU-ABT-SIV-033-2011 de 3 de febrero (fs. 85), se instruyó la elaboración de dictamen técnico y posterior dictamen jurídico y proyecto de resolución.

El 10 de diciembre de 2012, se emitió el dictamen técnico jurídico DTJ-UOTB-SIV-149-2012 que, efectuando una valoración técnico legal del expediente ABT-DD SC-SIV-059/2010 correspondiente al predio San Mateo de propiedad de José Antonio Salvatierra Paesano, concluyó declarando responsable a éste por la comisión de la contravención forestal de desmonte ilegal, emitiéndose en consecuencia la Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS-1242-2012 de 10 de diciembre, que determinando la existencia de la contravención en una superficie de 651,77 ha, declaró a José Antonio Salvatierra Paesano responsable del desmonte ilegal al interior del predio San Mateo de su propiedad, imponiéndole una multa a pagar de $us 69261,9295.-(sesenta y nueve mil doscientos sesenta y uno 992/100 dólares americanos) (sic), ordenando registrar al procesado como contraventor en el libro de antecedentes y remitir copia de la resolución al INRA, una vez ejecutoriada la misma; y, haciendo conocer al administrado que tenía diez días para interponer recurso de revocatoria, mismo que fue formulado por el ahora accionante el 17 de abril de 2013 y admitido por Auto Administrativo ADD-DGMBT-123-2013 de 3 de junio, dentro de plazo, toda vez que la notificación con la Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS-1242-2012 de 10 de diciembre, se efectuó el 8 de abril de 2013; habiéndose dispuesto también se proceda al correspondiente sorteo, hecho no acontecido hasta la fecha de presentación de la acción de amparo constitucional.

III.3.2. Actuaciones del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA)

Mediante Resolución Administrativa 390/2009 de 24 de noviembre, el Director Nacional a.i. del INRA, resuelve AVOCAR para sí la competencia para iniciar, proseguir y tramitar hasta su conclusión los procesos de reversión de la propiedad agraria en el departamento de Santa Cruz (fs. 310 a 311).

Mediante informe preliminar DGTA REV INF 073/2011 de 2 de septiembre, la Unidad de Reversión y Expropiación del INRA, puso en conocimiento del Director Nacional del INRA que, habiendo transcurrido más de dos años desde la otorgación del título ejecutorial y certificado de saneamiento del predio San Mateo -entre otros- y existiendo indicios de incumplimiento de la FES, sugería iniciar proceso de reversión de tierras previa verificación de la citada función económico social, emitiéndose a tal efecto Auto de 5 de septiembre de 2011, que disponiendo el inicio del proceso de reversión, señaló fechas de audiencia de producción de prueba y verificación de la FES, Resolución con la que se notificó al accionante y otros, mediante edictos.

Por nota de 7 de septiembre de 2011, el Responsable de la Unidad de Reversión y Expropiación del INRA, solicitó al Responsable de la Unidad Operativa de Bosques y Tierra San Ignacio de Velasco, informe sobre desmontes ilegales, autorizaciones de planes de manejo forestal y otros, respecto a varias propiedades entre las que se encontraba el predio San Mateo, mereciendo respuesta en la fecha, por la cual se le hacía conocer que los expedientes cuestionados se encontraban en plazos procesales administrativos y no tenían resolución final.

En audiencia de producción de prueba y verificación de la FES del predio San Mateo, instalada el 12 de septiembre de 2011, el administrado procedió a la presentación de documentación probatoria de descargo y el INRA a la verificación del cumplimiento de la FES.

Según nota E-DGGTBT-623/2011 de 31 de octubre, el Director General de Gestión técnica de la ABT, dando respuesta a la solicitud de información formulada por el Responsable de la Unidad de Reversión y Expropiación del INRA, remitió los Informes Técnicos ABT-DFFBT-676/2011 y ABT-DGGTBT-677/2011, por medio de los cuales, se establecía que los Planes de Ordenamiento Predial, se encontraban vigentes y correspondía una revisión in situ para la verificación de su aplicación; y que, respecto al predio San Mateo, se había detectado un desmonte ilegal, encontrándose el expediente ABT-DDSC-SIV 059/2010 para emisión de dictamen técnico.

Dando cumplimiento al Auto de 12 de diciembre de 2011, la Unidad de Reversión y Expropiación del INRA, emitió el informe circunstanciado DGAT REV 080/2011 de 19 de diciembre que, luego de establecer el cumplimiento parcial de la FES, en el predio denominado San Mateo, determinó que correspondía revertir parcialmente a favor del Estado una superficie de 1284.9829 ha, cantidad que extractaron del Auto Administrativo AU-ABT-DDSC-SIV-PAS-097/2011 emitido por la ABT y que determinó el inicio de sumario administrativo por desmonte ilegal; asimismo, el informe en cuestión se basa en documentación de la ABT, respecto a la contravención forestal que, constituye incumplimiento de la FES.

El 23 de diciembre de 2011, se emitió la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV 0013/2011 que, en la parte pertinente, señala que ante la existencia de desmonte ilegal no autorizado en la propiedad San Mateo en una superficie de 1284,6100 ha, determinada por informe técnico ABT-DGGTBT-677-2011 de 25 de octubre, se resolvía -entre otras cosas- revertir parcialmente dicha superficie al haberse evidenciado el cumplimiento parcial de la FES; Resolución contra la cual, el ahora accionante interpuso demanda contencioso administrativa ante el Tribunal Agroambiental que profirió la S1° 08/2013 de 3 de abril que se revisa.

Con estos antecedentes, este Tribunal Constitucional Plurinacional, considera que es necesaria la aplicación de la jurisprudencia constitucional contenida en la     SCP 0410/2013 de 27 de marzo, que respecto a la interpretación de la legalidad ordinaria y la valoración de la prueba con carácter excepcional, por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional, estableció que:”… si bien es cierto que la jurisdicción constitucional debe respetar el ámbito de atribuciones propias de la jurisdicción ordinaria, es también correcto que cuando se ha quebrado el sistema constitucional, sus dogmas y principios o los derechos fundamentales de la persona humana, es deber del Tribunal Constitucional Plurinacional revisar la interpretación de la legalidad ordinaria efectuada por el juzgador ordinario, para resguardar la vigencia material de la Norma Fundamental y la materialización de los derechos constitucionales”, acotando posteriormente que: “…por regla general, la jurisdicción constitucional está impedida de ingresar a valorar la prueba, por ser una atribución conferida privativa y exclusivamente a las autoridades jurisdiccionales o administrativas; empero, tiene la obligación de verificar si en dicha labor: 1) Las autoridades no se apartaron de los marcos legales de razonabilidad y equidad; 2) No omitieron de manera arbitraria la consideración de ellas, ya sea parcial o totalmente; y, 3) Basaron su decisión en una prueba inexistente o que refleje un hecho diferente al utilizado como argumento. Claro está que además de ello, en cualquier caso, se debe demostrar la lógica consecuencia de que su incumplimiento ocasionó lesión de derechos fundamentales y/o garantías constitucionales al afectado; lo que se traduce en relevancia constitucional”.

La doctrina que contiene el fallo constitucional citado, ha modificado la jurisprudencia constitucional que imponía como carga procesal obligatoria a la parte accionante explicar de modo sistemático y metódico la irrazonabilidad, inequidad, omisión arbitraria, o valoración equivocada de la prueba, pues a partir de la citada SCP 410/2013, dichas reglas se constituyen en instrumentos argumentativos que no pueden de ninguna forma ser causales de denegatoria de la acción de amparo constitucional; conforme a ello, esta Sala ingresará al estudio del caso concreto en base a todas las reglas y sub reglas descritas, a efectos de verificar las supuestas lesiones al debido proceso en relación a los principios de legalidad, imparcialidad y debida valoración de la prueba.

Pues bien, desde el punto de vista material, por una parte se tiene que previo trámite administrativo interno, la ABT, inició, mediante Auto Administrativo      AU-ABT-DDSC-SIV-PAS-097/2010 de 23 de septiembre, sumario administrativo contra José Antonio Salvatierra Paesano por la supuesta comisión de la contravención forestal de desmonte ilegal sobre una superficie inicialmente establecida en 1284,6100 ha al interior del predio San Mateo de su propiedad, trámite que concluyó con la emisión de la Resolución Administrativa RU-ABT-SIV-PAS-1242/2012 de 10 de diciembre que declaró al administrado responsable de la contravención señalada en una superficie final de 651,77 ha en el predio San Mateo, imponiéndole sanciones y ordenándose la remisión de una copia de dicha resolución al INRA, dejando claramente establecido que el afectado podía interponer en el plazo de diez días, de considerarlo pertinente, recurso revocatorio; es así que, al haber sido notificado con dicha decisión el 8 de abril de 2012, activó la vía administrativa de reclamo a través del recurso de revocatoria, el cual, hasta la fecha de presentación de la acción tutelar que se revisa, no había sido sorteada y por ende no contaba con una Resolución definitiva.

Asimismo, se tiene que el INRA, por cuerda separada, habiendo avocado para sí la competencia para iniciar, proseguir y tramitar procesos de reversión de tierras en el departamento de Santa Cruz, al haber detectado indicios de incumplimiento de la FES, en el predio San Mateo, determinó por Auto de 5 de septiembre de 2011, previa verificación del cumplimiento de la Función Económico Social, iniciar proceso de reversión; a este efecto, solicitó información a las autoridades de la ABT de San Ignacio de Velasco respecto a diferentes fundos, entre ellos el de propiedad del accionante.

La respuesta obtenida, determinaba con claridad absoluta que, respecto al predio San Mateo en particular, se había aperturado sumario administrativo, mismo que encontrándose dentro de los plazos procesales, no contaba con resolución definitiva y que, al 31 de octubre de 2011, el expediente ABT-DDSC-SIV 059/2010 correspondiente al fundo en cuestión, se encontraba para emisión de dictamen técnico; sin embargo, y pese a no existir en ese momento una resolución final, la Unidad de Reversión y Expropiación del INRA, emitió Informe Circunstanciado DGAT REV 080/2011 de 19 de diciembre, estableciendo el cumplimiento parcial de la FES y determinando la reversión de 1284,9829 ha, a favor del Estado por existir desmonte ilegal, cantidad que no coincide ni se aproxima a la establecida por la ABT.

En base al Informe Circunstanciado DGAT REV 080/2011, la Dirección Nacional del INRA, emitió la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV 0013/2011 de 23 de diciembre, por la que dispuso la reversión de 1284,6100 has del predio San Mateo, superficie determinada “mediante Informe Técnico ABT-DGGTBT-677-2011 de 25 de octubre, emitido por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques” (sic).

La sencilla estructuración de una relación de expediente efectuada supra, pone en evidencia que, el INRA, al emitir la Resolución Administrativa de Reversión     RES-REV 0013/2011 de 23 de diciembre, actuó de manera precipitada y en base a datos incorrectos y alejados de la realidad, pues conforme se ha observado y evidenciado, la vía administrativa de impugnación activada a través del recurso de revocatoria por José Antonio Salvatierra Paesano ante la ABT, se encontraba en curso, restando incluso, de ser la decisión emergente del mismo contraria a sus pretensiones, la activación de recurso jerárquico; no obstante, de manera precipitada, basándose en un informe preliminar que no establecía con certeza la superficie afectable y que no podía por su esencia, determinar responsabilidad alguna, el INRA, procedió a revertir una superficie de terreno mayor a la que finalmente determinó la ABT.

Estos hechos, que no fueron tomados en cuenta por los demandados, constituyen vulneración al debido proceso, toda vez que, los Magistrados del Tribunal Agroambiental que pronunciaron la Sentencia Agroambiental S1° 08/2013 de 3 de abril omitieron efectuar el control jurisdiccional respecto a los actos administrativos de autoridades administrativas agrarias dependientes del Órgano Ejecutivo, en este caso el INRA; y en tal consecuencia, al no haber revisado la aplicación correcta de las normas que rigen los actos de los administradores, han consentido lesión a los intereses del administrado.

De otro modo, partiendo de que la jurisdicción agroambiental, conoce demandas contencioso administrativas en materia agraria, es su deber ineludible alcanzar el objetivo fundamental de su función cual es: “…lograr el equilibrio entre la actividad de la acción administrativa y la debida protección de los particulares; es decir, precautelar los intereses del administrado frente a los actos eventualmente arbitrarios del administrador”.

En el caso que se analiza, se ha evidenciado que la Resolución impugnada en contencioso administrativo, ha sido emitida en base únicamente a un informe circunstancial que no posee calidad de resolución final y por ende no causa estado; hecho que, a más de vulnerar el debido proceso infringe el principio de legalidad que conmina a administrados y administradores a regirse dentro de los cánones legales que el ordenamiento jurídico interno y la Constitución Política del Estado, que establecen como medio de equilibrar la convivencia social y el uso del poder del Estado a través de sus instituciones.

Resulta entonces evidente para este Tribunal Constitucional Plurinacional que, al momento de efectuar la revisión de la demanda contencioso administrativa formulada por José Antonio Salvatierra Paesano contra la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV 0013/2011 de 23 de diciembre emitida por el INRA, los demandados no efectuaron una correcta valoración de los elementos probatorios aportados por ambas partes, lo cual implica lesión al debido proceso, siendo que al omitir la consideración de elementos probatorios contenidos incluso en el cuadernillo de reversión presentado por el INRA, basaron su propia decisión en la existencia de un informe de carácter preliminar emitido por la ABT, teniendo además conocimiento pleno de la existencia de proceso administrativo en recurso de revocatoria, conforme afirmaron en el informe remitido al Tribunal de garantías, y en pleno conocimiento que aún quedaba expedita la vía del recurso jerárquico.

Estos argumentos, son determinantes para conceder la tutela en la presente ocasión, pues como hemos manifestado, la función esencial del Tribunal Agroambiental, se circunscribe a la protección de los derechos, garantías a intereses de los administrados frente a los entes, órganos, instituciones y autoridades administrativas en materia agraria; situación que no se observa en el caso analizado, puesto que resultó lesionado el debido proceso, ya que la Sentencia Agroambiental S1° 08/2013, no valoró de modo compatible con el debido proceso, proclamado por el art. 115 de la CPE, los documentos aportados como prueba al proceso contencioso, en especial aquellos que demostraron la inexistencia de sanción administrativa probatoria de desmonte ilegal, toda vez que si bien existía procedimiento al efecto, éste se encontraba en fase de recurso de revocatoria, lo que demuestra que no se había determinado mediante resolución administrativa ejecutoriada la concurrencia de desmonte ilegal a tiempo de la labor del INRA; hechos que demuestran la ilegalidad de la Resolución Administrativa de Reversión RES-REV 0013/2011 y que no fueron tomados en cuenta por los demandados, no obstante de estar plenamente acreditados, situación que también denota que la prueba aportada no fue correctamente valorada, siendo este fundamento suficiente para declarar la violación del debido proceso, que obliga a la concesión de esta acción de amparo constitucional.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al denegar la tutela solicitada, ha evaluado en forma incorrecta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera Especializada, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve:

1º REVOCAR la Resolución 502/2013 de 18 de octubre, cursante de fs. 252 a 254, pronunciada por la Sala Civil Comercial y Familiar Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada respecto a Juan Ricardo Soto Butrón y Paty Yola Paucara Paco, Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental.

2°  DENEGAR la tutela con referencia a Gabriela Cinthia Armijo Paz, Magistrada de la citada Sala, por haber sido de voto disidente.

3º  ANULAR la Sentencia Agroambiental S1° 08/2013 de 3 de abril, disponiendo que los demandados, pronuncien nueva Resolución en base a los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

MAGISTRADA

Fdo. Tata Gualberto Cusi Mamani

MAGISTRADO