SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0311/2017-S2

La Aduana Nacional de Bolivia firmó contratos de concesión con la Empresa Almacenera Boliviana ALBO SA de acuerdo al siguiente detalle: a) Contrato de arrendamiento de bienes inmuebles en Santa Cruz, Cochabamba, Pisiga, Tambo Quemado y Yacuiba, suscrito el 29 de noviembre de 2002; b) Contrato de concesión con cobertura de servicio nacional y presencia obligatoria en depósitos de Aduana Interior y depósitos de Aduana en Frontera, suscrito el 29 de noviembre de 2002, destinado a la administración, operación y prestación de servicios de depósitos de Aduana y control de tránsito; y, c) Contrato complementario que modifica parcialmente el contrato de concesión, suscrito el 7 de agosto de 2003.

Mediante Resolución de Directorio RD-01-006-12 de 20 de julio de 2012, el Directorio de la Aduana Nacional aprobó el “Nuevo Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros” contra el cual, la empresa concesionaria interpuso recurso de revocatoria que motivó que el Directorio de la Aduana Nacional de Bolivia mediante Resolución de Directorio RD 03-026-12 de 25 de octubre de 2012, rechace dicho recurso administrativo.

En mérito a que se había operado el silencio administrativo positivo, entre otros, la Empresa Concesionaria ALBO SA, presentó demanda contenciosa administrativa contra la presidenta ejecutiva interina, Marlene Danitza Ardaya Vásquez, alegando que el plazo para resolver el recurso de revocatoria debe computarse en días calendario y no en días hábiles. Dicha demanda fue resuelta mediante Sentencia 227/2016 de 14 de junio, emitida por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia declarando probada la demanda contenciosa administrativa y dejando sin efecto la RD 01-006-12.

Rómulo Calle Mamani, Antonio Guido Campero Segovia, Norka Natalia Mercado Guzmán, Jorge Von Borries Méndez, Rita Susana Nava Durán y Fidel Marcos Tordoya Rivas, Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, por memorial de 9 de febrero de 2017, cursante de fs. 235 a 238, señalan lo siguiente: a) La Sentencia 227/2016 fue emitida en conformidad con lo planteado en la demanda, los antecedentes del proceso y la resolución impugnada; b) Si bien es cierto que en el punto IV de la Sentencia se establecieron tres puntos de controversia de acuerdo a lo planteado por ALBO SA, inicialmente se pasó a resolver el primer punto referido a que ante la falta de pronunciamiento del Directorio de la Aduana Nacional de Bolivia dentro del plazo previsto por el art. 38 de la LGA se aceptó la impugnación por vencimiento de plazo; y conforme al entendimiento establecido en la SC 0638/2011-R de 3 de mayo, al haber operado el silencio administrativo positivo, los demás puntos demandados por ALBO SA se dieron por aceptados por el demandado, por lo que vieron por conveniente ya no emitir criterio alguno respecto a la segunda y tercera controversia establecida en la Sentencia; c) En cuanto a que ésta en parte hubiera efectuado un análisis de fondo respecto a la competencia, no es evidente que se hubiera hecho ese análisis, puesto que si bien, en una parte del fallo se menciona a la Aduana Nacional de Bolivia, ello se lo efectúo a efectos de establecer la procedencia o no de la controversia, lo cual no significa que se hubiera efectuado el análisis de fondo sobre la competencia;     d) Con relación a la falta de legitimación pasiva por no haberse interpuesto la demanda contra los miembros del Directorio de la Aduana Nacional de Bolivia, cabe puntualizar que teniendo en cuenta lo que disponen los arts. 35 y 39 de la LGA; el primero relativo a la composición del directorio (presidente ejecutivo y cuatro directores), el quorum (la mitad más uno de sus miembros, incluido el presidente) y número de votos para Resolución (la mitad más uno de los miembros presentes); y el segundo, respecto a las atribuciones del presidente ejecutivo entre las que se prevé “f) Representar judicial y extrajudicialmente a la Aduana Nacional en todo lo relacionado con las funciones de la entidad”, no puede alegarse que la Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional de Bolivia no tenga legitimación para representar al Directorio, máxime si se evidencia que se apersonó y asumió defensa José Rodríguez Mollinedo en representación de la referida institución en mérito al poder notariado conferido a su favor por la Presidenta del Directorio de dicha entidad; y si bien no se admitió el escrito, ese actuado acredita que la entidad demandada tuvo conocimiento de la demanda contenciosa administrativa, lo cual implica que la misma fue dirigida correctamente contra la Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional de Bolivia, siendo que dicha autoridad representa a toda la entidad; e) Respecto al cómputo del plazo de cuarenta y cinco días, del contenido del art. 199 de la LGA que en su parte pertinente establece que: “Los plazos establecidos por días se entenderán siempre referidos a días hábiles en tanto no excedan de diez días, siendo más extenso se computarían por días corridos” (sic), y lo dispuesto en el art. 21 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), referido a la obligatoriedad de los plazos y su cómputo, se puede colegir que teniendo el Directorio de la Aduana Nacional de Bolivia cuarenta y cinco días de plazo para emitir resolución de respuesta, según lo dispuesto en el art. 38 de la LGA, al superar dicho plazo los diez días, el mismo se computa en días corridos, por lo que no resulta evidente la observación efectuada por la accionante; y, f) En cuanto a los puntos 4, 5 y 7 de la acción de amparo constitucional, el Tribunal Supremo de Justicia no emitió criterio alguno ya que estos aspectos no fueron expuestos por la parte demandada, no habiendo vulnerado los derechos al debido proceso y verdad de la accionante, por lo que piden que se deniegue la tutela solicitada.  

El accionante denuncia lesión de sus derechos al debido proceso, en sus elementos de motivación, congruencia, y los principios de legalidad y verdad material, toda vez que las autoridades demandadas al emitir la Sentencia 227/2016 dentro del proceso contencioso administrativo seguido por ALBO SA contra la Aduana Nacional de Bolivia: a) Omitieron pronunciamiento sobre las causales de nulidad expuestas en la demanda, referidos a la falta de competencia del Directorio de la Aduana Nacional para emitir resoluciones reglamentarias en materia de regímenes aduaneros; y la infracción a la Constitución Política del Estado y a la legalidad ordinaria; b) La falta de legitimación pasiva de la Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional de Bolivia, puesto que la Resolución de Directorio impugnada fue emitida precisamente por dicho directorio y en razón a que la demandada, emitió voto disidente, respecto de la aprobación de la RD 01-006-12; c) Se incurrió en error de interpretación del art. 38 de la LGA,  en cuanto al cómputo del plazo de cuarenta y cinco días que tenía el Directorio de la Aduana para resolver el recurso de revocatoria, al concluir que dicho plazo se computa en días corridos, cuando lo correcto era computar solamente días hábiles, puesto que a falta de disposición expresa de la norma especial, correspondía aplicar el art. 20.a) de la LPA, que establece que los plazos por días se computan en días hábiles administrativos; d) El demandante en el proceso contencioso administrativo, al haber participado activamente en el proceso de formación de la norma impugnada otorgó su consentimiento a las modificaciones del Reglamento de Concesión de Recintos Aduaneros; y,  e) La demanda contencioso administrativa fue interpuesta; no obstante, que el demandante conocía que por Resolución Administrativa RA-PE 01-014-12 de 31 de octubre de 2012, emitida por la Presidenta Ejecutiva, la cual fue convalidada por el Directorio de la Aduana Nacional de Bolivia a través de la RD 01-011-12 se dejó sin efecto en parte la Resolución de Directorio 01-006-12.

Conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción de amparo constitucional solo puede ser interpuesta por quien tenga legitimidad activa, que consiste en la identidad de la persona que es titular de los derechos y garantías cuya vulneración se denuncia con la persona que interpone la acción de tutelar; lo cual implica que el accionante debe demostrar: “conforme exige el ordenamiento jurídico, que los efectos del acto ilegal o indebido que denuncia hubieran recaído directamente en un derecho fundamental suyo…, no se puede plantear una demanda de Amparo, sino demostrando ser el agraviado directo por la autoridad o particular recurrido, pues las únicas personas que pueden denunciar la violación de un derecho fundamental ajeno, son el Defensor del Pueblo y el Ministerio Público conforme a los arts. 124 y 129-I de la Constitución Política del Estado” (SC 0626/2002-R).

Ahora bien, para el supuesto de que las autoridades demandadas hubieran omitido pronunciamiento sobre alguna de las pretensiones deducidas en la demanda contencioso administrativa, dicha omisión le causaría agravio directo a la parte demandante, quien es titular de las pretensiones contenidas en la demanda y en consecuencia es a quien le correspondería reclamar el pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones que hubieran sido indebidamente omitidas en sentencia, o en su caso a consentir esa omisión; empero, de ninguna manera le corresponde a la parte demandada reclamar el pronunciamiento incompleto de la acción, puesto que el hecho de que las autoridades demandadas no se hubieran pronunciado sobre alguna pretensión consignada en aquél acto, no le causa agravio dado que la Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional de Bolivia no es la titular de las pretensiones que contiene la demanda. Consiguientemente, no estando acreditado que los efectos de la omisión de pronunciamiento sobre las pretensiones deducidas en la demanda habrían recaído directamente sobre el derecho denunciado de la accionante, resulta evidente la falta de legitimidad activa de la citada Directora Ejecutiva, hoy accionante, para reclamar por medio de la presente acción de tutela, la vulneración del debido proceso en su elemento de congruencia; precisamente por su falta de legitimidad activa.

Con relación a la falta de legitimación de la Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional de Bolivia al consentimiento que hubiere prestado ALBO SA a las modificaciones del Reglamento de Concesión de Recintos Aduaneros; ya que la demanda contenciosa administrativa fue interpuesta; no obstante que, este conocía que la Resolución impugnada fue modificada, corresponde puntualizar que tal como se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2. del presente Fallo, por mandato del art. 129.I de la CPE, y el art. 54.I del CPCo, la acción de amparo constitucional brinda una tutela inmediata frente a los actos y omisiones arbitrarias de los servidores públicos y/o personas particulares siempre que no exista otro medio de defensa inmediato para la protección de los derechos y garantías fundamentales o cuando las vías idóneas pertinentes una vez agotadas no han restablecido el derecho lesionado; en ese orden, la jurisprudencia constitucional ha establecido que no procede la acción de amparo constitucional por subsidiariedad, entre otros, cuando: “1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación… (SC 1337/2003-R)”. Dicho entendimiento resulta aplicable en el caso que se examina puesto que de acuerdo a los antecedentes que cursan en obrados, se advierte que la parte demandada no observó dentro del proceso contencioso administrativo la falta de legitimación pasiva de la Presidenta Ejecutiva de la Aduana Nacional de Bolivia ni el consentimiento que hubiere prestado ALBO SA a las modificaciones del Reglamento de Concesión de Recintos Aduaneros, y menos que la demanda contenciosa administrativa hubiera sido interpuesta por el demandante; no obstante, que este conocía que la Resolución impugnada fue modificada, puesto que no se advierte que hubiera interpuesto válidamente alguna excepción, ya sea para reclamar la falta de legitimación pasiva o en su caso la falta de acción o derecho de la parte demandante; contrariamente, según se da cuenta en la Sentencia impugnada, la contestación a la demanda fue presentada de forma extemporánea razón por la cual no fue admitida. Consecuentemente, la parte demandada en el proceso contencioso administrativo, al no haber interpuesto oportunamente la excepciones pertinentes que tenía a su alcance para reclamar sobre la supuesta falta de legitimación pasiva de la demandada así como las excepciones perentorias para enervar la fundabilidad de la pretensión de la parte demandante, evidentemente no agotó los medios que la jurisdicción ordinaria le confería para oponerse al acogimiento de la demanda contencioso administrativa, lo cual, implica que no se cumplió con el principio de subsidiariedad para acudir a la jurisdicción constitucional, impidiendo por consecuencia que este Tribunal Constitucional Plurinacional examine el fondo de las denuncias, razón por la cual corresponde denegar la tutela solicitada. 

Con relación a la interpretación de la legalidad ordinaria, corresponde señalar que, conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.4 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la jurisprudencia constitucional estableció que esta jurisdicción no se constituye en un mecanismo de impugnación de la labor que efectúan los jueces y tribunales ordinarios; que menos puede convertirse en un supra Tribunal con facultades de revisar lo obrado por autoridades de otras jurisdicciones; y que en coherencia con una de las finalidades del Tribunal Constitucional Plurinacional, que es el respeto y protección a los derechos fundamentales de manera excepcional le es posible a la jurisdicción constitucional revisar esa labor en cuando se han lesionado derechos fundamentales, para lo cual el accionante debe: “1) Exponer de manera adecuada, precisa y debidamente fundamentada, los criterios interpretativos que no fueron cumplidos o fueron desconocidos por el juez o tribunal que realizó la interpretación de la norma al caso concreto (…); 2) Exponer qué principios fundamentales o valores supremos no fueron tomados en cuenta o fueron desconocidos en la interpretación que considera lesiva a sus derechos, siendo insuficiente 'la mera relación de hechos o la sola enumeración de las normas legales supuestamente infringidas'; y 3) Qué derechos fundamentales han sido lesionados con dicha interpretación que considera arbitraria y a los resultados que hubiese arribado con la interpretación que indica es la correcta, 'estableciendo el nexo de causalidad entre éstos y la interpretación impugnada; dado que sólo de esta manera la problemática planteada por el recurrente, tendrá relevancia constitucional” (SC 1970/2010-R).